Chronique de droit du tourisme n° 11 (janvier 2018 – février 2019) (2e partie)

Publié le 10/12/2019

Le secteur touristique est un secteur essentiel à l’économie française et devrait le rester. Le Conseil mondial du voyage et du tourisme (World Travel & Tourism Council) le confirme dans une étude publiée en mars 2018 consacrée à l’impact économique de l’activité touristique en France qui traite notamment de l’impact sur la croissance et l’emploi à l’horizon d’une dizaine d’années.

Cette perspective est confirmée par la hausse de la fréquentation touristique étrangère qui devrait avoisiner 90 millions de visiteurs internationaux en 2018. Les événements qui auraient pu freiner cette fréquentation ont pourtant encore été nombreux : trois attentats, grèves à la SNCF, mouvement des « gilets jaunes », etc.

Cette chronique annuelle du Laboratoire de recherche juridique met de nouveau en exergue la variété des contentieux qui découle de cette activité et nécessite l’intervention de nombreux droits.

I – Les acteurs du tourisme

A – Acteurs publics

B – Acteurs privés

1 – Organisations professionnelles (…)

2 – Réglementation des professions

II – Activités du tourisme

A – Exercice des activités touristiques

1 – Financement des activités (…)

2 – Libertés de circulation (…)

3 – Intermédiaires de voyages (…)

4 – Transports

Précisions sur la notion de circonstances extraordinaires permettant l’exonération du transporteur aérien selon le règlement (CE) n° 261/2004 du 11 février 2004

CJUE, 17 avr. 2018, nos C-195/17, C-197/17 à C 203/17, C-226/17, C228/17, C-254/17, C-274/17, C-275/17, C-278/17 à C-286/17 et C-290/17 à C-292/17, Helga Krüsemann e.a. c/ TUIfly GmbH, Dupont P. et Poissonnier G., « La grève n’est pas toujours aussi sauvage qu’elle en a l’air », D. 2018, p. 1587, et Cass. 1re civ., 12 sept. 2018, n° 17-11361, publié au Bulletin, Sudre J.-P., « Coup de foudre sur le règlement (CE) n° 261/2004 du 11 février 2004 », D. 2018, p. 2117 ; Dupont P. et Poissonnier G., D. 2018, p. 2120. L’année 2018 donne une nouvelle occasion à la jurisprudence d’interpréter le règlement (CE) n° 261/2004 du 11 février 2004 établissant des règles communes en matière d’indemnisation et d’assistance des passagers en cas de refus d’embarquement et d’annulation ou de retard important d’un vol. Deux arrêts rendus par la Cour de justice de l’Union européenne et par la Cour de cassation précisent la notion de circonstances extraordinaires permettant l’exonération du transporteur aérien en cas d’annulation ou de retard important de vol.

Dans un arrêt du 17 avril 2018, la Cour de justice de l’Union européenne est confrontée à la qualification d’une grève sauvage comme circonstance extraordinaire. À la suite de l’annonce d’un plan de restructuration par une compagnie aérienne allemande, une grande partie du personnel naviguant se met en congé maladie. Ces congés conduisent l’entreprise à annuler et à retarder un nombre important de vols. Les passagers demandent une indemnisation mais la compagnie invoque des circonstances extraordinaires permettant de l’exonérer de sa responsabilité au sens de l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 261/2004.

Les tribunaux de district de Hanovre et de Düsseldorf posent une question préjudicielle à la Cour de justice : l’absence du personnel, qui peut être qualifiée de grève sauvage, constitue-t-elle une circonstance extraordinaire ? La Cour de justice rappelle que les circonstances extraordinaires sont des événements qui, par leur nature ou leur origine, ne sont pas inhérents à l’exercice normal de l’activité du transporteur et échappent à sa maîtrise effective. En l’espèce, la grève sauvage ne répond pas à cette définition car elle trouve son origine dans l’annonce surprise d’une restructuration de l’entreprise.

Dans un arrêt du 12 décembre 2018 rendu par de la première chambre civile de la Cour de cassation, publié au Bulletin, un avion est foudroyé avant son départ et plusieurs heures sont nécessaires pour envoyer un avion de remplacement. Les passagers assignent le transporteur aux fins d’indemnisation de leur préjudice dû au retard du vol.

Les juges du fond rejettent la demande sur le fondement de l’article 5, paragraphe 3, du règlement. Le pourvoi invoque alors un manque de base légale et une inversion de la charge de la preuve. Selon les passagers, il appartient au transporteur de montrer qu’il a pris les mesures raisonnables pour éviter que les circonstances extraordinaires ne conduisent à l’annulation ou au retard du vol.

La Cour de cassation rejette le pourvoi et approuve les juges du fond d’avoir qualifié la foudre de circonstance extraordinaire que le transporteur n’avait pu éviter, même en prenant toutes les mesures raisonnables.

Alors que la solution de la Cour de cassation apparaît équilibrée (I), l’arrêt de la Cour de justice témoigne d’une conception – trop ? – sévère des circonstances extraordinaires (II).

I. L’équilibre

Le règlement (CE) n° 261/2004 du 11 février 2004, entré en vigueur le 17 février 2005, a été adopté pour protéger les passagers de compagnies aériennes1. Il prévoit une indemnisation forfaitaire des passagers par le transporteur en cas d’annulation de vol2. Dans une perspective téléologique, conformément à l’objectif de protection des passagers, la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne a étendu cette obligation d’indemnisation aux hypothèses dans lesquelles les passagers subissent un retard de vol important3.

Large, la responsabilité du transporteur n’est toutefois pas absolue. Selon l’article 5, paragraphe 3 du règlement, le transporteur n’est pas tenu de verser l’indemnisation s’il est en mesure de prouver que l’annulation est due à des circonstances extraordinaires.

La notion de circonstances extraordinaires n’est pas définie par le règlement. Le considérant 14 en donne seulement quelques illustrations, telles que l’instabilité politique, les conditions météorologiques incompatibles avec la réalisation du vol concerné, les risques liés à la sécurité, les défaillances imprévues pouvant affecter la sécurité du vol, ou encore les grèves ayant une incidence sur les opérations d’un transporteur aérien effectif.

La jurisprudence précise que les circonstances extraordinaires se rapportent à un évènement qui n’est pas inhérent à l’exercice normal de l’activité du transporteur et qui échappe à sa maîtrise effective du fait de sa nature ou de son origine4. Pour exonérer le transporteur, les circonstances extraordinaires ne doivent pas pouvoir être évitées par l’adoption de mesures raisonnables, c’est-à-dire de moyens en personnel, en matériel ou financiers que le transporteur mettrait en œuvre sans consentir de sacrifices insupportables au regard des capacités de son entreprise5.

Bien que la notion de circonstances extraordinaires soit une notion de droit matériel autonome, ses conditions rappellent celles de la force majeure de droit français, désormais définie à l’article 1218 du Code civil. En matière contractuelle, la force majeure est caractérisée lorsqu’un évènement échappant au contrôle du débiteur, qui ne pouvait être raisonnablement prévu lors de la conclusion du contrat et dont les effets ne pouvaient être évités par des mesures appropriées, empêche l’exécution de son obligation par le débiteur.

Au regard de ces définitions, la Cour de cassation juge sans surprise que la foudre qui s’abat sur l’avion constitue une circonstance extraordinaire. La foudre est bien un évènement qui n’est pas inhérent à l’exercice normal de l’activité du transporteur et qui échappe à sa maîtrise effective du fait de sa nature ou de son origine. Pour reprendre le vocabulaire national antérieur à l’ordonnance, elle constitue un évènement extérieur au débiteur, imprévisible et irrésistible.

L’irrésistibilité et l’extériorité transparaissent également de la réactivité du transporteur. Moins d’une heure après que la foudre s’est abattue sur l’avion, les ingénieurs aéronautiques déclarent que l’avion ne remplit plus les conditions de sécurité optimales et moins de deux heures plus tard, le transporteur prend la décision d’envoyer un avion de remplacement depuis sa base de Londres à Bordeaux. Ce remplacement prend plusieurs heures en raison de formalités et autorisations préalables. Comme la foudre elle-même, ces éléments sont étrangers à l’action du transporteur et ne peuvent être évités par l’adoption de mesures raisonnables.

L’ensemble de ces constatations conduit la Cour de cassation à rejeter le pourvoi et à approuver la décision des juges du fond. La solution est équilibrée. D’un côté, les motifs de la décision témoignent du respect des conditions restrictives requises pour la qualification de circonstances extraordinaires, qui constituent une exception à l’indemnisation des passagers. De l’autre côté, le dispositif ne fait pas de l’obligation de résultat du transporteur une garantie. Le transporteur est exonéré lorsqu’il lui est impossible de remplir l’objectif de ponctualité sans mettre en cause la sécurité des passagers.

II. La sévérité

L’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne laisse davantage perplexe. Contrairement à la foudre, la grève sauvage n’est pas qualifiée de circonstance extraordinaire par la Cour de justice de l’Union européenne.

L’exemple de la grève figure dans la liste des illustrations de circonstances extraordinaires données par le considérant 14 du règlement. En ce sens, la grève des contrôleurs aériens paralysant le trafic a d’ailleurs été analysée comme circonstance extraordinaire par la jurisprudence française6. Si la grève peut être invoquée comme cause d’exonération de la responsabilité du transporteur, la grève sauvage devrait a fortiori pouvoir constituer une circonstance extraordinaire.

Pourtant, la Cour de justice refuse de considérer que tel est le cas. Deux arguments justifient la solution.

Le refus de qualifier la grève sauvage de circonstance extraordinaire résulte d’abord de la divergence d’acception de la notion selon les droits nationaux. Traditionnellement définie comme une grève exercée de façon spontanée par la base des travailleurs sans la médiation de ses représentants, la grève sauvage est celle dont le déclenchement n’est pas conforme aux règles légales et conventionnelles. Sa définition dépend du droit national applicable. Ici, la grève était sauvage selon la définition du droit allemand. Au contraire, en droit français par exemple, la notion n’existe pas vraiment dans le secteur privé, où la grève est considérée comme une liberté individuelle7.

Qualifier la grève sauvage de circonstance extraordinaire ferait donc « dépendre le droit à indemnisation des passagers de la législation sociale propre à chaque État membre » et porterait atteinte à l’effet utile du règlement et à son objectif de garantie d’un niveau de protection élevé et équivalent des passagers sur le territoire de l’Union8.

Le refus d’exonération du transporteur résulte également de l’idée que la grève sauvage n’échappe pas à la maîtrise du transporteur parce qu’elle trouve son origine dans l’annonce surprise d’une restructuration de l’entreprise par la direction. La grève n’est pas extérieure à l’employeur, elle lui est imputable et constitue une conséquence de la marche économique normale de l’entreprise9. Une lecture a contrario permet de conclure que seule une grève qui trouve son origine dans un évènement extérieur à une décision de l’employeur pourrait être qualifiée de circonstance extraordinaire et justifier l’exonération du transporteur10.

Ce second argument fait preuve d’une excessive sévérité à l’égard du transporteur. Ses velléités de restructuration, et plus largement toutes ses décisions économiques, ne risquent-elles pas d’être paralysées par la menace d’une action collective qui l’obligera à indemniser les passagers durant toute la durée du mouvement ?

À l’appui de la solution, la Cour invoque la conclusion d’un accord entre le transporteur et les représentants des travailleurs11. La conclusion de l’accord, qui conduit à la cessation de la grève sauvage, démontrerait bien que le transporteur-employeur est initialement responsable de la situation de blocage.

Au demeurant, cette conciliation ne témoigne-t-elle pas plutôt du fait que le transporteur a pris les mesures raisonnables et nécessaires pour éviter l’installation du mouvement dans le temps ? Comment pouvait-il faire plus dès lors que le caractère sauvage de la grève rendait son anticipation impossible12 ?

Ainsi qu’on l’a souligné à l’occasion de l’arrêt Sturgeon, déjà très pénalisant pour les compagnies aériennes, « Le droit des transports aériens de passagers a basculé dans l’orbite du droit de la consommation »13. Alors protection des passagers certes, mais encore ne faut-il pas oublier les considérations économiques et sécuritaires, sans lesquelles le droit des transports perd son équilibre…

Sarah LAVAL

Aides d’État aux aéroports et compagnies aériennes : précisions apportées dans une affaire BSCA et plusieurs affaires Ryanair

Première compagnie low-cost en Europe, Ryanair est régulièrement au cœur d’affaires d’aides d’État illégales. C’est d’ailleurs à la suite d’une affaire Ryanair concernant l’aéroport de Bruxelles Charleroi14 qu’avaient été adoptées les lignes directrices de la Commission de 2005 sur le financement des aéroports et les aides d’État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d’aéroports régionaux15. L’année 2018 a été émaillée de contentieux portant sur la récupération d’aides accordées à Ryanair. Elle a également été marqué par un jugement du Tribunal confirmant l’illégalité d’aides accordées par la région Wallonne à l’entreprise gestionnaire de l’aéroport de Bruxelles Charleroi, BSCA. Ces affaires fournissent d’intéressants éclairages sur la notion d’aide d’État.

I. Des activités contribuant à la sécurité des aéroports peuvent être qualifiées d’économiques et relever du droit des aides d’État (Trib. UE, 25 janv. 2018, Brussels South Charleroi Airport (BSCA), n° T-818/14)

Cet arrêt s’inscrit dans une saga contentieuse Ryanair entamée il y a une quinzaine d’années, bien connue, sur la problématique du champ d’application du critère de l’investisseur privé en économie de marché. La Commission avait ordonné en 2004 la récupération d’aides accordées à Ryanair et à BSCA, l’entreprise gestionnaire de l’aéroport de Bruxelles Charleroi-Sud16. Le Tribunal a annulé cette décision, en jugeant illégal le refus de Commission d’appliquer le critère de l’investisseur privé à la réduction de redevances aéroportuaires, assimilée à tort à l’exercice de prérogatives de puissance publique17. La Commission a alors appliqué le critère de l’investisseur privé, et conclu dans une décision de 2014 que certaines mesures en faveur de Ryanair échappaient à la qualification d’aide d’État18. Elle a en revanche qualifié d’aides incompatibles des subventions et réductions de redevances accordées par la région Wallone à BSCA. Il s’agissait d’aides au fonctionnement, prohibées pour les aéroports accueillant plus de 3 millions de passagers par les lignes directrices de 2014 sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes19. Ces aides étaient donc devenues incompatibles avec le marché intérieur à partir du 4 avril 2014, date d’entrée en vigueur des nouvelles lignes directrices. Sans surprise, le Tribunal a rejeté le recours intenté par BSCA contre cette décision.

Parmi les nombreux moyens invoqués, l’un d’entre eux a permis au Tribunal de préciser la frontière entre les activités de gestion des infrastructures aéroportuaires, qualifiées d’économiques depuis l’arrêt ADP contre Commission du 12 décembre 200020, et leurs missions garantissant la sûreté de la navigation aérienne et des aéroports, qui relèvent de l’exercice de prérogatives de puissance publique21 (échappant par conséquent au droit des aides d’État). Dans la décision litigieuse, la Commission avait assimilé aux activités de puissance publique les services de protection contre l’incendie et des services de sûreté. Elle avait en revanche qualifié d’économiques diverses activités liées à la sécurité du trafic au sol, et considéré qu’à leur égard un opérateur privé en économie de marché n’aurait pas octroyé les financements consentis par la région Wallonne. Les requérants contestaient la qualification d’activité économique pour un système permettant de faciliter l’approche de la piste d’atterrissage par mauvaise visibilité (« Instrument Landing system », dit « ILS»). Ils soutenaient que ce système est indissociable des services pourtant sur la sécurité de la navigation aérienne. Le Tribunal souligne à cet égard que « ce n’est pas parce qu’un équipement renforce la sécurité qu’il doit nécessairement être qualifié de non économique » (pt 116). Il relève que selon la décision attaquée de la Commission, « assurer la sécurité du trafic au sol (y compris les atterrissages et décollages) fait partie intégrante de l’exploitation commerciale de l’aéroport et est donc de nature économique » (pt. 119). En l’espèce, même si le système « ILS » peut améliorer la sécurité des atterrissages, il ne contribue pas pour autant au « contrôle et à la police de l’espace aérien », « ni à aucune autre prérogative de puissance publique susceptible d’être exercée dans un aéroport » (pt 102). Le Tribunal replace en outre cet équipement dans l’offre concurrentielle du gestionnaire de l’aéroport, en soulignant que l’existence (non obligatoire) d’un système d’aide à l’atterrissage place un aéroport dans une situation concurrentielle plus favorable que ceux qui n’en sont pas équipés (pt 103).

II. Précisions sur le champ d’application du faisceau d’indices de l’imputabilité étatique, à propos d’aides accordées à Ryanair par des CCI et une société privée concessionnaire d’un service public aéroportuaire

Le Tribunal a rendu en décembre 2018 six décisions relatives à des aides accordées à la compagnie low-cost ou ses filiales par les gestionnaires des aéroports de Nîmes, Pau, Angoulême et d’aéroports allemands (de Zweibrücken et d’Altenburg-Nobitz)22. Il a confirmé les raisonnements de la Commission, sous réserve d’une annulation partielle pour insuffisante motivation dans l’arrêt relatif à l’aéroport de Zweibrücken. Les arrêts relatifs aux aéroports français, qui ont fait l’objet d’un pourvoi, soulevaient d’intéressantes questions relatives à la qualification d’aide d’État, en particulier sur l’imputabilité à l’État d’aides accordées par des opérateurs économiques. Dans les trois aéroports, des aides avaient été consenties à Ryanair dans le cadre de contrats de services aéroportuaires, ainsi qu’à sa filiales Airport Marketing Services Ltd (AMS) dans le cadre de contrats de services marketing. Pour les aéroports de Pau, Angoulême, et Nîmes, ces aides avaient été accordées par des chambres de commerce et d’industrie gestionnaires des aéroports. Pour l’aéroport de Nîmes, des avantages similaires avaient été également été accordés par une société à capitaux privés, Véolia Transport Aéroport Nîmes (VTAN), titulaire d’une délégation de service public aéroportuaire passée par un syndicat mixte (le SMAN), devenu en 2006 gestionnaire de l’aéroport à la place de la CCI. Dans ces affaires, les requérant contestaient l’imputabilité à l’État de mesures prises par les CCI, le SMAC et VTAN, ainsi que la condition de ressources d’État pour les avantages octroyés par VTAN.

L’imputabilité étatique peut donner lieu à des difficultés d’appréciation lorsque l’avantage a été accordé par un opérateur économique contrôlé par l’État. Cette condition doit alors se vérifier à travers un « faisceau d’indices » posé par l’arrêt Commission contre France du 16 mai 2002 (dit « Stardust »)23, afin d’établir une probable implication de l’État dans l’adoption des mesures litigieuses. Comme le souligne le Tribunal, ce faisceau a été conçu par la Cour à partir du constat « qu’une entreprise publique pouvait agir avec plus ou moins d’indépendance, en fonction du degré d’autonomie qui lui était laissé par l’État, et que, dès lors, l’exercice effectif du contrôle de l’État dans un cas concret ne saurait être automatiquement présumé ». Il n’a pas vocation à s’appliquer à des établissements publics dotées de missions d’interventionnisme public, qui sont automatiquement assimilés à l’État, de même que les regroupements de collectivités territoriales.

L’intérêt de ces affaires est que les CCI mettaient en avant leur caractère « hybride », en faisant valoir qu’elles agissaient non pas en tant qu’autorités publiques mais comme des entreprises dans le contexte de la gestion des aéroports. Elles invoquaient le faisceau d’indices de la jurisprudence « Stardust » pour écarter l’imputabilité de leurs interventions à l’État. Sans surprise, le Tribunal rejette cette argumentation. Il relève dans les trois arrêts que « les CCI sont des établissements publics institués par la loi, administrés par des dirigeants d’entreprises élus et placés sous la tutelle de l’État. De plus, le Code de commerce français qualifie les CCI de corps intermédiaires de l’État, leur objectif premier étant d’accomplir les missions d’intérêt général que leur confie la loi, à savoir, pour l’essentiel, la représentation des intérêts de l’industrie, du commerce et des services auprès des pouvoirs publics, le soutien aux entreprises locales et le développement de l’attractivité et de l’aménagement des territoires ». Il souligne que la gestion par les CCI de ces aéroports « n’est pas exercée dans une perspective de rentabilité, mais dans le but de concourir aux missions d’intérêt général dont elle a été investie, à savoir le développement de l’activité économique et de l’attractivité du territoire ». Pour le Tribunal, il n’y avait donc pas lieu d’appliquer le faisceau d’indices de l’arrêt Stardust, dès lors que les CCI doivent être considérées comme des autorités publiques. La Commission a donc justement considéré que leurs décisions, au même titre que celles de l’administration centrale de l’État ou des collectivités territoriales24, sont imputables à l’État. Le Tribunal souligne accessoirement que la mise en oeuvre des indices issus de la jurisprudence Stardust, notamment l’intensité de la tutelle, aurait établi l’imputabilité étatique. Ce faisceau d’indices n’est pas non plus applicable à des décisions prises par un syndicat mixte regroupant des collectivités territoriales tel que le SMAN, qui agissait en l’espèce en tant qu’autorité concédante.

En revanche le Tribunal envisage largement le faisceau d’indices « Stardust », dégagé à propos de mesures prises par des entreprises publiques, en l’appliquant à des avantages accordés par une entreprise privée (VTAN) titulaire d’une délégation de service public pour l’aéroport de Nîmes. Pour le Tribunal, les liens découlant de la délégation de service public entre le syndicat mixte SMAN et VTAN permettent de conclure à une imputabilité au SMAN (lui-même assimilé à l’État) des contrats passés par VTAN. Comme la Commission, il relève que la convention de délégation de service public ne se limite pas à confier à VTAN l’exploitation commerciale de l’aéroport de Nîmes, mais lui confie aussi une mission de développement du trafic, « ce qui contraignait et influençait la politique commerciale de VTAN à l’égard des compagnies aériennes », et pouvait affecter la rentabilité de l’exploitation. Il relève que du fait des engagements pris par VTAN, une contribution forfaitaire offerte par le SMAN assure l’équilibre financier de la concession. Le Tribunal estime que tous ces éléments ont eu une « influence déterminante » sur le comportement de VTAN lorsqu’elle a passé des contrats avec Ryanair et sa filiale, et que ces contrats avantageux peuvent être considérés comme imputables à l’État. Cette approche large de l’imputabilité ne va pas sans risques juridiques pour les concessionnaires de services aéroportuaires, qui du fait des missions d’intérêt général qui leur sont confiées peuvent ainsi voir leurs interventions soumises au droit des aides d’État.

Les requérantes contestaient également la qualification de ressources d’État pour les ressources de VTAN. Ce moyen a été écarté par le Tribunal, qui relève que des ressources d’État ont été transférées du SMAN, sous forme de contribution forfaitaire, à VTAN. Cette contribution était nécessaire à l’équilibre financier de l’exploitation de l’aéroport, en permettant à VTAN de supporter le coût des avantages consentis à Ryanair. Le fait que VTAN ait disposé d’une certaine latitude pour négocier les contrats avec Ryanair n’a pas pour effet de supprimer le lien entre la contribution forfaitaire et l’avantage dont a bénéficié la compagnie.

De manière plus classique, le Tribunal confirme la qualification d’avantage, en relevant notamment que pour l’application du critère de l’investisseur privé, une transaction commerciale doit être envisagée dans son ensemble (ce qui justifie que la Commission ait évalué globalement les contrats de services aéroportuaires et les contrats de services marketing), et en n’exerçant qu’un contrôle minimum sur les appréciations économiques complexes menée par la Commission.

Anémone CARTIER-BRESSON

Ryanair devant les juridictions nationales

I. Récupération musclée d’aides versées à Ryanair pour ses activités sur l’aéroport d’Angoulême

En juillet 2014, la Commission avait ordonné la récupération de 525 000 euros de subventions incompatibles, versées par le syndicat mixte des aéroports de Charente à Ryanair pour ses activités sur l’aéroport d’Angoulême de 2008 à 2009. Après plusieurs mises en demeure et tentatives de récupération infructueuses, les autorités françaises ont fait procéder le 8 novembre 2018 à une saisie conservatoire d’un Boeing 737 de Ryanair à l’aéroport de Bordeaux-Mérignac jusqu’au paiement des sommes réclamées, dont Ryanair s’est alors acquitté sans tarder. Efficace, la méthode n’a guère été prisée par les passagers de l’avion immobilisé, qui ont dû être réacheminés par un autre vol de la compagnie aérienne25.

II. Exclusion de la responsabilité de l’État pour des aides existantes dont la Commission a reconnu l’incompatibilité (CE, 25 oct. 2018, n° 408789, Sté Ryanair)

En l’espèce Ryanair avait formé un recours indemnitaire devant le Tribunal administratif de Paris pour obtenir la réparation d’un préjudice qu’elle estimait avoir subi du fait d’un régime différenciant les redevances aéroportuaires pour passagers selon la destination des vols. La Commission avait demandé sa suppression en janvier 2009, au motif qu’il recelait des aides d’État existantes, devenues incompatibles avec le marché commun. Visées à l’article 108 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, ces aides n’ont par définition pas à être notifiées, à la différence des aides nouvelles. Ryanair soutenait que l’État avait commis une faute en instaurant ce régime d’aides d’État, puisque la Commission avait reconnu leur incompatibilité. Le Conseil d’État, qui d’une manière générale n’est guère enclin à engager la responsabilité de l’État du fait d’aides illégales (accordées en violation de l’obligation de standstill posée à l’article 108§ 3 du TFUE)26, l’a logiquement exclue pour des aides légales, telles que les aides existantes. Comme il le rappelle, ces aides sont soumises à l’examen permanent de la Commission, qui peut demander leur modification ou leur suppression. La responsabilité de l’État ne peut donc être engagée pour méconnaissance fautive du droit des aides d’État pour la période antérieure à la décision d’incompatibilité de la Commission. Ryanair soutenait également que les autorités françaises avaient commis une faute en n’informant pas la Commission sur le régime litigieux dans ses rapports annuels. De manière plus discutable, le Conseil d’État écarte à nouveau la responsabilité de l’État, au motif qu’à la supposer fondée, « cette méconnaissance intéresse les rapports entre les autorités françaises et la Commission et ne peut, en tout état de cause, être regardée comme étant la cause directe du préjudice allégué par la société Ryanair ».

Anémone CARTIER-BRESSON

Dans le sillage de la saga contentieuse SNCM

La saga contentieuse des aides à la SNCM, analysée depuis plusieurs années dans cette chronique, connaît encore quelques retombées.

I. Récupérations d’aides à la SNCM auprès de son liquidateur (CAA Marseille, 18 juin 2018, n° 17MA01653, SNCM)

La Cour administrative d’appel de Marseille était saisie par le liquidateur de la SNCM, qui avait formé en première instance un recours en opposition contre des titres exécutoires portant sur des aides versées à la SNCM et les intérêts afférents27. Ce recours avait été rejeté par le Tribunal administratif de Bastia28. Les titres exécutoires avaient été émis à la suite d’une décision de la Commission ordonnant cette récupération. La Cour administrative d’appel de Marseille apporte des précisions sur les conditions de la récupération d’une aide publique lorsque son bénéficiaire a fait l’objet d’une liquidation. Si la liquidation du bénéficiaire peut constituer une forme acceptable d’exécution des décisions de la Commission ordonnant la récupération, c’est à condition que l’État fasse preuve de vigilance quant à son positionnement dans l’enregistrement des créances, et bien sûr qu’il n’y ait pas transfert du bénéfice de l’aide à d’autres entreprise29.

Le requérant contestait la compétence pour émettre les titres exécutoires de l’Office des transports de Corse, autorité délégante du contrat ayant donné lieu au versement d’aides. Elle invoquait à cet égard l’article L. 1511-1-1 du Code général des collectivités territoriales qui dispose que « toute collectivité territoriale, tout groupement de collectivités territoriales ayant accordé une aide à une entreprise est tenu de procéder sans délai à sa récupération si une décision de la Commission européenne ou un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes l’enjoint, à titre provisoire ou définitif », dont elle déduisait une compétence exclusive des collectivités territoriales pour récupérer des aides locales. Sans difficulté, la Cour écarte ce moyen en précisant que « ces dispositions ne font pas par elles-mêmes obstacle à ce qu’un établissement public local chargé par la loi de verser des sommes susceptibles de recevoir cette qualification les recouvre s’il s’avère qu’elles ont été indûment versées ». Elle relève en outre « qu’eu égard à la nature de la mission confiée à l’office des transports de la Corse (OTC) par les dispositions de l’article L. 4424-20 du code général des collectivités territoriales, celui-ci doit être regardé comme ayant reçu compétence du législateur pour procéder à la récupération d’aides d’État irrégulières payées sur sa caisse ».

La Cour était également saisie de moyens touchant à l’articulation du contentieux des procédures collectives avec l’office du juge administratif dans le contentieux des titres exécutoires. Elle écarte un moyen tiré de l’article L. 622-21 du Code de commerce, qui prévoit la suspension des poursuites individuelles des créanciers contre le débiteur en cas d’ouverture d’une procédure collective. Cette règle « ne fait pas obstacle à l’émission d’un titre de perception exécutoire », qui vise à « liquider et rendre exigible la dette dont est redevable un particulier à l’égard d’une personne publique et intervient sans préjudice des suites que la procédure judiciaire, engagée à l’égard du débiteur en application des dispositions de ce code, est susceptible d’avoir sur le recouvrement de la créance en cause ». A cet égard, la Cour relève que la circonstance que la créance objet de ces titres aurait été rejetée en 2016 par une ordonnance du juge-commissaire à la liquidation judiciaire de la société est sans incidence sur la validité de ces titres exécutoires. En tout état de cause, la récupération des sommes fixées par les titres exécutoires se heurte à l’absence d’actif suffisant dans la liquidation.

II. Encadrement de l’évaluation du préjudice pour Corsica Ferries découlant de l’octroi à la SNCM d’une aide illégale et incompatible (CAA Marseille, 12 février 2018, n° 17MA01582 et 17MA01583)

Si la responsabilité des autorités publiques peut être engagée envers les concurrents du bénéficiaire d’une aide incompatible, le lien de causalité avec un dommage subi par le concurrent n’est pas toujours aisé à démontrer. Cette responsabilité a toutefois pu être engagée dans l’affaire SNCM. Le Tribunal administratif de Bastia a retenu en 201730 un lien de causalité entre la faute de la collectivité territoriale de Corse qui avait versé une aide illégale à la SNCM et la perte des bénéfices que Corsica Ferries France aurait pu tirer d’un surcroît de clientèle en l’absence des activités subventionnées. Il a condamné la collectivité territoriale de Corse à verser un peu plus de 84 millions d’euros à la société Corsica Ferries en réparation de ce préjudice.

Saisie par la collectivité territoriale de Corse, la Cour administrative d’appel de Marseille a confirmé le principe de cette responsabilité, mais elle a jugé sérieux le moyen tiré de la surévaluation du préjudice. Elle a par conséquent ordonné le sursis à exécution du jugement du Tribunal administratif de Bastia, et décidé qu’il serait procédé à une expertise. Cette expertise économique devra notamment porter sur : le nombre de passagers ayant bénéficié du service complémentaire assuré par la SNCM entre 2007 et 2013, le degré de substituabilité de cette offre avec celle de Corsica Ferries, la part du trafic du service complémentaire qui se serait orientée vers les lignes maritimes exploitées par Corsica Ferries en l’absence de service complémentaire, la capacité de Corsica Ferries à absorber un tel accroissement de clientèle et le bénéfice qu’elle en aurait retiré.

III. L’absence de version numérique entraîne l’irrégularité de la candidature de Corsica Ferries aux conventions de délégation de service public pour la période 2019-2020 (TA Bastia, 18 décembre 2018, Corsica Ferries, n° 1801248).

Le juge du référé précontractuel a rejeté le recours de la société Corsica Ferries qui contestait le rejet par la collectivité de Corse de sa candidature sur les liaisons maritimes entre le port de Marseille et les cinq ports de la Corse. Il a jugé cette candidature irrégulière, au motif qu’elle ne comportait pas, lors de l’ouverture des plis par la commission de délégation de service public, la version numérique exigée par le règlement de la consultation (qui prévoyait la remise de cinq clés USB).

Anémone CARTIER-BRESSON

5 – Hébergements touristiques

L’absence d’indemnisation des propriétaires d’immeubles menacés par le risque d’érosion côtière

Cons. const., 6 avr. 2018, n° 2018-618 QPC. Les rivages de la mer sont définis par le droit positif de telle manière que leur consistance repose largement sur la constatation d’un état de fait résultant de l’action de la nature. Ses limites ne sont pas figées et dépendent de la progression naturelle des flots de la mer31. Pour rappel, aux termes de l’article L. 2111-4 du Code général de la propriété des personnes publiques : « Le domaine public maritime naturel [DPMn] de l’État comprend : 1°) Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer ; 2°) Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu’elle couvre et découvre jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles (…) ». Dès lors, la loi fonde la limite entre le domaine public maritime et les propriétés privées sur un critère physique objectif tiré de la seule reconnaissance de la progression naturelle des flots de la mer.

Dans un contexte général marqué par la montée des eaux liées au changement climatique « la conception évolutive du domaine public maritime français »32 a pour effet d’offrir une base légale à l’avancée des frontières du DPMn33. La question du sort des propriétés contiguës au domaine public maritime naturel se pose donc avec une particulière acuité. D’autant plus que « les déplacés environnementaux »34 sont peu protégés par le droit.

En effet, en dépit des nombreuses tentatives parlementaires35 il n’existe actuellement aucun mécanisme légal pour que soit pris en compte le recul du trait de côte, notamment du fait de l’érosion dunaire. L’état de la législation ne permet aucune indemnisation au titre du fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit fonds Barnier. L’article L. 561-1 du Code de l’environnement qui prévoit les conditions ouvrant droit à une indemnisation dans le cadre du fonds Barnier, exclu de son champ d’application le risque lié au recul du trait de côte.

Cette évidence législative a été rappelée par le Conseil constitutionnel. Ce dernier n’a pu que constater, dans la décision du 6 avril 2018 et comme le Conseil d’État l’a confirmé dans la décision du 16 août 2018, que la loi n’ayant pas prévu d’indemnisation spécifique pour le recul dunaire, cette absence n’était en elle-même nullement contraire à la constitution. Plus précisément, le Conseil constitutionnel a jugé que, si la loi ne prévoit pas d’indemnisation, ce vide législatif n’est pas pour autant contraire à la constitution : les érosions dunaires ne donnent donc pas, en l’état actuel de la législation, lieu à indemnisation36.

Le phénomène d’érosion côtière étant appelé à s’accroître sur le littoral français en raison du changement climatique37, un nouveau projet de loi est à l’étude afin que la législation sur le trait de côte, pour l’instant limitée aux articles L. 321-13 et 14 du Code de l’environnement, soit complétée par un volet permettant l’indemnisation des propriétaires d’immeubles menacés par le risque d’érosion. Affaire à suivre.

Camille CARBONNAUX

6 – Responsabilités et assurances

B – Aménagement des espaces à vocation touristique

(À suivre)

Notes de bas de pages

  • 1.
    V. Considérant 1 : « L’action de la Communauté dans le domaine des transports aériens devrait notamment viser à garantir un niveau élevé de protection des passagers. Il convient en outre de tenir pleinement compte des exigences de protection des consommateurs en général ».
  • 2.
    Article 7, auquel renvoie l’article 5.
  • 3.
    CJUE, 29 nov. 2009, n° C-402/07 et C-432/07, Sturgeon, D. 2010, p. 1461, note Poissonnier G. et Osseland P. ; D. 2011, p. 1445, obs. Kenfack H. ; RTD com. 2010, p. 627, obs. Delebecque P. ; RTD eur. 2010, p. 195, chron. Grard L. et 2015, p. 241, obs. Bures P. ; JCP 2009, actu. 543, obs. Picod F. et 2010, p. 201, note Stuyck J. ; Rev. dr. transp. 2010, comm. 18, obs. Correia V. et 74, obs. Delebecque P.
  • 4.
    CJCE, 22 déc. 2008, n° C-549/07, Wallentin-Hermann : RTD eur. 2010, p. 195, chron. Grard L. et 2015, p. 241, obs. Bures P. ; R.ev. dr. transp. 2009, n° 36, obs. Grard L. ; JCP 2009. II. 10044, note. Muzny P. ; Europe 2009, n° 103, note Bernard E., pt. 23. – Pour un exemple de refus de qualification de circonstances extraordinaires, v. CJUE, 17 sept. 2015, n° C-257/14, van der Lans, D. 2015, p. 1893, obs. Douville T. ; D. 2016, p. 1396, obs. Kenfack H. :RTD com. 2016, p. 584, note Delebecque P. : un problème technique soudain qui n’est pas imputable à un entretien défectueux et n’a pas été décelé au cours des vérifications régulières de l’appareil n’est pas de nature à exonérer la compagnie de ses obligations et ne constitue donc pas une circonstance extraordinaire.
  • 5.
    Ibid., pt. 41.
  • 6.
    Cass. 1re civ., 27 juin 2006, nos 03-16607 et 03-14094 : Bull. civ. I, n° 334, RTD civ. 2007, p. 574, obs. Jourdain P. ; RTD com. 2007, p. 224, obs. Bouloc B. ; Contrats, conc. consom. 2007, comm. 249, obs. Leveneur L..
  • 7.
    Jeammaud A., Le Friant M. et Lyon-Caen A., « L’ordonnancement des relations du travail », D. 1998, p. 359 : « En droit français, l’exercice du droit de grève n’exige aucune médiation ou mot d’ordre d’un syndicat, exception faite dans les services publics dans lesquels une initiative d’un syndicat représentatif est requise par la loi. Une délibération majoritaire ou une organisation collective (…) n’est même pas exigée. Cette titularité individuelle (…) laisse toute sa place à la spontanéité de l’action et interdit de parler, dans la langue juridique, de « grève sauvage » ou « officieuse », comme dans d’autres systèmes ».
  • 8.
    Pt. 47.
  • 9.
    Pt. 40-42 : Les risques découlant des conséquences sociales qui accompagnent les restructurations et réorganisations d’entreprise doivent être considérés comme inhérents à l’exercice normal de l’activité du transporteur.
  • 10.
    V. Dupont P. et Poissonnier G., « La grève n’est pas toujours aussi sauvage qu’elle en a l’air », D. 2018, p. 1587, note n° 22, qui prennent l’exemple d’une grève consécutive à l’agression d’un membre de la compagnie par un passager ou à un accident du travail. Pour un cas où la grève est consécutive à une décision gouvernementale extérieure à l’entreprise, v. égal. Cass. 1re civ., 24 janv. 1995, n° 92-18227 : Bull. civ. I, n° 54, D. 1995, note Paisant G. ; Somm., p. 229, n° 4, obs. Delebecque P.
  • 11.
    Pt. 44 : « Outre le fait que cette “grève sauvage” trouve son origine dans une décision dudit transporteur aérien, il convient de relever que, en dépit du taux d’absentéisme élevé évoqué par la juridiction de renvoi, ladite “grève sauvage” a cessé à la suite d’un accord qu’il a conclu avec les représentants des travailleurs ».
  • 12.
    Comp. Cass. 1re civ., 6 oct. 1993, n° 91-16568 : JCP 1993. II. 22154, note Waquet P. ; Contrats, conc. consom. 1994, comm. n° 3, obs. Leveneur L. ; RTD civ. 1994, p. 873, obs. Jourdain P. : la Cour de cassation casse l’arrêt d’appel pour n’avoir pas recherché si le fait que les salariés avaient cessé le travail sans préavis, parfois même en cours d’exécution du contrat, ne conférait pas un caractère imprévisible et irrésistible aux mouvements de grève et n’était pas de nature à mettre l’entreprise dans l’impossibilité absolue d’exécuter ses obligations par l’effet d’une cause étrangère qui ne lui serait pas imputable.
  • 13.
    Delebecque P., note sous CJCE, 19 nov. 2009, n° C-402/07, Sturgeon : RTD com. 2010, p. 627.
  • 14.
    V. infra, note 74.
  • 15.
    JOUE C 312, 9 déc. 2005, p. 1.
  • 16.
    Déc. n° 2004/393/CE, 12 févr. 2004, concernant les avantages consentis par la région wallonne et BSCA à la compagnie aérienne Ryanair lors de son installation à Charleroi (JOUE L 137, p. 1).
  • 17.
    Trib. UE, 17 déc. 2008, n° T-196/04, Ryanair c/ Commission.
  • 18.
    Déc. (UE) n° 2019/2069, 1er oct. 2014 concernant les mesures SA. 14093 (C76/2002) mises à exécution par la Belgique en faveur de BSCA et Ryanair.
  • 19.
    JO 2014, C 99, 4 avr. 2014, p. 3
  • 20.
    Trib. UE 12 déc. 2000, n° T-128/98, Aéroports de Paris/Commission.
  • 21.
    CJCE, 19 janv. 1994, n° C-364/92SAT, Fluggesellschaft.
  • 22.
    Trib. UE, 13 déc. 2018, n° T-53/16, Ryanair DAC ; Trib. UE, 13 déc. 2018, n° T-111/15, Ryanair DAC ; Trib. UE, 13 déc. 2018, n° T-165/15 ; Trib. UE, 13 déc. 2018, n° T-591/15, Transavia Airlines ; Trib. UE, 13 déc. 2018, n° T-53/16 ; Trib. UE, 13 déc. 2018, n° T-77/16, Ryanair DAC ; Trib. UE, 13 déc. 2018, n° T-165/16, Ryanair DAC.
  • 23.
    CJUE 16 mai 2002, Commission c/France, n° C-482/99, pt. 56.
  • 24.
    CJCE, 14 oct. 1987, n° 248/84, Allemagne/Commission.
  • 25.
    https://actu-aero.fr/2018/11/09/un-avion-ryanair-saisi-a-bordeaux-merignac/.
  • 26.
    V. A Cartier-Bresson, Jurisclasseur Adm. Fasc. 257, Aides économiques. Mise en œuvre, contrôle, contentieux, n° 252 s.
  • 27.
    Sur la saga contentieuse portant sur ces aides versées dans le cadre d’une délégation de service public conclue pour la période 2007 à 2013, v. les précédentes chroniques.
  • 28.
    TA Bastia, 23 févr. 2017, n° 1401069 et 141070, SNCM.
  • 29.
    Commission, communication, Vers une mise en œuvre effective des décisions de la Commission enjoignant aux États membres de récupérer les aides d’État illégales et incompatibles avec le Marché commun, JOUE n° C 272, 15 nov. 2007.
  • 30.
    TA Bastia, 23 févr. 2017, n° 1500375, Sté Corsica Ferries, v. cette chronique, 2018.
  • 31.
    CE, 22 sept. 2017, n° 400825, cons. 6 : AJDA 2017, p. 1807, obs. Pastor J.-M. ; JCP A 2017, act. 431, obs. Touzeil-Divina M. ; JCP A 2017, comm. 2308, Hostiou R.
  • 32.
    Touzeil-Divina M., « Conformité à la constitution et à la convention de la définition et de la conception évolutives du domaine public maritime français », JCP A 2017, act. 431.
  • 33.
    Sur une étude plus détaillée de l’impact du changement climatique sur le domaine public maritime naturel, v. Carbonnaux C. « Le domaine public maritime naturel face au changement climatique », BJCL n° 3, mars 2018, p. 200-205.
  • 34.
    Prieur M., « Projet de convention relative au statut international des déplacés environnementaux », Rev. eur. dr. env. 2008, p. 381 à 393.
  • 35.
    Prop. L. n° 3959, 13 juill. 2016, portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique, présentée par Mme Pascale Got, députée, en navette depuis la précédente législature, nos 4241 et 4402 ; prop. L. n° 176, relative au développement durable des territoires littoraux, présentée par M. Michel Vaspart, sénateur, texte adopté par le Sénat, en navette ; prop. L. n° 230, portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique, présentée par M. Gilles Lurton, député.
  • 36.
    « En premier lieu, le premier alinéa de l’article L. 561-1 du Code de l’environnement permet à l’État de déclarer d’utilité publique l’expropriation des habitations exposées à un risque prévisible de mouvements de terrain, ou d’affaissements de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière, d’avalanches, de crues torrentielles ou à montée rapide, ou de submersion marine dès lors qu’il menace gravement des vies humaines. Ces dispositions n’incluent pas le risque d’érosion côtière.
  • 37.
    En second lieu, d’une part, il ressort des travaux préparatoires que, lorsque le législateur a créé cette procédure spécifique d’expropriation pour cause d’utilité publique, il a entendu protéger la vie des personnes habitant dans les logements exposés à certains risques naturels, tout en leur assurant une indemnisation équitable. Ainsi, le législateur n’a pas entendu instituer un dispositif de solidarité pour tous les propriétaires d’un bien exposé à un risque naturel, mais uniquement permettre d’exproprier, contre indemnisation, ceux exposés à certains risques naturels.
  • 38.
    D’autre part, le Conseil constitutionnel ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement. S’il est loisible au législateur, prenant en compte notamment les données scientifiques disponibles, d’étendre la mesure prévue par la disposition contestée à d’autres risques naturels, il pouvait traiter différemment le propriétaire d’un bien exposé à un risque d’érosion côtière et le propriétaire d’un bien exposé à un risque mentionné au premier alinéa de l’article L. 561-1, lesquels sont placés dans des situations différentes ».
  • 39.
    Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique, « Le littoral dans le contexte du changement climatique », Documentation française, 2015, p. 185.
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