La Cour européenne des droits de l’Homme, nouvel acteur de la justice climatique

A – Le sens de la condamnation

La Cour retient que la Suisse a méconnu le droit d’accès à un tribunal de l’association requérante, garanti par l’article 6, paragraphe 1, puisqu’aucune juridiction saisie ne s’est prononcée sur la substance de ses griefs. Surtout, elle juge que l’article 8 de la Convention européenne relatif à la vie privée et familiale a été violé. À cet égard, la décision commentée contient deux enseignements importants : d’une part, elle intègre la matière environnementale au sein de l’article 8 de la Convention européenne ; d’autre part, elle délimite les obligations positives incombant aux États en matière climatique.

Tout d’abord, la Cour européenne étend le champ de la protection assurée par l’article 8 à la matière climatique. De longue date, certes, elle admet que le champ de la protection conférée par l’article 8 s’étend aux effets négatifs des dommages environnementaux d’origines diverses sur la santé, le bien-être et la qualité de vie des personnes37. Cependant, pour la Cour, la matière climatique présente des particularités qui la distinguent de la matière environnementale38. La Cour note, en effet, que les questions posées par le changement climatique sont « inédites »39, notamment parce que le lien de causalité est plus diffus que dans l’hypothèse d’une pollution dommageable40.

Cette spécificité de la matière climatique conduit la Cour à livrer une nouvelle interprétation de l’article 8 de la Convention. Elle énonce qu’eu égard au lien de causalité entre, d’une part, les actions et/ou omissions de l’État en matière de changement climatique et, d’autre part, le dommage ou risque de dommage touchant des individus41, l’article 8 « doit être considéré comme englobant un droit pour les individus à une protection effective, par les autorités de l’État, contre les effets néfastes graves du changement climatique sur leur vie, leur santé, leur bien-être et leur qualité de vie »42. Dit autrement, la Cour consacre un droit pour les individus à une protection effective, par les autorités de l’État, contre les effets néfastes graves du changement climatique sur leur vie, leur santé, leur bien-être. C’est la première fois qu’elle affirme un tel droit. Ce faisant, elle consolide le lien établi entre les enjeux liés au changement climatique et les droits fondamentaux, dans le droit fil des décisions rendues dans les affaires Urgenda43 ou Klimaatzaak contre Royaume de Belgique44 ou par la Cour constitutionnelle allemande45. Bien plus, elle met ainsi à la charge des États des obligations positives de protection. Mais, en application du principe de subsidiarité, la Cour estime que les États bénéficient d’une marge d’appréciation en la matière, tout en opérant une distinction quant à l’étendue de celle-ci. D’un côté, elle estime que la marge d’appréciation est réduite quant à la fixation des buts et objectifs globaux pour lutter contre le changement climatique et ses effets néfastes. Elle justifie cette réduction de la marge d’appréciation au regard de l’objectif primordial que constitue une protection effective du climat par la fixation d’objectifs de réduction des émissions de GES, conformément aux engagements pris par les parties contractantes dans le cadre de l’Accord de Paris en matière de neutralité carbone46. D’un autre côté, elle énonce que la marge d’appréciation des États est ample quant aux moyens propres à atteindre ces objectifs47.

Quel est, plus précisément, le contenu des obligations positives incombant à l’État ? Selon la Cour, le « devoir primordial de l’État est d’adopter, et d’appliquer effectivement et concrètement, une réglementation et des mesures aptes à atténuer les effets actuels et futurs, potentiellement irréversibles, du changement climatique »48. La Cour précise encore que cette réglementation doit prévenir une augmentation des concentrations des GES dans l’atmosphère et une élévation des températures qui pourraient avoir des conséquences « graves et irréversibles sur les droits de l’Homme, notamment le droit au respect de la vie privée et familiale ainsi que du domicile garanti par l’article 8 de la Convention »49. Mais la Cour ne s’arrête pas à l’énoncé de ce devoir général d’adoption et de mise en œuvre d’une réglementation de baisse des émissions de gaz à effet de serre. Elle identifie, de manière très détaillée, les obligations positives des États, en déclinant cinq obligations50 :

• premièrement, l’État doit adopter des mesures générales précisant le calendrier à respecter pour parvenir à la neutralité carbone, ainsi que le budget carbone total restant pour la période en question, ou toute autre méthode équivalente de quantification des futures émissions de GES ;

• deuxièmement, l’État doit fixer des objectifs et trajectoires intermédiaires de réduction des émissions de GES ;

• troisièmement, l’État doit fournir des informations montrant que les objectifs ont été respectés ou sont en voie de l’être ;

• quatrièmement, l’État doit actualiser les objectifs pertinents de réduction des émissions de GES ;

• cinquièmement, il doit agir en temps utile et de manière appropriée et cohérente dans l’élaboration et la mise en œuvre de la législation et des mesures pertinentes.

Il s’évince de cette liste d’obligations positives que la marge d’appréciation des États quant aux moyens, censée être ample, se révèle finalement, à l’examen, assez étroite. L’État doit, dans sa réglementation, fixer une trajectoire de baisse des émissions de gaz à effet de serre, un calendrier, des objectifs intermédiaires et un budget carbone51. Elle attache une importance particulière à la quantification du carbone, laquelle est mentionnée à plusieurs reprises dans la décision, étant rappelé que le GIEC souligne l’importance de tels budgets. En l’espèce, la Cour considère que la Suisse a manqué aux obligations positives qui lui incombaient, en raison des graves lacunes de son cadre réglementaire : elle n’a pas atteint ses objectifs passés de réduction des gaz à effet de serre, aucun objectif n’a été fixé pour la période 2025-2030 et elle n’a pris aucune mesure pour quantifier son budget carbone restant52. En conséquence, la Cour constate une violation de l’article 8 de la Convention.

Quelles seront les conséquences de cette condamnation ?

B – La portée de la condamnation

Comme toute décision de la Cour européenne, l’arrêt commenté est obligatoire53. Par conséquent, la Suisse doit adopter et mettre en œuvre une trajectoire climatique répondant aux exigences posées par la Cour européenne, sous le contrôle du conseil des ministres54. Certes, la Cour ne détaille pas les mesures à adopter. Celles-ci entrent dans la marge nationale d’appréciation. Mais le chemin tracé par la Cour reste, on l’a vu, relativement contraignant. Et la Suisse est maintenant avertie que la Cour veillera avec intransigeance à ce que les mesures adoptées satisfassent à sa grille d’évaluation.

Mais l’effet de la décision dépasse bien évidemment le cas particulier de la Suisse. Cette décision sonne comme un coup de semonce pour les États membres du Conseil de l’Europe qui sont désormais susceptibles de se voir rappelés à l’ordre par la Cour européenne, du fait de l’insuffisance de leur politique climatique. Au-delà de l’Europe, cette décision pourrait influer la Cour Internationale de justice et la Cour interaméricaine des droits de l’Homme, qui devraient prochainement se prononcer sur les obligations des États en matière de changement climatique, et ce alors que le tribunal international du droit de la mer vient de conclure, dans un avis consultatif, à une obligation des États de protéger et de préserver les océans des effets du changement climatique55.

Bien davantage, cette décision invite à s’interroger plus largement sur la question de savoir si des obligations positives pourraient être mises à la charge des entreprises. Par une décision du 26 mai 2021, le tribunal du district de La Haye a jeté les premières bases d’une responsabilité des entreprises en matière de changement climatique. Elle a ainsi enjoint à la compagnie pétrolière Royal Dutch Shell de réduire ses émissions de gaz à effet de serre, sur le fondement d’un standard of care56. Cette décision pourrait-elle inviter la Cour européenne à s’engager dans cette voie ? La question reste ouverte. Mais il est certain que la Cour entend désormais jouer un rôle subsidiaire, et néanmoins majeur, en matière de changement climatique.