Jean-Luc Warsmann : « Dans le processus d’intégration d’une norme européenne dans le droit français, le gouvernement, l’administration et le législateur n’anticipent pas suffisamment »

Publié le 03/07/2024

La mobilisation du secteur de l’agriculture en France au début de l’année 2024 a replacé sur le devant de la scène médiatique la problématique de la surtransposition des directives européennes dans le droit français. Ce phénomène désigne l’ajout ou le maintien de dispositions législatives ou réglementaires lors du processus de transposition de normes européennes dans la loi française. Alors député des Ardennes, Jean-Luc Warsmann a travaillé sur le sujet en 2017 avec une autre députée Alice Thourot à travers un rapport d’information sur les moyens de lutter contre la surtransposition des directives européennes dans le droit français. Jean-Luc Warsmann a accepté de décrypter ce phénomène qui engendre un millefeuille normatif en France.

Actu-Juridique : Quelles sont les caractéristiques d’une surtransposition des normes européennes dans le droit français ?

Jean-Luc Warsmann : La surtransposition des directives européennes est un phénomène multiple et complexe. D’abord, nous pouvons identifier la surtransposition la plus évidente. Pour prendre un exemple, considérons un texte européen qui fixe un seuil de taille d’exploitation agricole. Une procédure doit être lancée pour transposer cette norme européenne dans le droit français. Mais, dans le cadre de ce processus, la France décide de fixer un seuil supérieur. Un autre type de transposition consiste à conserver un ensemble d’articles dans la loi qui régisse la taille d’une exploitation agricole et qui s’ajoute donc aux règles issues du droit européen et constitue souvent un handicap de compétitivité pour les acteurs économiques français. Mais nous observons aussi un autre type de surtransposition assez minoritaire dite assumée. Le gouvernement français décide en conscience de conserver le droit français en vigueur ou d’aller plus loin par rapport au texte européen car il considère que la norme supplémentaire imposée aux Français pourrait devenir européenne dans les années à venir. C’est un enjeu d’influence et de poids de la France dans les décisions prises à l’échelle européenne en faisant prévaloir la position française.

AJ : Au-delà de la surtransposition assumée minoritaire, comment expliquez-vous ce phénomène dans la majorité des cas ?

Jean-Luc Warsmann : La justification des normes et leur opportunité au regard du coût représenté par les nouvelles réglementations ne font pas partie d’un raisonnement majoritaire dans la sphère publique. Quand un nouveau texte européen doit être transposé, les services de l’État font leur travail en transposant. Ils vont identifier les normes absentes dans le droit français et ajouter la réglementation demandée par le texte européen. Mais l’administration ne se pose pas la question de savoir si les normes françaises antérieures doivent être effacées suite à cette transposition. Pourtant, il existe un outil dans un texte de loi pour justifier, expliquer les coûts et les avantages d’une nouvelle norme législative. Il s’agit de l’étude d’impact. Aujourd’hui, cette partie d’un projet ou d’une proposition de loi est insuffisante. Enfin, nous constatons aussi que la qualité de la législation s’est dégradée de manière considérable. Il suffit de regarder le nombre d’articles et la quantité de mots utilisés dans les projets ou propositions de loi. Je constate que le droit devient de plus en plus bavard. En 2022, sur les 43 textes de loi, il y avait 1 142 articles avec 383 359 mots.

AJ : Quelles sont les conséquences directes de la surtransposition des normes européennes ?

Jean-Luc Warsmann : Tout d’abord, je tiens à préciser qu’un texte européen reste une chance et doit être vu de manière positive. À travers la législation européenne, il y a la volonté d’uniformiser les règles au sein de l’Union européenne pour limiter les phénomènes de concurrence déloyale entre les États membres. Or, à l’heure actuelle, la situation est ressentie de manière totalement différente. La plupart des transpositions européennes engendrent un millefeuille normatif. Dans le processus d’intégration d’une norme européenne dans le droit français, le gouvernement, l’administration et le législateur n’anticipent pas suffisamment et n’en profitent pas pour éliminer la législation française antérieure. Si la France a approuvé un texte européen, c’est qu’il y a un minimum commun de réglementation. Lors de la procédure de transposition, les normes françaises, qui ne sont pas incluses dans le texte européen, sont régulièrement conservées dans notre droit. Un millefeuille se constitue avec une superposition des normes européennes et françaises. L’essentiel du problème se situe sur ce point-là.

AJ : Comment ce phénomène de surtransposition des normes européennes est-il ressenti au quotidien par les Françaises et les Français ?

Jean-Luc Warsmann : Les acteurs économiques ont vraiment ce sentiment de millefeuille de normes. Nous l’avons vu avec les agriculteurs mais le sentiment est partagé dans de nombreux secteurs d’activité. Ils ont le sentiment d’avoir plus de règles à respecter par rapport à leurs concurrents présents dans les autres pays de l’Union européenne. Ensuite, dès lors qu’il y a une surtransposition avérée, la complexité pour la haute administration et pour le législateur est d’identifier les superpositions normatives. La simplification devient alors extrêmement complexe. Il faut identifier dans le droit français les dispositions générées par le droit européen, les mesures sur lesquelles nous ne sommes pas alignés pour faire apparaître les marges manœuvres possibles et débattre de l’opportunité de conserver les règles de droit supplémentaire. Quand il y a une surréglementation, les coûts se situent à différents niveaux pour la France. D’abord, il y a un impact budgétaire pour les finances publiques. Une norme supplémentaire entraîne la mobilisation de fonctionnaires pour assurer et contrôler son application. Ensuite, la croissance économique peut en pâtir notamment par rapport aux conséquences des nouvelles réglementations sur l’activité des chefs d’entreprise dans leur quotidien.

AJ : Avez-vous un exemple concret notamment par rapport à l’agriculture qui est d’actualité depuis le début de l’année 2024 ?

Jean-Luc Warsmann : J’ai reçu au mois de février une femme d’agriculteur à ma permanence. Son fils vient de s’installer et souhaite drainer une dizaine d’hectares. Suite à cette demande de réalisation, l’administration lui a adressé une lettre de deux pages. Ce document administratif leur demandait de réaliser une étude sur les zones humides qui découle d’une réglementation européenne transposée dans le droit français. D’après un cabinet d’études contacté par ces agriculteurs, le coût de ce type d’expertise est estimé à 11 000 euros. L’État a précisé que la réalisation de l’étude n’entraîne pas la certitude d’effectuer ce drainage. L’étude permet aux autorités de décider d’attribuer l’autorisation. Cette famille d’agriculteur est donc freinée dans son projet sans avoir l’assurance d’aboutir. Cependant, le Premier ministre, Gabriel Attal, a décidé de revenir sur certaines réglementations en question durant le mouvement des agriculteurs.

AJ : Quelles sont les solutions envisagées pour lutter contre la surtransposition des directives européennes ?

Jean-Luc Warsmann : Face à cette problématique, nous avons d’abord une solution dans le droit français à travers le dispositif de la délégalisation. Le gouvernement peut demander à délégaliser un article de loi d’ordre réglementaire pour le modifier grâce à un simple décret. Cependant, ce travail est très considérable en le généralisant à toutes les surtranspositions des directives européennes que nous pouvons identifier. Par conséquent, cette solution fastidieuse n’est pas utilisée par l’exécutif. Cependant, il y a aussi la possibilité d’anticiper et d’agir en amont. Lors des négociations entre les États membres de l’Union européenne, la France doit observer son ordre juridique, commencer à réfléchir sur la transposition par rapport aux normes déjà en vigueur dans le droit français. Enfin, j’ai aussi proposé un dispositif pour permettre aux acteurs économiques en France de soulever l’existence d’une surtransposition. L’objectif serait de permettre aux Françaises et aux Français d’identifier les superpositions entre une norme européenne et la législation française. Ainsi, il pourrait demander à l’État une justification de la surtransposition en question. Cette mesure permettrait à l’administration française d’identifier, de justifier et de légitimer une surtransposition européenne.

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