A – Une décision prometteuse : analyse de l’action de l’État en matière climatique

Le Conseil, après avoir déduit l’obligation du pouvoir réglementaire d’agir pour atteindre les objectifs climatiques, se livre à une appréciation in concreto du respect du premier budget carbone pour la période 2015-2018, et relève que ce budget a été dépassé « substantiellement ». Pour appuyer ce constat, il évoque les conclusions du Haut conseil pour le climat (HCC). Ce dernier, dans ses rapports annuels de 2019 et 2020, souligne « les insuffisances des politiques menées pour atteindre les objectifs fixés ». D’autre part, il met en valeur le fait que le décret du 21 avril 202026 a modifié le budget carbone de la période 2019-2023 en réduisant son ambition, faisant peser la majorité des efforts à fournir pour atteindre les objectifs de l’accord de Paris et ceux communautaires sur les budgets 2024-2028 et 2029-2033. Si, sur le papier, les objectifs de l’accord de Paris peuvent être tenus avec un strict respect de ce récent décret, l’essentiel des réductions sera reporté après 2023. Le juge administratif constate que le rythme de réduction qui sera imposé entre 2024 et 2030 n’a dès lors jamais pu être atteint jusqu’ici. De plus, la Commission européenne, se fondant sur un récent rapport du Groupe d’expert intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) mettant en évidence l’aggravation du réchauffement climatique, envisage d’augmenter grandement les objectifs de réduction des GES de l’Union européenne afin de tenir les engagements de la COP 21. Il y a donc une forme d’incompatibilité entre la posture française et celle de l’Union européenne.

La démarche du juge est intéressante car il se livre à une appréciation des conséquences des actions publiques en matière de réchauffement climatique sur le fondement de plusieurs rapports scientifiques. Comme il l’a fait pour admettre la recevabilité du recours en examinant les données publiques de l’ONERC, le Conseil fait ici appel aux rapports annuels du HCC et à ceux publiés par le GIEC afin d’étayer son raisonnement. Le recours à la preuve scientifique n’est pas nouveau en droit. À ce titre, le droit général de l’environnement est régulièrement présenté comme « la rencontre fertile de la science et du droit »27. En droit comparé, on note systématiquement la correspondance entre la preuve scientifique et la preuve juridique dans les recours climatiques28. Cette décision met en évidence l’importance que peut revêtir le consensus scientifique sur des sujets aussi conflictuels que le réchauffement climatique. La légitimité d’un rapport tel que celui fourni par le cercle d’experts du GIEC, le même qui a inspiré par ses travaux scientifiques l’accord de Paris, est évidemment une ressource précieuse que le juge administratif français ne peut ignorer pour fonder son appréciation de l’action publique française. Il est d’ailleurs important de noter que le rapporteur public dans cette affaire a consacré les premières lignes de ses conclusions à rappeler que le réchauffement climatique, fondé par des preuves scientifiques, n’avait pas été contesté par le gouvernement et qu’il y avait lieu d’agir maintenant pour l’endiguer29.

Le juge administratif, convaincu par la preuve scientifique, affirme que factuellement les objectifs climatiques du premier budget carbone ne sont pas tenus. Il semble de surcroît apprécier le bien-fondé du décret du 21 avril 2020 qui modifie les trois budgets carbones suivants. De cette appréciation, il souligne en creux l’incohérence de la norme française face aux nécessités climatiques. C’est à cause de cette contradiction que le juge va demander un supplément d’instruction.

B – Une décision dont la portée sera fonction d’un supplément d’instruction ordonné par le juge administratif

L’office de la haute assemblée est ici fondé sur la jurisprudence Association des Américains accidentels. Selon cette dernière, le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité d’un acte réglementaire dont l’abrogation a été demandée et refusée, au regard du droit applicable au jour de la décision. Cette appréciation au jour de la décision « réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu de l’article L. 911-1 du Code de justice administrative, pour l’autorité compétence, de prendre des mesures jugées nécessaires »30. Or, en l’espèce, l’effet utile d’une éventuelle annulation du refus opposé par le gouvernement à la demande de prendre « toute mesure utile permettant d’infléchir la courbe des émissions de GES sur le territoire national » réside bel et bien dans la question de savoir si, au jour de la décision du juge administratif, ce refus est compatible ou non avec la trajectoire de réduction des GES. Il s’agit donc pour le juge d’analyser cette trajectoire au regard, non pas du budget carbone prévu par le décret du 18 novembre 2015, mais de celui du 21 avril 2020, qui l’a remplacé en modifiant les budgets des trois futures périodes.

Le Conseil décide donc de surseoir à statuer car les conclusions de la requête ne permettent pas d’apprécier la trajectoire définie par la France dans le décret de 2020, afin d’atteindre les objectifs fixés à l’article L. 100-4 du Code de l’énergie et dans le règlement (UE) n° 2018/842 du 30 mai 2018. Le juge relève l’incohérence qu’il y a entre ce décret, qui prévoit un rythme de diminution des GES jamais atteint jusque-là, et les récentes annonces de la Commission européenne. Ne pouvant déduire la légalité du refus implicite des pièces dont il dispose, il ordonne logiquement un supplément d’instruction en laissant 3 mois au gouvernement pour prouver le bien-fondé de son refus implicite31.

C’est justement cette demande de surplus d’instruction qui a fait le plus de bruit médiatiquement, même si, pour la cause climatique, il est intéressant de voir le juge demander au gouvernement de se justifier de ses actions avec toute la solennité que revêt la chose jugée. Il ne faut néanmoins pas oublier que le dossier n’a pas été tranché au fond. À la question « le gouvernement pouvait-il refuser la demande tendant à ce qu’il respecte ses engagements climatiques ? », le juge n’a pas encore répondu. Ce contentieux sera effectivement qualifiable « d’historique », si la décision prise dans 3 mois vient reconnaître la carence de l’action publique en la matière, et que le juge enjoint au gouvernement d’y remédier sous astreinte. En la matière, un précédent juridique amène espoir et crainte.

Crainte, tout d’abord, que le juge administratif choisisse de faire comme dans sa décision du 12 juillet 201732 relative à la pollution de l’air : qu’il constate l’insuffisance de l’action publique et enjoigne d’y remédier dans le délai le plus court possible sans pour autant assortir sa décision de mécanismes juridiques contraignants. Or ce contentieux a nécessité une seconde décision le 10 juillet 202033 pour constater que l’État n’avait pas exécuté la décision de 2017, et donc qu’il y avait lieu de lui enjoindre sous astreinte, dans un délai de 6 mois de l’exécuter. Ici c’est pourtant dans un rapport temporel « d’urgence climatique » qu’il faut agir34. Il est donc a priori inenvisageable que le Conseil d’État choisisse que l’exécution de sa décision dans ce contentieux s’étale sur plusieurs années.

Espoir, ensuite, que le Conseil utilise néanmoins la seconde partie de la décision relative à la pollution de l’air du 10 juillet 2020, dans laquelle il condamne l’État à une lourde astreinte de 10 millions d’euros par semestre, laquelle sera liquidée si, dans un délai de 6 mois, il n’a pas exécuté ses obligations en matière de pollution de l’air. En cas de constat d’une réelle carence de l’État en matière de lutte contre les émissions de GES (ce qui aurait déjà en soi de fortes répercussions médiatiques), le juge administratif pourrait enjoindre au respect de ces obligations dans un délai de quelques mois. À l’issue de ce dernier, si la trajectoire de réduction des émissions n’est toujours pas satisfaisante, il pourrait adjoindre à l’injonction une astreinte, laquelle pourra avoir un montant substantiel. Or il apparaît bien que ce soit une obligation de résultat qui incombe au gouvernement en matière de lutte contre les GES, de par la formulation actuellement retenue par le juge administratif.

Il convient de noter, que cette décision, rendue dans le cadre d’un contentieux de légalité, vient d’influencer le très récent jugement rendu par le tribunal administratif de Paris le 3 février 2021 dans le cadre d’un autre recours climatique, indemnitaire en ce cas35. Ce recours de plein contentieux a été introduit au tout début de l’année 2019 par plusieurs associations de protection de l’environnement. Nommée « l’Affaire du siècle », cette action en justice avait pour objectif de reconnaître la carence fautive de l’État face au changement climatique. Or le juge de première instance a bel et bien reconnu une telle carence, notamment dans le respect des objectifs climatiques que s’était fixé la France, qui a entraîné un préjudice écologique. Au travers de ce jugement, le juge reconnaît que l’État s’est lui-même imposé une obligation générale de lutte contre le changement climatique, admettant de facto l’urgence de la situation et sa capacité à agir contre celle-ci. Or la carence partielle de l’État français à respecter les objectifs qu’il s’est fixé en matière de lutte contre les GES engage sa responsabilité en l’espèce. Si l’État n’a été condamné qu’à verser un euro symbolique à chaque association requérante, le signal reste fort car le préjudice écologique a été reconnu. Toutefois, là encore, une partie de l’affaire reste suspendue à un surplus d’instruction. À n’en pas douter, cette décision, qui, rappelons-le, n’est que de première instance, va influencer celle que devra rendre le Conseil d’État pour trancher définitivement le contentieux de la commune de Grande-Synthe. Les deux affaires semblant suivre la même dynamique jurisprudentielle.

Enfin, le 30 novembre 2020, la Cour européenne des droits de l’Homme a admis la recevabilité directe d’une requête tendant à prouver les manquements de 33 États en matière de lutte contre les émissions de GES, dont la France.

La décision Commune de Grande-Synthe ne doit pas être vue comme la dernière rendue en matière environnementale en 2020, mais bel et bien comme le point de départ d’une dynamique contentieuse plus large qui trouvera son élan, nous l’espérons, en 2021. On en retirera quand même que les engagements d’un État, même formulés sur le sujet d’émissions de gaz, sont loin d’être du vent.