A – Une liberté religieuse à l’exercice encadré

Au début de la période révolutionnaire, la question des rapports entre l’Église et l’État ne retient pas fondamentalement l’attention. La liberté de conscience figure dans la Déclaration de 178935, elle englobe la liberté religieuse et d’exercice du culte36, même si elle est d’abord conçue comme visant « à protéger les libres penseurs »37. Suivant l’esprit général de la Déclaration, la liberté de conscience est envisagée sous un angle individuel, l’exercice collectif d’un culte échappe aux réflexions des hommes de 1789, comptant pourtant parmi eux un nombre important de membres du clergé, bien représentés dans l’assemblée constituante.

Le rejet de la Constitution civile, issue du décret de l’Assemblée nationale constituante du 12 juillet 1790 (promulgué le 24 août 1790), vue comme schismatique par le Pape ainsi que le refus des prêtres réfractaires de prêter serment38, fixent le point de départ de divisions au sujet des rapports entre l’Église et l’État, se cristallisant au point de déchaîner des passions autant réciproques qu’antagonistes. L’affrontement était inévitable, non seulement parce que la liberté de conscience entrait en contradiction avec la vision du Vatican39, mais surtout parce que la Constituante se reconnaissait le pouvoir d’agir sur les structures et l’organisation même de l’Église40.

La perspective d’un État confessionnel rejetée laisse place à la mise à l’écart de la religion. Le décret du 3 ventôse de l’an III (21 février 1795), relayé quelques mois plus tard par la Constitution de 1795, opère un passage de la liberté individuelle en matière religieuse vers l’exercice collectif du culte tandis que se forme la relation au cœur de la loi de 1905 entre l’exercice libre du culte et la neutralité de la République quant à leur financement. C’est ainsi que le décret de l’an III protège l’exercice des cultes en retenant qu’aucun « ne peut être troublé » tandis que son article 2 affirme dans une formulation qui a sans doute inspiré la loi de 1905 : « La République n’en salarie aucun ». Il s’agit d’un retournement aussi rapide qu’inopiné dans la mesure où précisément la Constitution civile du clergé posait le principe d’un financement par la nation41. Pour le reste, le décret fixe le régime d’exercice des cultes guidé par la volonté d’en faire une manifestation réservée au seul cadre cultuel. En d’autres termes, si le principe de la liberté religieuse prévaut dans le prolongement de l’article 7 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1793 et de l’article 122 de la Constitution de 179342, son exercice est encadré.

Cette double affirmation se retrouve à l’article 354 de la Constitution du 5 fructidor an III (22 août 1795) : « Nul ne peut être empêché d’exercer, en se conformant aux lois, le culte qu’il a choisi. Nul ne peut être forcé de contribuer aux dépenses d’un culte. La République n’en salarie aucun ». Elle fait écho aux rapports entre l’Ancien régime et l’Église catholique romaine placés sous un double registre : celui d’une papauté cantonnée au spirituel sous réserve de la volonté contraire de l’Église de France et d’une royauté souveraine du temporel suivant la Déclaration des quatre articles du 19 mars 168243. Toutefois, le souverain « s’engageait à assumer ses devoirs envers Dieu en assurant la défense de l’Église et l’unité de la foi »44. Cette séparation ainsi conçue sous le Directoire vise à faire entrer l’Église catholique dans le siècle et à défaire le culte naissant de l’être suprême cher au cœur de Robespierre. Elle ne résiste pas au changement de régime que représente le Consulat et la clôture qu’il réalise s’agissant de la période révolutionnaire.

B – Le Concordat : reconnaissance du culte catholique et de son financement par l’État

Jugeant sans doute que la paix religieuse vaut bien une convention45, Napoléon Bonaparte conclut un accord le 15 juillet 1801 (26 messidor an IX) avec le pape Pie VII, s’ouvrant sur ce constat : « Le gouvernement de la République reconnaît que la religion catholique, apostolique et romaine, est la religion de la grande majorité des citoyens français ». Cette reconnaissance du culte catholique s’accompagne néanmoins de dispositions relatives aux cultes protestants. Au plan des principes, le Concordat se remarque par l’association d’une liberté de culte au bénéfice de la « religion catholique, apostolique et romaine » et par l’engagement pris par le gouvernement d’assurer « un traitement convenable aux évêques et aux curés ».

La période ouverte en 1789 se clôt sur un renoncement réciproque, celui du Vatican à demander la restitution des biens du clergé aliénés46, celui du gouvernement à séparer l’Église de l’État. Pour le reste, le traitement des ministres du culte relève de l’État et les Consuls de la République affirment faire « profession particulière » de la religion catholique. Par ailleurs, « toutes les églises métropolitaines, cathédrales, paroissiales et autres non aliénées, nécessaires au culte, seront mises à la disposition des évêques » (article XII). En sens inverse et avant d’entrer en fonction, les évêques prêtent serment d’obéissance et de fidélité au gouvernement établi par la Constitution de la République française (article VI). En outre, en réaction à la discrétion entourant l’exercice du culte aux termes du décret de 1795, le texte concordataire affirme le caractère public du culte (article Ier), dans le respect naturellement des « règlements de police que le gouvernement jugera nécessaires pour la tranquillité publique ».

Ce modus vivendi résiste sur un plan formel au retour du roi, le Vatican refusant de le réviser, mais il s’insère dans un cadre constitutionnel confirmant pour l’essentiel les principes antérieurs. Ainsi, la Charte de 1814 s’accompagne-t-elle d’une double affirmation : « chacun professe sa religion avec une égale liberté, et obtient pour son culte la même protection » ; « cependant la religion catholique, apostolique et romaine est la religion de l’État »47. Bien que cherchant « à renouer la chaîne des temps », la Restauration ne revient pas sur la liberté de culte, qui demeure un acquis de 1789, repris par l’article 1er de la loi de 1905. La Charte de 1830 maintient cette liberté de culte mais elle ne reconnaît plus au catholicisme le privilège d’être une religion d’État. En contrepartie, est inscrit dans la Constitution le financement public de tous les « cultes chrétiens »48.

Ce régime concordataire et les modifications constitutionnelles l’affectant soutiennent l’analyse en vertu de laquelle « en dépit de l’affirmation de la liberté de conscience, l’État n’est pas neutre car il reconnaît le statut canonique des religions et accorde même une situation privilégiée au culte majoritaire »49. Par conséquent, ce n’est pas tant ce cadre relationnel apaisé entre l’État et l’Église qui va nourrir leur opposition, que l’attraction romaine de cette dernière, abandonnant son gallicanisme pour devenir ultramontaine.

C – Les premières manifestations de la séparation

Si l’on veut bien faire exception de la période révolutionnaire, agitée et contradictoire, jetant les bases d’un État confessionnel par la Constitution civile du clergé, pour ensuite le séparer de l’Église, la République n’est pas totalement indifférente à l’égard du fait religieux. La Constitution du 4 novembre 1848 s’inscrit dans le prolongement du régime concordataire et de la Charte de 1830 en reprenant le double principe d’une liberté de culte assortie d’un traitement de l’État au bénéfice des ministres des cultes50. La référence aux cultes « qui seraient reconnus à l’avenir », si elle affaiblit potentiellement la religion catholique, est une ouverture en direction du culte musulman, qui doit être lue à l’aune de la défaite d’Abd el-Kader en décembre 1847 et de la conquête de l’Algérie. Le Second Empire ne revient pas sur l’articulation des principes, toutefois la Constitution du 14 janvier 1852, en protégeant « la liberté des cultes »51, use d’un pluriel témoignant à nouveau de la non-exclusivité du culte catholique.

La seconde moitié du XIXe siècle est marquée par la remise en cause alternative de l’un des deux principes. Dans le camp républicain, le financement public des cultes est dénoncé tandis que le Vatican voit dans la liberté de conscience un « délire », qualification jugée « d’heureuse mémoire » en 186452. Au contraire, non seulement la Commune de Paris rappelle son attachement à la liberté de conscience, « première des libertés », mais « considérant que le budget des cultes est contraire au principe, puisqu’il impose les citoyens contre leur propre foi », décrète : « L’Église est séparée de l’État » ; il s’ensuit que le « budget des cultes est supprimé »53.

Point ici naturellement une dissonance entre la séparation, qui est singulière, et la fin du financement, qui est plurielle. En d’autres termes, aurait dû être indiquée une séparation de l’État des cultes suivie de l’abandon de leur financement. L’aporie communarde procède du caractère trompeur des principes concordataires et constitutionnels. L’affirmation d’une liberté et d’une pluralité de cultes s’accommode mal de la reconnaissance d’un culte majoritaire, celui de la religion catholique, si bien que le financement de tous les cultes bénéficie tout aussi majoritairement à l’Église. La volonté de mettre fin à ce double principe pousse d’une certaine manière à la faute logique la Commune. Les auteurs de la loi de 1905 ne commettent pas cette erreur, comme l’atteste le pluriel de son intitulé, concernant la séparation des Églises et de l’État, qui à sa manière reforme la devise de la République : Liberté, Égalité, Neutralité.

A – La séparation de l’Église et de l’État n’est pas toute la laïcité

La laïcité parcourt les débats de la IIIe République naissante, qu’elle s’applique aux rapports entre l’État et les cultes ou encore bien entendu à l’enseignement. Jules Ferry en donne une saisissante définition : « C’est la doctrine de la séparation de deux domaines, le domaine de l’État et celui de la conscience, le temporel et le spirituel »57. En sa qualité de président du Conseil, il rappelle fortement devant la chambre des députés que « cette assemblée a permis d’accomplir la plus grande réforme qui ait été faite dans ce siècle, la plus difficile à obtenir : (…) l’école laïque, la séparation de l’école et de l’Église »58. La laïcité de l’enseignement perçue comme une séparation de l’école et de l’Église prépare de toute évidence celle avec l’État ; l’école laïque prélude à l’État laïque. Parfois même, plus que « la séparation de 1905 » compte « une autre séparation, tout autant sinon même plus importante encore, celle de l’Église et de l’école publique, à partir de 1879 »59.

Entre cette séparation de l’école et de l’Église sur laquelle prospère la liberté de conscience de l’élève jusqu’à celle de l’État et de l’Église, une série de textes vise à séculariser la société française60. À l’unisson de cette vague législative et réglementaire, le décret du 26 mai 1885 rend le Panthéon à sa destination primitive et légale : les « grands hommes qui ont mérité la reconnaissance nationale y seront déposés »61. Au-delà des symboles, il s’agit pour le dire à la manière de Gambetta « de faire descendre la République dans les villages ».

Un contexte politique intense fait de tensions extrêmes entre l’Église et l’État au tournant du siècle, reliquat de l’affaire Dreyfus, crée les conditions favorables à ce passage à la manière d’un levier62. C’est précisément parce que chacun sent que le projet de loi vient clore un cycle ouvert en 1789, prolongé en 1795 et infléchi en 1801 que les débats s’inscrivent au chapitre des grandes heures du parlementarisme63 et marquent un violent affrontement au sein des assemblées entre « anticléricaux exaltés et ultramontains maladroits »64.

La loi de séparation est préparée, élaborée et discutée pendant dix-huit mois au sein d’une commission parlementaire constituée en 1903. Des divisions se forment en son sein, non sur la nature des rapports entre l’État et l’Église – le principe de séparation est acquis à l’automne 1904 – mais sur la forme de cette séparation. Comme le rappelle Jean Foyer : « On mesure mal, de nos jours, l’état de tension dans lequel s’ouvre et se poursuit la discussion »65. Un esprit de compromis finit par irriguer la loi sous l’effet d’une convergence entre libéraux « séparationnistes » et anticléricaux. Le projet présenté par Aristide Briand est approuvé par la chambre des députés le 3 juillet 1905 par 341 voix contre 233 et par le Sénat le 6 décembre suivant par 181 voix contre 102. Le niveau élevé de l’opposition parlementaire témoigne de l’âpreté des débats et de la persistance des différends ; signée le 9 décembre par le président de la République, la loi est publiée le 11 décembre au Journal officiel66.

Formellement, cette loi, acte unilatéral et vertical de l’État régissant ses rapports avec les Églises, tranche avec le Concordat, acte conventionnel et horizontal entre deux États. Partant, sa mise en œuvre est émaillée d’incidents et rencontre de nombreux obstacles dus en partie à l’opposition du Vatican quant à la création des associations cultuelles67, pièces maîtresses dans la réalisation de la séparation, au point de conduire la majorité parlementaire élue au printemps 1906 à compléter, pour l’adapter, la loi de 190568. Ou pour le dire autrement d’assurer le respect coûte que coûte de la légalité, au besoin en modifiant son cadre, pour que l’Église ne soit pas déclarée hors-la-loi, cas tout à fait original de validations législatives69. Pourtant, la loi n’est pas « braquée sur l’Église comme un revolver », suivant l’heureuse formule d’Aristide Briand70, elle s’ouvre sur un principe vieux de 125 ans : celui de la liberté de conscience.

B – La proclamation d’un principe affirmé depuis 1789 : la liberté de conscience

Proclamée par l’article 10 de la Déclaration de 1789, la liberté de conscience figure à l’article 1er de la loi de séparation. C’est à Aristide Briand que l’on doit le rappel de ce principe révolutionnaire, absent du projet soutenu par Émile Combes, démissionnaire après la découverte du scandale des fiches71. Constitue en revanche une innovation la garantie par ce même article 1er du libre exercice des cultes, en complète rupture avec le Concordat dont « le cadre juridico-politique est celui d’une liberté étroitement surveillée »72. De sorte que dégagée des passions présidant à sa création, la loi de 1905 est moins l’instrument d’une domination étatique que celui de l’émancipation du fait religieux. En réalité, la loi rend leur liberté aux Églises73 ; c’est à cette aune qu’est forgée la jurisprudence éclairant ses premières applications74.

La double affirmation contenue dans l’article 1er de la loi de 1905, liberté de conscience et liberté d’exercice des cultes, appelle une série de commentaires et de réflexions. Pour commencer, la liberté de conscience emporte de toute évidence la liberté de croyance religieuse75. Elle échappe à l’État en sa qualité d’affaire privée et participe à ce titre du retrait de l’État du religieux et réciproquement de l’Église du politique. Toutefois, le désengagement de l’État n’est pas total : comme garant du libre exercice des cultes, il doit « en prévenir les violations par quiconque »76. Ainsi la séparation ne signifie pas une indifférence totale de l’État à l’égard du religieux, il veille au contraire à ce que chacun puisse librement exercer son culte en raison du passage d’une liberté individuelle, celle de croire, à une liberté collective, celle de pratiquer sa foi. La loi de 1905 réalise une relation entre les deux qui n’a rien de systématique, les deux libertés sont traditionnellement présentées et pensées comme distinctes77.

Enfin, il convient de relever « l’absence d’adéquation entre la liberté et la laïcité »78. La liberté religieuse affirmée dès 1789 n’entraîne pas la laïcité de l’État, dans la République, celle-là précède celle-ci. En sens inverse, un régime totalitaire peut se réclamer de la laïcité tout en anéantissant toute liberté de conscience et de religion. Laïcité et liberté de conscience n’entretiennent sur le plan strict du droit aucun lien automatique. De même, la liberté de conscience n’emporte pas, comme certains le pensent, « une égalité stricte des trois grands types d’options spirituelles, c’est-à-dire de l’athéisme, de l’agnosticisme et de la croyance religieuse »79. Elle implique la liberté de religion, mais elle est à la fois distincte de la liberté d’exercice de culte et de la laïcité. Quant à ces dernières, elles ne sont pas indissolublement liées, comme l’exemple du Concordat l’atteste80. Seule la laïcité, entendue en droit comme la neutralité, emporte la reconnaissance de l’égalité entre les religions. Cette égalité entre les religions peut, sans que cela soit systématique, procéder de la liberté de conscience telle qu’énoncée dans la loi de 1905. L’égalité trouve également un terreau favorable dans la liberté d’exercice du culte. Au vrai, elle s’exprime dans le principe suivant, celui de la non-reconnaissance des cultes, qui revient à dire pour l’État « qu’il les reconnaît toutes »81. C’est en jetant un regard égal sur les cultes, en garantissant à tous un identique et libre exercice des cultes que la loi forge cette neutralité constitutive de la laïcité et du pluralisme religieux. Cette approche éclaire la célèbre apostrophe de Léon Gambetta : « Le cléricalisme ? Voilà l’ennemi ! »82, non le culte et son exercice dès lors que ceux qui le pratiquent n’entendent pas imposer leurs volontés au temporel. Ainsi conçue, la laïcité n’est pas l’opium de l’anticlérical. Cette interprétation de la loi de 1905 n’est possible qu’en vertu de la lecture combinée des deux premiers articles en supportant les principes. Aussi l’intérêt de la loi de 1905 sous l’angle de la laïcité réside-t-il dans la relation établie non seulement entre la liberté de conscience et la liberté d’exercice du culte mais aussi et surtout dans la neutralité prolongée par son article 2 sous la forme de la non-reconnaissance des cultes.

C – Le principe fondateur de la séparation : la non-reconnaissance officielle des cultes

Le célèbre dispositif in limine de l’article 2 de la loi : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte » constitue le cœur de la loi en même temps qu’il fixe les rapports entre les Églises et l’État. Plus qu’une séparation, la loi pose le principe de la non-reconnaissance officielle des cultes, « le fait religieux (…) cesse d’être un fait public »83, « les activités confessionnelles ne sont plus des services publics »84, ce qui affecte principalement la religion catholique, bien qu’en situation de « service public non monopolistique »85. Cette laïcité de non-reconnaissance est caractéristique de la laïcité à la française86, où « les Églises ne sont plus dans l’État, ni de l’État »87. Elle s’accompagne assez naturellement d’un « non-subventionnement » des cultes88, « ni bras séculier, ni trésorier »89, telle est la doctrine de l’État à l’égard des cultes. Ce principe « qui a alimenté le plus de polémiques et de contentieux », n’a paradoxalement pas de « valeur constitutionnelle ou une portée allant au-delà de la lettre de la loi »90. Cette place dans la hiérarchie des normes s’explique « en raison de la multiplicité des dérogations que connaît cette règle »91.

L’indifférence à l’égard de cultes qui ne sont pas reconnus par l’État, ne les empêche pas d’être connus de l’État, « la neutralité à l’égard des forces spirituelles et religieuses n’est pas l’ignorance »92. Ce constat ressort d’une part des exceptions assortissant le principe de l’article 2 en vertu desquelles « les dépenses relatives à des services d’aumônerie et destinées à assurer le libre exercice des cultes dans les établissements publics tels que lycées, collèges, écoles, hospices, asiles et prison » pourront figurer sur les budgets publics de l’État, des départements et des communes93. D’autre part, bien que la propriété de ces personnes soit publique, « les édifices servant à l’exercice public du culte, ainsi que les objets mobiliers les garnissant, seront laissés gratuitement à la disposition » des associations formées pour subvenir aux frais, à l’entretien et à l’exercice public d’un culte94. Confortant la transformation des établissements publics de culte à la suite de leur suppression en biens attribués aux associations constituées en vue de l’exercice des cultes95, ce dispositif bénéficie principalement au culte catholique. Par ailleurs, pour éviter un détournement de la loi au profit d’associations sous influence gouvernementale, son article 4 précise que ces associations doivent se conformer « aux règles d’organisation générale du culte dont elles se proposent d’assurer l’exercice ». L’article 9 de la loi retient à cet égard qu’elles ont un an pour se constituer, à défaut et sauf dérogations, les biens « seront attribués par décret à des établissements communaux de bienfaisance ou d’assistance situés dans les limites territoriales de la circonscription ecclésiastique intéressée, ou, à défaut d’établissement de cette nature, aux communes ou sections de communes »96. Ce régime des associations cultuelles témoigne d’un « mode de raisonnement étranger à la tradition républicaine de l’universalisme abstrait »97. Il est vrai que la rédaction de l’article 4 est inspirée de la législation alors en vigueur dans des États fédérés des États-Unis98. Elle aboutit à exclure des bénéfices de la loi les associations cultuelles constituées contre la volonté du Vatican, le Conseil d’État ne leur reconnaissant pas cette qualité précisément au nom de leur dissidence99. Dans les années qui ont suivi l’application de la loi, cette jurisprudence, « reconnaissant la nécessité pour les associations cultuelles de respecter la hiérarchie de l’Église catholique », témoigne du « rôle pacificateur » du Conseil d’État100.

En séparant de la sorte les Églises et l’État, la loi de 1905 est aussi une loi de cohabitation, comme en témoigne la double nécessité pour l’État d’avoir face à lui des organes représentatifs des religions et d’organiser la lutte contre les mouvements sectaires. Si bien que la vision d’une laïcité de non-reconnaissance érigée en absolu « ne résiste pas à l’examen des faits »101. La loi de 1905 ne sépare pas l’État des racines chrétiennes, le calendrier officiel réserve une place aux fêtes religieuses, les calvaires sont maintenus, etc.

Si l’on s’en tient strictement aux principes énoncés par la loi, la liberté de conscience et le libre exercice des cultes sont réaffirmés tandis qu’il est mis un terme définitif, après la parenthèse de 1795-1802, au financement direct des cultes par des collectivités publiques en vertu de leur non-subventionnement procédant de leur non-reconnaissance. Aussi la loi de 1905 n’est-elle qu’une pierre sur le chemin qui mène à une société sécularisée dans un État laïque. Sans doute est-elle très importante, mais la séparation entre les Églises et l’État telle que conçue en 1905 n’est pas à elle seule la laïcité.

Cette identification de la loi à la laïcité, pour ne pas être exclusive, n’en est pas moins exacte en raison de la neutralité qu’elle implique. Pour autant, la première ne doit pas être l’objet d’un fétichisme au nom de la seconde. La laïcité peut difficilement être érigée au rang de principe fondateur de la République, cette dernière lui préexistant et s’accommodant d’une absence de séparation (1792-1795 et 1848), au point qu’en la matière point l’absence de « continuité républicaine »102. Comme ciment d’une société, l’usage récurrent et conjugué de la laïcité et de la loi de 1905 est souvent abusif et prospère à partir des années 1990, la laïcité devenant « une exception française »103. Cette profonde tendance occulte la question sociale104, thématique contemporaine de la fin du XIXe siècle. Or, plus que la laïcité, la République française s’est construite autour de l’idéal d’égalité mis à mal par la crise économique et par une profonde remise en cause de ses fondements et modalités105. En d’autres termes, la loi de 1905 n’est pas à elle seule la laïcité, et cette dernière n’est pas l’alpha et l’omega de la République, sa mise en avant ne peut servir à masquer les ratés d’une République démocratique et sociale.