HISTOIRE : La police, du 17e siècle à nos jours (1er volet)

Quand la police est-elle née ? Ressemblait-elle à ce qu’on connait aujourd’hui ? De la création du Lieutenant général de police aux toutes dernières réformes sous la présidence d’Emmanuel Macron, le commissaire divisionnaire honoraire Julien Sapori* nous montre comment le passé peut nous aider à comprendre le présent et à inventer le futur.  

 La police… avant la police !

On a tendance à penser que la police a toujours existé, en tout cas depuis que les hommes vivent en société. Eh bien, c’est faux ! La police est une institution éminemment moderne, dont il est impossible de déterminer avec certitude la date de naissance, mais qui prend forme, en tant qu’institution autonome, dans la première moitié du XIXe siècle et, pour l’essentiel, à Paris. Mais comment faisait-on « avant » ? Ou même « pendant », c’est-à-dire en dehors de Paris ? C’était à la fois complexe et confus. Les agents qui, d’une manière ou de l’autre, se chargeaient de l’arrestation des malfaiteurs et du maintien de l’ordre, appartenaient à des catégories très différentes, souvent sans lien aucun entre elles.

Il y a eu, d’abord, la population elle-même, qui en cas de besoin se regroupait au son du tocsin et qui, progressivement, se constitua en milices (qu’on appelait souvent dans les grandes villes le « guet bourgeois ») ; plus ou moins provisoires, elles effectuaient des rondes nocturnes, surveillaient les entrées de la ville, les marchés etc. Les héritiers de cette tradition sont les actuelles polices municipales.

Il y avait aussi les militaires qui, en périodes de troubles graves (révolte, banditisme massif dans les campagnes…), intervenaient pour garantir le maintien de l’ordre. Les héritiers de cette tradition sont les Gendarmes.

Et puis, il y avait le « petit personnel » judiciaire qui dépendait des juges : notaires, greffiers, sergents etc., qui étaient notamment chargés d’effectuer les arrestations, notifier les actes etc. Ce sont ces auxiliaires de Justice – se renforçant progressivement, en nombre et en prérogatives – qui ont fini par donner naissance aux actuels enquêteurs de la Police et de la Gendarmerie nationales, chargés de la mission « police judiciaire ».

Les frontières entre ces trois catégories n’étaient pas, pour autant, étanches, loin de là : les policiers municipaux ont été souvent « étatisés » au cours du XIXe et XXe siècles, tandis que les gendarmes, depuis une vingtaine d’années, ont été rattachés au ministère de l’Intérieur (tout en conservant leur statut militaire). La Garde Nationale, créée à la Révolution et dissoute après l’épisode de la commune de Paris, peut être considérée à la fois comme une « milice de citoyens » mais, aussi, comme un corps relevant du statut militaire.

Au final donc, une histoire compliquée et qui est loin d’être achevée. Des changements récents, particulièrement importants, l’attestent ; d’autres nous attendent certainement, dans les années à venir. « L’avenir est une porte, le passé en est la clé », écrivait Victor Hugo ; essayons de retrouver cette clé…

Et puis, vint La Reynie

Oublions l’Antiquité et le Moyen-Âge, et prenons en considération la situation telle qu’elle existait en France au milieu du XVIIe siècle et, plus particulièrement, à Paris. À l’époque, la ville comptait 450 000 habitants, et était la métropole la plus peuplée d’Europe. En matière de sécurité, la situation était considérée comme catastrophique. En 1644, Guy Patin, doyen de la Faculté de médecine et homme de lettres, écrivait : « Jour et nuit on vole et on tue ici à l’entour de Paris. (…) Nous sommes arrivés à la lie de tous les siècles ».  Des bandes criminelles organisées et structurées, disposant de leur propre langage, contrôlaient des quartiers entiers – l’exemple le plus flagrant étant constitué par la célèbre Cour des Miracles, où des centaines (peut-être des milliers) de faux mendiants, voleurs et prostituées, vivaient retranchés dans un enclos. Les statistiques de la délinquance de l’époque, bien qu’embryonnaires, confirmaient la gravité de la situation : pour la seule année 1643, on dénombrait à Paris 373 assassinats. Les forces de l’ordre parisiennes étaient dépassées et impuissantes ; elles étaient, aussi, victimes d’une organisation complexe, archaïque et inefficace, qui multipliait la concurrence entre les diverses « justices » se partageant la ville, et qui entretenaient l’impuissance de l’appareil judiciaire (on ne parlait pas encore d’appareil « policier »). En 1665, un haut magistrat parisien, Jacques Tardieu et sa femme, sont assassinés par des cambrioleurs, à l’intérieur même de leur hôtel particulier situé Ile de la Cité. C’est ce fait divers tragique qui semble avoir convaincu Louis XIV de réformer l’organisation de la police dans la capitale. En 1667, il crée donc une nouvelle fonction destinée à un grand avenir, le Lieutenant Général de Police.

La création de cette fonction représente une rupture radicale avec le principe de la « confusion des pouvoirs » qui avait caractérisé le Moyen Âge. En effet, le texte fondateur constatant que « les fonctions de la justice et de la police sont souvent incompatibles et d’une trop grande étendue pour être bien exercées par un seul officier dans Paris », annonce non seulement la volonté de distinguer la fonction judiciaire de la fonction policière, mais aussi de concentrer cette dernière entre les mains d’une seule personne.

Le premier Lieutenant Général de Police est Gabriel Nicolas de La Reynie, un grand serviteur de l’État, alliant compétence, mesure, probité et courage. C’est lui qui met fin, en quelques heures, à l’existence de la Cour des Miracles, opération qu’on considérait jusque-là comme impossible à réaliser. Il arrive devant le mur d’enceinte avec seulement quelques dizaines d’hommes et annonce que tout le monde doit sortir, et sera libre d’aller où bon lui semble, sauf les douze derniers qui seront condamnés à mort ou aux galères. « L’imprenable » Cour des Miracles se vide toute seule en quelques minutes… C’est aussi La Reynie qui, en 1667, créé le premier service d’éclairage nocturne de ville en Europe. Il avait déjà compris que répression et prévention vont ensemble.

L’innovation dans la continuité

La réforme ne s’étend pas aux forces de police elles-mêmes, qui restent organisées comme elles l’avaient été auparavant. Je précise que tous ces agents étaient pourvus d’un office, c’est-à-dire qu’ils achetaient leur fonction (comme les notaires aujourd’hui). Les 48 commissaires de police, disposent de compétences à la fois au plan criminel et au plan civil ; au criminel, ils recueillent les plaintes et les déclarations, rédigent les procès-verbaux d’arrestation et, en matière de droit civil, se chargent des scellés, des inventaires après décès, etc.… Les inspecteurs de police ne sont que quelques dizaines, et se chargent plus particulièrement des arrestations. Les exempts et les archers du guet constituent la force publique. Au total, 200/300 hommes ; c’est très peu par rapport à nos critères d’aujourd’hui. Ces divers corps sont tous placés sous le commandement du Lieutenant de Police.

Rien de nouveau en ce qui concerne le maintien de l’ordre : si le « guet » était dépassé, on pouvait faire appel aux militaires, et notamment au régiment des Gardes Françaises, à celui des Gardes Suisses ou encore aux Mousquetaires (tous casernés à Paris ou à proximité immédiate) ; c’est ce qu’on fit notamment lors de « la guerre des farines » de 1775.

En dépit des tentatives du gouvernement, la réforme ne s’étend pas en dehors de Paris, car elle se heurte à la problématique des offices (qu’il faut racheter, alors que l’Etat est, déjà, à l’époque, au bord de la banqueroute), et à la réticence des autorités municipales qui ne veulent pas être dépossédées de leurs pouvoirs en matière de police. Dans les villes de province, il n’y a donc aucun changement significatif : on y retrouve, comme de tradition, des rares commissaires de police et des milices municipales ; et, dans les campagnes, la Maréchaussée (ancêtre de la Gendarmerie).

L’utopie réalisée par la Terreur

À la Révolution, la Lieutenance générale de police de Paris disparaît dans le tourbillon général. Paris et les grandes villes sont divisées en « sections », correspondant à peu près aux quartiers, qui exercent un pouvoir de police censé être issu directement du peuple, et confié à des commissaires de police élus par les citoyens de chaque section. Ils sont secondés par la Garde Nationale, qui est une milice placée sous l’autorité de la municipalité, et dont les chefs sont élus eux aussi. Ce faisant, la Révolution réalise, concrètement, la grande utopie : une police contrôlée par la population et composée de citoyens. Concrètement, cela donnera : une police contrôlée par le faction politique qui détient le pouvoir, et composée d’activistes politiques souvent fanatisés et totalement incompétents. De nos jours, cette utopie sommeille encore, sous la cendre…

À partir de 1792, le Comité de Sûreté Général et le Comité de Salut Public s’emparent du pouvoir réel : la Terreur débute, et la guillotine fonctionne sans discontinuer. En l’espace de quinze mois, de mars 1793 au 10 juin 1794, 1 216 personnes sont décapitées. De manière très emblématique, le dernier Lieutenant Général de Police, Thiroux de Crosne, est du nombre. La Terreur Révolutionnaire s’achève dans un bain de sang, et l’opinion publique, écœurée, réclame un retour à l’ordre, à la paix sociale et à la sécurité juridique. Le Directoire marque la fin des utopies révolutionnaires, mais avec hésitations et improvisations, sans avoir de visions claires sur la stratégie à suivre. En attendant, le brigandage connaît un important essor dans les campagnes.

En finir avec « le roman de la Révolution »

La période napoléonienne se caractérise par la recherche d’une stabilité qui veut être une synthèse entre l’Ancien Régime et la I^re République. En 1799, Napoléon déclare au Conseil d’État : « Nous avons fini le roman de la Révolution : il faut en commencer l’histoire… ». Pour le premier consul et futur empereur, il est urgent de ramener l’ordre en France. Il s’attelle rapidement à l’élaboration de plusieurs lois qui modifieront de manière importante et durable l’appareil français de la sécurité intérieure. Une loi de 1798 réforme (ou plutôt « conforte ») l’existence de la Gendarmerie en tant que police des zones rurales. Son statut militaire et son organisation par petites brigades disséminées sur l’ensemble du territoire, sont confirmées. Mais le texte fondamental est celui de la loi du 17 février 1800 (28 pluviôse an VII), qui crée deux institutions nouvelles, héritées de l’Ancien Régime : la Préfecture de Police (qui est la descendante du Lieutenant Général de Police) et les Préfets (héritiers des Intendants de Justice Police et Finances de l’Ancien Régime, créés en 1634).

La Préfecture de Police est chargée du maintien de la sécurité dans la capitale (et ses abords), tandis que la Police Générale, compétente pour l’ensemble du territoire national, se cantonne à ce qu’on appelait à l’époque « la haute police » (c’est-à-dire la police politique). Dans les autres villes que Paris, les polices municipales subsistent.

Dès cette époque donc, les forces de l’ordre françaises acquièrent la physionomie qui les caractérise aujourd’hui encore. Il s’agit d’une « tétralogie », comportant : la Préfecture de Police, à Paris ; la Police Générale (devenue, de nos jours, la Police Nationale), dans les zones urbaines ; la Gendarmerie Nationale, dans les zones rurales ; et, dans chaque département, les Préfets dans le rôle de coordinateurs de l’ensemble.

Le ministère de la Police Générale aura une durée de vie assez éphémère et, sauf de brèves réapparitions sous la Restauration et sous Napoléon III, disparaîtra avec le I^er Empire, absorbé par le ministère de l’Intérieur. Son emblème était chargé de significations héraldiques fort intéressantes. Au centre, on trouve une figure féminine allégorique qui représente la Police, assise dans un fauteuil dont les bras représentent deux sphinx, symboles du secret des opérations de police ; à sa droite, un coq gaulois personnifiant la vigilance (il alerte avec ses cris) ; la femme brandit un flambeau de la main gauche afin de dissiper les ténèbres où se tapit le crime ; crime qui est représenté par le nuage noir (placé à ses pieds) qui tente de l’envelopper ; de sa main droite, elle tient le miroir de la prudence, où se mire un serpent (symbole de discrétion) ; sur sa poitrine, la tête de Méduse évoque la terreur que la police doit inspirer aux coupables.

Fouché, l’incarnation d’une « certaine » police

Celui qui « met en musique » ces réformes, c’est l’inamovible ministre de la Police, Joseph Fouché, qui restera à son poste sous le Consulat, sous l’Empire et même au début de la Restauration et qui incarne aujourd’hui encore – à tort ou à raison – l’institution policière (en tout cas une certaine police), dans le bien et, surtout, dans le mal : intrigues et manipulations indignes au bénéfice de la caste au pouvoir. Quel a été son rôle dans la mise en place de ce dispositif ? Contrairement à ce qu’on affirme trop souvent, il n’a été que marginal, se limitant à faire fonctionner au mieux l’outil qu’on lui avait confié. Il n’en a pas été le concepteur car lorsque, le 9 novembre 1799, il est nommé pour la première fois ministre de la Police, la grande mutation administrative voulue par Napoléon a déjà été décidée. Par la suite, Fouché n’a jamais mis en œuvre ou même simplement envisagé des réformes d’envergure, s’accommodant parfaitement des structures existantes. Sa préoccupation première – pour ne pas dire unique – était la police du renseignement (ou police politique, pour être plus clair) : il la portera à des sommets d’efficacité, déjouant complot sur complot et assurant avec une efficacité remarquable la sécurité intérieure de l’Empire. C’est alors qu’il était tombé (provisoirement) en disgrâce qu’a lieu, en 1812, la tentative de coup d’État du général Mallet : on peut difficilement imaginer qu’étant en fonction cette tentative de coup d’État si extraordinaire ait pu être montée.

Il faut aussi rappeler que Fouché ne dirigeait « que » la Police Générale. À l’époque, il s’agissait d’une administration peu nombreuse, comptant en tout et pour tout quelques centaines de fonctionnaires au ministère et, en province, des « commissaires généraux » établis uniquement dans les villes importantes ou sensibles. Certes, la Police Générale « chapeautait », d’une certaine manière, la Préfecture de Police et la Gendarmerie, mais il n’y avait pas de liens hiérarchiques entre les deux structures. La Police Générale, c’était donc une armée sans soldats, obligée, pour pouvoir être opérationnelle, de solliciter constamment le concours de ses deux administrations « rivales » (Préfecture de Police et Gendarmerie). En dépit de ses demandes réitérées, Fouché ne parviendra jamais à les avoir entre ses mains, Napoléon y opposera toujours un refus net, car il craignait (sans doute à juste titre) de concentrer trop de pouvoirs entre les mains d’un seul homme. Une précision : depuis 2009, on a réalisé le vœu de Fouché, et la Gendarmerie a quitté le ministère de la Défense pour intégrer celui de l’Intérieur, qui désormais dirige les trois institutions.

Mais on ne peut pas dire pour autant que Fouché ait été un ministre insignifiant. Pourquoi ? Parce qu’en matière de police, « le diable est dans les détails ». Rien ne sert de concevoir des systèmes, séduisants en théorie, mais qui ensuite se révèlent être un échec lors de leur mise en œuvre. J’ai vécu personnellement, dans une autre vie, la mise en place de la « police de proximité », pleine de promesses généreuses, mais qui se révéla être un échec complet.

 Une police « active et protectrice »

 Si la police de Napoléon a innové en matière de structures policières, elle n’a pas pour autant rénové le personnel, ni même les méthodes de travail. À l’époque, le « métier » de policier n’était pas reconnu, et il n’existait aucune école, aucune formation pour les policiers, quel qu’était leur grade. Les critères de recrutement étaient laissés au libre arbitre des « chefs », le plus important étant celui de fidélité et de loyauté vis-à-vis du gouvernement. Des antécédents judiciaires, même « lourds », n’étaient pas forcément incompatibles avec la fonction (le cas de l’ancien bagnard François Vidocq étant emblématique, mais pas extraordinaire). Pour ce qui concerne les gendarmes, ils étaient choisis exclusivement chez les anciens militaires, sans aucune considération pour la spécificité « policière » de leur mission.

Au plan déontologique, la police napoléonienne (comme toutes les polices, de toute l’Europe entière) avait la réputation d’être assez brutale, à l’image d’une société où la violence faisait partie du quotidien. Mais le système policier napoléonien, bien qu’incontestablement autoritaire, n’était pas fondé sur la terreur, et la violence ne faisait pas partie des méthodes de travail habituelles. Le journaliste et historien Jacques Peuchet écrivait, à l’époque : « Si jamais, à partir de ce moment, police ne fut plus absolue ni plus arbitraire que la sienne [celle de Napoléon], ou avouera cependant qu’il n’exista pas de plus active et de plus protectrice ; de plus, ennemie de la violence ». Certes, il s’agissait d’une police très « envahissante », omniprésente avec ses indicateurs (ses « mouchards ») et son espionnage systématique des courriers, mais aucun historien ne l’a jamais comparé à celles des régimes totalitaires du XXe siècle, qu’il s’agisse de Béria en URSS, ou Himmler en Allemagne. Sous Napoléon, non seulement il n’y avait pas de torture systématique dans les locaux de police, mais il n’y avait pas non plus de camps de concentration ; on estime que les prisonniers politiques étaient, à son époque, au nombre de 2 000 : à comparer aux 500 000 personnes emprisonnées pendant la Terreur…

Venons-en aux méthodes. Au cours des siècles, le savoir-faire lors des enquêtes judiciaires avait progressé, lentement mais sûrement. À Paris notamment, les commissaires de police s’étaient progressivement éloignés du « modèle » de Molière (c’est-à-dire des auxiliaires de justice chargés, avant toute chose, des inventaires après décès) pour devenir, eux et leurs rares collaborateurs, sinon des fins limiers, du moins des enquêteurs expérimentés. L’évolution avait été lente et constante, et il ne me semble pas qu’elle se soit accélérée pendant la période napoléonienne. Prenons l’exemple de l’attentat de la rue Saint-Nicaise du 24 décembre 1800. Ce jour-là, une puissante bombe explose au passage du carrosse qui transporte Napoléon et Joséphine à l’Opéra, tuant vingt-deux personnes. On a loué, depuis, la « perspicacité » de Fouché qui, à cette occasion, avait discerné d’emblée, (et à l’encontre de l’opinion courante, Napoléon compris), que les auteurs n’étaient pas d’anciens jacobins, mais des chouans royalistes. On oublie toutefois l’essentiel, à savoir que le discernement de Fouché n’aurait servi à rien, si les enquêteurs de la Préfecture de Police n’avaient pas abouti à l’identification et à l’arrestation des terroristes – confirmant ainsi l’opinion du ministre. Ces investigations nous rappellent les méthodes modernes, faites de constatations sur les lieux, enquête de voisinage, auditions des témoins, consultations d’archives, diffusions d’affiches de recherche, recoupements, surveillances et, in fine, interpellation et auditions des mis en cause.

La police napoléonienne avait, aussi, conservé une très longue tradition : le recours, massif, aux indicateurs (aux « mouchards », comme on disait), collaborateurs plus ou moins occasionnels qui, moyennant rétribution, renseignaient la police (surtout, bien sûr, en matière politique). Bien évidemment, il n’était pas question de civisme, mais uniquement d’argent. N’importe qui pouvait devenir « mouchard », y compris, par exemple, Joséphine, la première femme de Napoléon, qui était « traitée » et payée par Fouché lui-même.

Une tradition bien française : une police « prétorienne »

Dernier volet : le maintien de l’ordre. Dans ce domaine, l’époque napoléonienne se situe entièrement dans la continuité de l’Ancien Régime. Le maintien de l’ordre restait du ressort de l’armée, seul Paris disposait d’une structure spécifique, la Garde Municipale (ancêtre de l’actuelle Garde Républicaine) ; ailleurs, en province, c’était « la ligne » (c’est-à-dire les régiments de l’armée de terre) qui s’en chargeait. Napoléon en personne avait donné l’exemple, en faisant tirer le canon sur les insurgés royalistes le 5 octobre 1795, devant l’église Saint-Roch à Paris (300 morts !). Mais par la suite, sous le I^er Empire, d’une manière générale, les émeutes populaires étaient devenues plutôt rares. Il y en eut quand même, par exemple à Caen en mars 1812 à cause de la disette et du prix trop élevé du blé ; 4000 soldats étaient intervenus, mais lorsqu’ils étaient arrivés sur les lieux, les incidents avaient déjà cessé. Il y eut quand même huit condamnations à mort, et plusieurs condamnations à la prison. Je rappelle qu’en France, les premières forces mobiles chargées du maintien de l’ordre ne seront créés qu’en 1921 (avec la Gendarmerie Mobile), et 1946 avec les CRS.

N’oublions pas l’essentiel : et l’essentiel, à l’époque, c’était la stabilité du régime. La sécurité des personnes et des biens représentait un souci tout à fait secondaire, et le ministre de la police Fouché n’avait que du mépris pour la « police des voleurs, des filles et des lampions » (comme il disait), incarnée par la Préfecture de Police. Pour ce qui est des « voleurs de poules » poursuivis par la Gendarmerie, c’était vraiment le cadet de ses soucis. Cette tradition de la police conçue avant tout comme une « garde prétorienne » des institutions, fait partie de l’ADN des forces de sécurité françaises. Elle s’est confirmée, en 2024, par le fait que la départementalisation des diverses directions de la Police Nationale n’a pas concerné les CRS, seuls désormais à conserver leur autonomie.

La suite jeudi 7 août. 

*Auteur, notamment de La Police est malade. Editions Lamarque 2023.

Tous les articles de Julien Sapori, dont de nombreux commentaires de la réforme de la police et des chiffres de la délinquance, sont consultables ici.