Réorganisation judiciaire : beaucoup de complexité pour rien ?

Création du tribunal judiciaire et du juge des contentieux de la protection, spécialisation, autant de nouveautés censées simplifier l’accès à la justice. Mais est-ce vraiment le cas ? Pour l’heure, les professionnels aperçoivent surtout la complexité des textes. Décryptage par Étienne Gastebled, associé du cabinet Lussan société d’avocats. 

Les dispositions de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018 – 2022 et de réforme pour la justice (LPRJ) – notamment son article 95 – et de la loi organique n° 2019-221 du 23 mars 2019 relative au renforcement de l’organisation des juridictions constituent la première réforme d’ampleur de l’organisation judiciaire depuis 1958.

Trois décrets du 30 août 2019 ont été pris en application de ces dispositions et notamment le décret n° 2019-912 qui détaille les modalités de la fusion des tribunaux de grande instance (TGI) et des tribunaux d’instance (TI) au sein du tribunal judiciaire (TJ), de la création des chambres de proximité et du juge des contentieux de la protection ou encore de la spécialisation des tribunaux judiciaires et de la fusion des greffes des tribunaux judiciaires et des conseils de prud’hommes (CPH). Il détermine les compétences de ces juridictions.

La réforme a été réalisée sans réelle consultation des avocats ; le Conseil national des barreaux (CNB) s’en plaint. De même pour les syndicats de magistrats qui dénoncent une réforme « managériale » (not. l’USM – Union Syndicale des Magistrats).

Simplicité, accessibilité, efficacité ?

La réforme a trois objectifs affichés qui sont exposés notamment dans l’étude d’impact de la LPRJ réalisée par la Chancellerie. Le premier vise à améliorer la lisibilité pour le justiciable. Le gouvernement considère en effet que la distinction entre les contentieux relevant du TGI et du TI est devenue peu lisible pour le justiciable. De même, la complexité, née de l’éparpillement des compétences entre les juridictions de première instance, nuirait à la cohérence de l’organisation judiciaire et à son efficacité. C’est ainsi que l’unification des juridictions de première instance doit permettre de simplifier la saisine des tribunaux par les justiciables et de rationaliser le fonctionnement de ces juridictions. La solution consiste dans la fusion des tribunaux d’instance et de grande instance pour former le tribunal judiciaire. Le deuxième objectif de la réforme consiste à renforcer l’accessibilité de la justice. Dans ce cadre, il s’agit de maintenir un maillage judiciaire fin et modulable sur le territoire en permettant à chaque ressort d’adapter ses besoins de proximité. C’est ce qui justifie la création de chambre de proximité et celle d’un juge des contentieux de la protection. Enfin, le troisième objectif consiste à améliorer l’efficacité des juridictions. Cela passe dans la réforme par le renforcement de la spécialisation des TGI. L’idée consiste à concentrer certains contentieux dans les juridictions qui les connaissent parfaitement. Les avantages recherchés sont le gain de temps pour les juges comme pour les justiciables, mais aussi l’amélioration de la cohérence de la jurisprudence et de la qualité de la justice.

L’article 95 de la loi de programmation 2018 – 2022 prévoit notamment la fusion du TI et du TGI dans un Tribunal judiciaire (TJ) aux compétences étendues, la création du Juge des contentieux de la protection (JCP) et la possibilité, entre les TGI d’un même département, de répartir le contentieux pour faciliter la création de chambres spécialisées. Ces dispositions entreront en vigueur le 1^er janvier 2020.

Création du Tribunal judiciaire 

Actuellement, le TGI est la juridiction de droit commun de première instance. Il connaît des affaires civiles et pénales, sous réserve des compétences des autres juridictions d’attribution (cour d’assises, tribunal pour enfants, tribunal de commerce, conseil de prud’hommes, etc.). Le TGI a compétence exclusive dans certains domaines : état des personnes, successions, actions immobilières etc. Il statue, en principe, en formation collégiale. Le TI connaît, pour sa part, des litiges qui lui sont attribués par la loi ou le règlement en raison de la nature ou du montant de la demande.  Il juge ainsi, sous réserve des dispositions fixant la compétence particulière d’autres juridictions, des affaires civiles jusqu’à la valeur de 10 000 euros. D’autres compétences particulières lui sont attribuées. Ces compétences concernent notamment les contentieux de masse comme les baux d’habitation, le surendettement, le crédit à la consommation ou la tutelle des majeurs. Il statue à juge unique. Avec la réforme, lorsque le TGI et le TI sont situés dans la même ville, ils deviennent une juridiction unique, située sur un ou plusieurs sites, dénommés tribunal judiciaire (TJ). Lorsque le TI n’est pas situé dans la même ville que le TGI, il devient une chambre de proximité du TJ, dénommée tribunal de proximité. Le TJ se voit attribué, à peu de choses près, les compétences du TGI et du TI. De manière générale, il statue dans les matières pour lesquelles la compétence n’est pas attribuée expressément à une autre juridiction en raison de la nature de la demande (COJ, art L. 211-3). Concernant sa compétence en raison de la nature du litige, en plus des compétences exclusives du TGI, le TJ se voit attribuer les compétences spéciales du TI et notamment : demandes de mainlevée de l’opposition frappant les titres perdus ou volés (à charge d’appel), contestations relatives à la désignation des délégués syndicaux et des représentants syndicaux aux comités d’entreprise (en dernier ressort). Par ailleurs, il est compétent en dernier ressort en fonction du montant de la demande :

• Le TJ statue, en matière civile, en dernier ressort sur les actions personnelles ou mobilières portant sur une demande dont le montant est inférieur ou égal à la somme de 5.000 euros (au lieu de 4 000 euros pour le TI actuellement) ;

• Le TJ, dans les matières pour lesquelles il a compétence exclusive, statue en dernier ressort lorsque le montant de la demande est inférieur ou égale à la somme de 5 000 euros.

Le TJ peut comprendre, en dehors de son siège, des chambres de proximité dénommées « tribunaux de proximité ». Les chambres de proximité connaissent seules, dans leur ressort, des compétences qui leur sont attribuées. Sont attribuées par décret aux chambres de proximité les compétences qui relèvent du TI : notamment les actions personnelles ou mobilières jusqu’à 10 000 euros ainsi que les compétences spéciales du TI, à l’exception toutefois du contentieux des élections professionnelles qui relèvent du TJ. Ponctuellement, les chambres de proximité peuvent se voir attribuer des compétences matérielles supplémentaires, par une décision conjointe du premier président de la cour d’appel et du procureur général près cette cour (COJ, art. L. 212-8, al. 2). Les compétences de ces futures chambres détachées varieront dans l’espace et dans le temps, ce qui paraît contradictoire avec l’objectif affiché de simplifier et rendre plus lisible l’organisation territoriale de la justice. Concrètement, les justiciables devront se renseigner – sur le site justice.fr notamment – pour savoir si leur litige dépend du tribunal judiciaire ou du tribunal de proximité. La réponse pourra varier dans le temps selon l’appréciation, par les chefs de cour, des besoins de justice sur un territoire donné.

Il s’agit néanmoins d’une chambre détachée du TJ et donc d’une émanation de celui-ci.

Cent vingt-cinq tribunaux seront dans ce cas.

Un nouveau juge des contentieux de la protection 

Au sein du TJ, un ou plusieurs juges exercent les fonctions de juge des contentieux de la protection (JCP).

Initialement, il était envisagé la suppression de la fonction spécialisée de juge d’instance. Le ministère y a toutefois renoncé sous la pression des syndicats de magistrats : en cas de disparition, le juge d’instance aurait été fondu parmi les juges du siège, alors que les matières traitées sont spécifiques et nécessitent une compétence particulière.

Le juge d’instance devient donc le Juge des contentieux de la protection : dénomination particulièrement contestable compte tenu de la dimension partiale qu’elle implique.

Ils exercent leurs compétences dans le ressort des TJ ou, le cas échéant, des chambres de proximité dont ils relèvent.

Le JCP, qui exerce notamment les fonctions de juge des tutelles des majeurs, connaît notamment de compétences qui pour l’essentielle relève aujourd’hui du TI :

• De la sauvegarde de justice, de la curatelle, de la tutelle des majeurs et de la mesure d’accompagnement judiciaire ;
• Des actions relatives à l’exercice du mandat de protection future ;
• Des demandes formées par un époux, lorsque son conjoint est hors d’état de manifester sa volonté ;
• Des actions tendant à l’expulsion des personnes qui occupent aux fins d’habitation des immeubles bâtis sans droit ni titre ;
• Des actions relatives aux baux d’habitation ;
• Des actions relatives au crédit à la consommation ;
• Des actions relatives à l’inscription et à la radiation sur le FICP ;
• Des mesures de traitement des situations de surendettement des particuliers et de la procédure de rétablissement personnel.

Par rapport aux compétences du Juge d’instance actuel ; ils perdent néanmoins les contentieux civils de moins de 10.000 euros, les saisies des rémunérations (attribuées au JEX du TJ) et les contentieux des élections professionnelles.

Comme c’est le cas du JAF ou du JEX, le JCP peut renvoyer en formation collégiale du TJ, qui statue comme juge des contentieux de la protection et la formation comprend le juge qui a ordonné le renvoi (art. L.213-4-8 COJ).

Faculté de spécialisation des tribunaux judiciaires

S’il existe plusieurs TJ dans un même département, ceux-ci pourront être spécialement désignés pour connaître seuls de certaines matières dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État, en tenant compte du volume des affaires et de la technicité de ces matières.

Une série de 12 matières civiles sont susceptibles de faire l’objet d’une spécialisation et notamment :

• Les actions relatives aux baux commerciaux ;
• Les actions relatives à la cession ou au nantissement de créances professionnelles (CMF, art. L. 313-23 à L. 313-29-2) ;
• Les actions relatives aux billets à ordre (C. com., art. L. 512-1 à L. 512-8) ;
• Les actions en paiement, en garantie et en responsabilité liées à une opération de construction immobilière ;
• Les litiges relevant de l’exécution d’un contrat de transport ou de marchandise ;
• Sauf stipulation contraire des parties et sous réserve de la compétence du tribunal judiciaire de Paris ou de son président en matière d’arbitrage international, les demandes fondées sur le livre IV du CPC relatif à l’arbitrage ;
• Les actions en contestation des décisions des assemblées générales et celles relatives aux copropriétés en difficulté.

Ces matières sont censées répondre à des critères de technicité et de faible volumétrie fixés par la loi de programmation.

En matière pénale, sont visées les délits et infractions prévus et réprimés par :

• le code du travail,
• le code de l’action sociale et des familles,
• le code de la sécurité sociale,
• le code de l’environnement,
• le code rural et de la pêche maritime,
• le code forestier,
• le code minier,
• le code de l’urbanisme,
• le code de la consommation,
• le code de la propriété intellectuelle,
• les articles 1741 et 1743 du CGI (fraude fiscale).

L’objectif est de spécialiser certaines juridictions dans des contentieux à la fois techniques et présentant une faible volumétrie afin d’améliorer la qualité des décisions rendues et l’efficacité des juridictions. La liste de ces matières est toutefois très longue et ces contentieux cumulés pourraient correspondre à une part importante des procédures traitées par une juridiction, la vidant ainsi d’une part significative de sa raison d’être.

Il revient au premier président de la Cour d’appel et au procureur général de proposer la spécialisation de tribunaux de leur ressort après avis des chefs de juridiction concernés. A titre exceptionnel, la spécialisation pourra également s’appliquer à des tribunaux judiciaires situés dans des départements différents, sous réserve d’une proximité géographique ou de spécificités territoriales le justifiant.

Intérêt du justiciable ou intérêt de l’État ?

« Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ? » semble la devise adoptée par les concepteurs de la loi et des textes réglementaires.  Sur la forme, le pouvoir exécutif a choisi de recourir à plusieurs textes dont le maniement est assez délicat : une loi extrêmement longue et déjà trois décrets distincts qui en appellent encore d’autres. Il sera difficile pour les professionnels du droit de se l’approprier. Cela nuit évidemment à la clarté de la réforme. La faculté de spécialisation tant au niveau des TJ que des tribunaux de proximité dans certaines matières – dont le choix est sans doute discutable – introduira de la complexité et donc un manque de lisibilité pour le professionnel et le justiciable.

Ce facteur de complexité avait d’ailleurs été souligné par le Sénat qui dans son rapport a relevé que : « ce mécanisme de spécialisation ne présente guère d’intérêt pour améliorer le fonctionnement et l’efficacité de la justice, alors qu’il serait source de complexité et porterait atteinte à la lisibilité de l’organisation judiciaire pour le justiciable ». Afin d’illustrer cette complexité nouvelle, le président de la conférence des bâtonniers (Jérôme Gavaudan) prend l’exemple suivant : « Comment savoir, si vous êtes avocat à Marseille et que vous devez faire une citation en référé dans le Nord dans le cadre d’un contentieux de construction, si vous devez le faire à Lille ou Douai ? On va toucher le côté kafkaïen de la situation. Au prétexte de simplifier, on va complexifier. ». Il est clair que l’absence d’uniformisation d’un département à l’autre nuira nécessairement à la lisibilité du système. L’objectif de simplicité et de lisibilité initialement posé ne paraît donc pas atteint ; la nouvelle organisation est bien plus complexe que la précédente en ce qu’elle contraindra le justiciable à chercher son tribunal selon des critères qui varieront non seulement dans l’espace, mais également dans le temps.

Enfin, beaucoup d’efforts ont été déployés pour démontrer que la réforme traduit le double mouvement très macronien consistant à libérer les initiatives et en même temps à protéger les plus vulnérables : c’est d’une part le pouvoir conféré aux présidents de Cour d’appel et chefs de juridiction d’adapter l’organisation judiciaire aux spécificités locales et dans le même temps la création du Juge des contentieux de la protection et le maintien des tribunaux de proximité.

Cette communication nous paraît toutefois quelque peu éloignée de la réalité :

• Les tribunaux de proximité traduisent en réalité le maintien des TI sous une forme différente ; il n’y a donc rien de véritablement nouveau..La faculté de spécialisation des TJ va surtout se traduire, comme on l’a vu, par une plus grande complexité pour le justiciable.

• Les fonctions de juge des contentieux de la protection – dont la dénomination est pour le moins contestable en ce qu’elle porte en elle une forme de préjugé sur la partie au litige qui mériterait de faire l’objet d’une protection et pas l’autre – seront assurés en pratique par les magistrats du tribunal d’instance qui appliqueront les mêmes règles de droit substantielles. Là encore, mis à part l’emballage, rien n’évolue véritablement.

En bref, il apparaît que la réforme a moins d’intérêt pour le justiciable pour lequel elle introduit un peu plus de complexité, et au mieux aucun changement notable, que pour l’État qui, par la fusion des greffes des TI, mais également des CPH, avec les services des TGI, pourra réaliser des économies sans doute importantes à moyen terme.