I – De la nécessité de penser la fonction locale du parlementaire

Aux dires de certains, l’instauration du non-cumul des mandats pour les députés comporterait un risque majeur : produire des élus hors-sol, coupés de la réalité quotidienne de leurs concitoyens.

Comme l’a expliqué Guy Carcassonne, cette crainte n’est guère fondée tant que le député est élu au scrutin uninominal dans le cadre d’une circonscription de taille raisonnable. En effet, « nul besoin d’un mandat local pour rester proche des électeurs, en ressentir l’état d’esprit et les besoins. Le mode de scrutin, majoritaire et uninominal, interdit au député qui souhaite sa réélection de négliger sa circonscription et la proximité avec ceux qui y vivent »2.

Si cet argument est très convaincant, Cécile Untermaier estime que cela n’empêche pas d’imaginer un certain nombre de dispositifs pour éviter totalement l’écueil de la « déterritorialisation du parlementaire » (p. 57). Cécile Untermaier rappelle effectivement que « le rôle du député dans sa circonscription (…) n’a jamais été pris en compte par le droit » au prétexte qu’il est un élu national (p. 59)3. Ainsi suggère-t-elle que les rapports entre le député non cumulant, les citoyens, les administrations déconcentrées et les élus locaux, soient régis en partie par le droit.

En premier lieu, elle juge qu’il serait utile d’institutionnaliser le dialogue entre le parlementaire et les élus locaux. « À l’heure actuelle, aucun mécanisme juridique ne permet au député d’être entendu au sein d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), d’une collectivité territoriale, ou d’une de ses instances (…). C’est pourquoi, il conviendrait de modifier dans cette optique le Code général des collectivités territoriales (CGCT), lequel ne comporte aucune mention des relations que le parlementaire pourrait entretenir avec son territoire et les collectivités territoriales » (p. 71). À cet égard, deux mécanismes pourraient être instaurés. D’une part, il faudrait que les communes et les EPCI mettent à disposition du parlementaire qui en fait la demande, les conditions matérielles lui permettant de rencontrer de manière régulière ou ponctuelle les citoyens, cette liste des conditions matérielles devant être fixée par décret. C’est ici l’idée qu’« on ne peut laisser à l’humeur de l’élu local, la possibilité de décider ou non d’accueillir de façon ponctuelle, l’élu national » (p. 166)4. D’autre part, Cécile Untermaier fait observer qu’un parlementaire devrait pouvoir être entendu, à sa demande ou à celle des organes délibérants des collectivités, « afin de présenter les réformes en cours, discuter avec les élus locaux (…) et porter, le cas échéant, les demandes légitimes de ces élus » (p. 72). Cette institutionnalisation du dialogue est très séduisante mais sa réalisation risque de se heurter à l’opposition politique du Sénat et au conservatisme juridique du Conseil constitutionnel, lesquels devraient y voir, pour des raisons différentes, une entrave au principe de libre administration des collectivités territoriales. Cela dit, l’audace inclinerait à aller encore plus avant que Cécile Untermaier en proposant que tout parlementaire puisse siéger, quand il l’entend, au sein de chacun des conseils municipaux de sa circonscription, sans disposer, bien entendu, du droit de vote en leur sein.

En second lieu, Cécile Untermaier considère comme nécessaire l’organisation d’un dialogue entre le parlementaire et les autorités déconcentrées. En tant qu’ancienne sous-préfète, Cécile Untermaier sait combien la défiance peut parfois s’instaurer « entre l’élu et le préfet, notamment lorsque le premier appartient à une majorité politique qui n’est pas celle du président de la République qui nomme le second à la tête d’un département ou d’une région » (p. 74). C’est la raison pour laquelle, elle imagine que « des protocoles pourraient établir des usages et des règles de convenance entre le parlementaire et les autorités déconcentrées sous la forme de décret ou d’arrêté (et non de simple lettre ou de circulaire) (…). On pourrait même imaginer, ajoute-t-elle, une sorte de charte des relations entre les parlementaires et les préfets, à l’instar de la charte de déconcentration élaborée à partir de 1992 » (p. 75). L’idée est à nouveau attrayante mais son traitement un peu rapide laisse franchement au lecteur un goût d’inachevé.

En dernier lieu, Cécile Untermaier soumet l’idée qu’une loi autorise le député à consulter la population de sa circonscription « à l’occasion de grandes réformes nationales non encore adoptées » (p. 77). Le vocable « référendum local » est ici évité, l’auteur lui préférant l’expression évasive de « consultation locale », jugeant que le caractère purement consultatif éviterait de procéder à une révision constitutionnelle ayant peu de chance d’aboutir. Cette fois, la proposition suscite davantage de perplexité. Cécile Untermaier le concède elle-même, « une telle consultation constituerait une arme entre les mains de l’opposition pour contester les réformes de la majorité » (p. 78). C’est là du reste l’un des problèmes majeurs de la démocratie participative qui porte en elle le péril de l’affaiblissement du régime représentatif déjà si moribond. Certes, personne ne doit s’inquiéter que les citoyens se saisissent de sujets pour en débattre mais gageons que l’institutionnalisation de l’esprit de contestation et de chicane locale n’est pas de nature à faire avancer les décisions nationales de manière constructive. D’ailleurs, nul besoin d’aller jusqu’à l’instauration de ce type de consultation locale généralisée ; l’expérimentation par Cécile Untermaier des ateliers législatifs et des jurys citoyens dans le cadre de sa circonscription apporte des résultats très convaincants en la matière.

II – De l’intérêt de pratiquer les ateliers législatifs et les jurys citoyens

À l’occasion de sa participation au groupe de travail Bartolone-Winock, Cécile Untermaier a eu des mots très mendésiens pour expliquer l’importance de la pédagogie dont doit faire preuve le parlementaire vis-à-vis de ses concitoyens, mais aussi pour rappeler dans quelle mesure il est indispensable que les élus les associent aux décisions publiques. « Ma brève expérience de députée, a-t-elle confessé, me convainc que nous ne pouvons pas nous satisfaire de retourner devant eux tous les cinq ans. Nous devons le faire de façon périodique pour leur expliquer notre travail et leur demander leur avis sur nos engagements : c’est notre responsabilité, c’est le sens de l’élection du député au suffrage universel dans une circonscription de taille raisonnable »5.

Et n’est-ce pas précisément ce que Cécile Untermaier a réalisé avec la très instructive expérience des ateliers législatifs citoyens de la quatrième circonscription de Saône-et-Loire (ALC)6 ? De quoi s’est-il agi ? De donner aux citoyens la possibilité de s’exprimer en amont (sur les textes en discussion au Parlement), comme en aval (après le vote d’un texte pour en apprécier l’application sur le terrain). De quelle manière ? En les conviant à venir discuter de l’un de ces textes lors d’une réunion publique organisée par la députée, en présence, si possible, d’un intervenant extérieur persona grata. Dans quel but ? Associer les citoyens à la confection de la loi en portant au Parlement les idées d’amendements qu’ils formulent lors de la réunion. Avec quelle efficacité ? Tangible puisque Cécile Untermaier a par exemple réussi à faire adopter un amendement citoyen « ayant pour objet d’imposer, dans les lieux de travail, un régime d’affichage du risque pénal encouru pour harcèlement sexuel » (p. 63). Si les ALC ont commencé à faire école, ils sont cependant loin d’être généralisés7 ; il s’agit en fait d’une pratique qui repose sur le bon vouloir des parlementaires et qu’il serait tout à fait contre-productif de vouloir imposer par le droit. Aussi Cécile Untermaier en a-t-elle conscience et précise-t-elle que cette technique participative pourrait faire l’objet d’une simple inscription dans le Code de déontologie de l’Assemblée nationale et que l’on trouve divers mécanismes incitants les députés à recourir à la pratique des ateliers8.

En sus de l’expérience des ALC, Cécile Untermaier a expérimenté, avec quelques autres députés (comme Isabelle Attard, Colette Capdevielle ou Guillaume Garot), la pratique d’un jury citoyen pour la répartition de la réserve parlementaire. De quoi s’agit-il cette fois ? De la répartition de l’enveloppe de 130 000 € attribuée chaque année à chaque parlementaire pour qu’il soutienne les associations et les collectivités locales (dite « réserve parlementaire »). Qui peut candidater pour devenir membre de ce jury ? Tout résident de la circonscription âgé d’au moins 18 ans et complétant un formulaire prévu à cet effet. Comment les membres du jury sont-ils sélectionnés ? Par tirage au sort. Quel rôle ce collège citoyen joue-t-il dans la répartition des crédits de la réserve parlementaire ? Il participe à l’audition des porteurs de projets et décide de la répartition de la réserve. Que penser de cette pratique innovante ? D’aucuns estiment que la réserve parlementaire est une anomalie démocratique. Ainsi repensée, elle trouve pourtant tout son sens et redonne du souffle à l’action politique. De ce point de vue, la codification du droit gouvernemental que Cécile Untermaier appelle de ses vœux, peut également participer à l’approfondissement et à la revitalisation de la démocratie.

III – De l’exigence de codifier le droit gouvernemental

Cécile Untermaier milite pour la codification du droit gouvernemental. Pour avoir essayé d’initier ce débat9, l’auteur de ces lignes ne peut que se réjouir qu’un membre du Parlement se saisisse d’une question aussi essentielle pour la démocratie.

Cécile Untermaier n’a d’ailleurs pas attendu la publication de son essai pour faire le plaidoyer du droit gouvernemental. Lorsqu’elle a siégé au groupe de travail sur l’avenir des institutions, elle s’est exprimée à son propos dans les termes suivants : « Le pouvoir législatif est encadré par le droit parlementaire, ce qui n’est pas le cas du pouvoir exécutif. Ne faudrait-il pas envisager l’élaboration d’un “droit gouvernemental”, qui encadre la gouvernance et clarifie son fonctionnement en posant un certain nombre de règles déontologiques régissant, par exemple, le cumul des mandats, les relations entre la haute administration et les ministres, entre les ministres eux-mêmes, entre le président de la République et les autres composantes du pouvoir exécutif ? »10. « En effet, dans son dernier ouvrage sur le bon Gouvernement, Pierre Rosanvallon a démontré l’écart qui existe désormais entre le véritable lieu de pouvoir que représente le pouvoir exécutif et la quasi-absence d’encadrement juridique de l’action du Gouvernement. Depuis plusieurs décennies, le pouvoir politique s’est décentré et a glissé du Parlement vers le président de la République et le Gouvernement sans être accompagné d’une réglementation juridique à l’instar des règlements parlementaires »11.

La codification du droit gouvernemental permettrait sûrement d’encadrer davantage le pouvoir d’auto-organisation dont dispose le Gouvernement dans son ordre intérieur. Comme nous l’avons écrit, le droit gouvernemental est à la fois le droit de l’autonomie organisationnelle et de la subordination du Gouvernement. Il se trouve que cette subordination connaît des vides juridiques, des zones grises, sinon des zones de non-droit. Aussi, Cécile Untermaier plaide-t-elle pour : la mise en œuvre de protocoles d’action transparents entre le Gouvernement et le Parlement12 ; la réglementation des cabinets ministériels et du statut de leurs membres ; l’instauration d’une responsabilité individuelle des ministres ; la réglementation des rapports existants entre les différents ministères (moyens de rencontre, lieu, fréquence, objet) et entre ces derniers et la haute administration et, de manière plus générale, pour une plus grande transparence de l’action gouvernementale.

Ajoutons que Cécile Untermaier ne se cantonne pas à penser la question de la subordination gouvernementale ; elle propose aussi de renforcer les droits du Gouvernement sur l’Administration. Selon elle, l’un des intérêts de la « codification du droit gouvernemental résiderait dans l’encadrement de la haute administration » (p. 135), lequel consisterait notamment en l’introduction d’un spoils system à la française et un accroissement du contrôle et de la responsabilité de l’Administration.

Au final, « ce droit gouvernemental, écrit Cécile Untermaier, éclaircirait, au moins partiellement et dans le respect des règles constitutionnelles, l’ambiguïté de la relation qui unit le président de la République et le Premier ministre, et clarifierait finalement la répartition de leurs compétences respectives ». Nous souscrivons en tout point à cette analyse, comme nous avons déjà pu l’écrire13.

À dire vrai, lorsque l’on referme le livre de Cécile Untermaier et de Jean-François Kerléo, on a le sentiment d’avoir visité un bel atelier constitutionnel. C’est bien là l’un des plaisirs de cette lecture : faire besogner notre imagination constitutionnelle.

Il y a plus : un quelque chose qui nous rappelle Pierre Mendès France, aussi bien dans la façon de faire de la politique que dans la volonté de penser le politique. À n’en pas douter, les partisans d’une VIe République feront leur miel de ce nouvel opus qui devrait figurer dans toutes les bibliothèques des passionnés de droit constitutionnel.