La réforme de la réforme de la durée de l’enquête préliminaire ou l’art de reprendre pour partie ce que l’on a donné

À deux années d’intervalle, entre décembre 2021 et novembre 2023, l’enquête préliminaire a fait l’objet de deux réformes alors même que la première n’avait pas encore eu le temps, pour la plupart de ses dispositions, d’être mise en œuvre. La nouvelle loi ne complète pas vraiment la précédente, contrairement à ce que l’on pourrait penser à première lecture : elle en modifie la physionomie. De la sorte, elle juxtapose à des questions déjà existantes de nouveaux problèmes à venir et elle porte en germe un recul des droits de la défense en permettant une certaine maîtrise à venir par les enquêteurs du délai butoir de principe instauré, au risque de le rendre illusoire.

1. « Certaines procédures durent depuis quatre ou cinq ans ; de temps en temps, on reçoit un petit papier, qui nous rappelle qu’un tel ou une telle aurait fait telle ou telle chose. C’est insupportable ! »1. Soucieux de lutter contre les enquêtes préliminaires, qualifiées « d’éternelles », « hermétiques », critiquées par la doctrine2 comme par les praticiens3, le législateur a entendu, par la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021, encadrer sa durée par la loi dite pour la confiance en l’institution judiciaire4.

2. Pour autant, comme trop souvent, mal écrite, cette loi a été rapidement critiquée. D’abord, la définition d’une enquête préliminaire n’était pas posée5. Ensuite, les principes étaient affectés d’exceptions. Leur étendue, indéterminée compte tenu de la rédaction incertaine des textes, pouvait, à défaut d’un contrôle strict, réduire considérablement la portée de la réforme, la transformant en pétition de principe. Alors qu’aucune décision n’a été rendue par la chambre criminelle et que les décisions de juge du fond publiées n’en faisaient pas état, l’interprétation jurisprudentielle à venir était attendue, si tant est qu’on ait laissé le texte subsister en l’état pendant suffisamment longtemps. En réalité, cette réforme n’avait pas été appréhendée en terme organisationnel. Les délais sont pourtant substantiellement liés aux moyens mis à disposition des enquêteurs6 : sans leur accroissement, les apports du nouveau texte seraient tout au plus un habillage. Un double écueil était patent : la paralysie des avancées prétendues en termes de contradiction et une surcharge supplémentaire des cabinets d’instruction7.

3. Les premières modifications apportées à l’article 75-3 du Code de procédure pénale concernant la durée sont ainsi entrées en vigueur le 24 décembre 20218. Comme pour assurer un temps d’adaptation aux praticiens, ou aux moyens d’être débloqués, la limitation de principe de la durée de l’enquête préliminaire voulue comme un moyen de lutter contre le report du contradictoire, n’étaient applicables qu’aux enquêtes commencées à compter de la publication de la loi9. C’était un signe. Il était comme acquis qu’elle serait soumise à de nouveaux ajustements10, alors qu’elle méritait certainement une réflexion plus profonde11.

En lieu et place de cela, une nouvelle modification parcellaire vient affecter l’article par la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la Justice 2023-202712. Présentée comme une conciliation équilibrée entre les avancées instituées par la précédente loi et l’efficacité des procédures, elle crée de nouvelles incertitudes. La volonté de supprimer des enquêtes sans fin apparaît bien altérée.

4. Pour rappel, jusqu’à la nouvelle loi, la durée d’une enquête préliminaire ne pouvait excéder deux ans à compter du premier « acte de l’enquête »13. Une question fondamentale se posait, celle de déterminer ce qu’était ce premier acte. Assurément, il s’agissait d’un acte de l’enquête préliminaire ou d’un acte d’une enquête qui aurait commencé en flagrance. Il n’était pas visé « un acte d’enquête ». Cela semblait déjà être plus large qu’un acte d’investigation et mettre à l’écart ceux opérés dans un autre cadre, comme une enquête douanière ou parapénale14. À défaut d’étendre la réforme à ces enquêtes, cela créait deux régimes, des inégalités de traitement injustifiables et des détournements de procédure. Comme il était évoqué « un acte de l’enquête », cela pouvait viser pour point de départ la plainte initiale déposée, indépendamment des procès-verbaux dressés. Une précision fondamentale manquait.

Avec la nouvelle loi, le dies a quo est expressément fixé. Il est fait référence à des actes précis de l’enquête, strictement délimités. Ils sont au nombre de trois. La durée d’une enquête préliminaire ne peut excéder deux ans à compter du premier acte d’audition libre, de la garde à vue ou de perquisition d’une personne, y compris si cet acte est intervenu dans le cadre d’une enquête de flagrance15. Autrement dit, le délai de deux ans est maintenu. Mais son point de départ va devenir flottant pour l’avenir. Il pourrait être maîtrisé par ceux qui décident de faire usage des actes d’investigation cités. Par voie de conséquence, la durée maximale de l’enquête, telle que présentée initialement, devient bien incertaine.

Dans les faits, il conviendra de distinguer les enquêtes qui ont déjà débuté et celles qui vont le faire. En application de l’article 60 de la loi du 20 novembre 2023, les nouvelles dispositions se substituent à celles résultant de la loi du 22 décembre 2021. Elles s’appliquent aux enquêtes commencées à compter du 23 décembre 202116. Dès lors, pour les enquêtes commencées avant la nouvelle loi, le point de départ sera déjà probablement établi. Il faudra donc vérifier la situation pour ces enquêtes en cours, ce qui ne sera pas une sinécure pour les magistrats parquetiers et leurs services. Dans ce cas, le caractère flottant et maîtrisable du point de départ du délai sera neutralisé. En revanche, pour celles qui sont en cours depuis novembre 2023 et pour lesquelles les actes énumérés n’ont pas encore eu lieu, la durée maximale pourra être repoussée un temps. Quant à celles ouvertes pour l’avenir, elles pourront donner lieu à une maîtrise plus accentuée : il suffira, pour allonger en toute légalité la durée de l’enquête, de repousser au maximum la réalisation de ces actes d’investigation que sont l’audition libre, la garde à vue et la perquisition. Il est vrai que cette dernière est parfois une nécessité urgente, afin d’éviter la déperdition des preuves. Ceci modère donc l’affirmation précédente. Mais, la garde à vue et l’audition libre peuvent rester d’un usage tardif. N’a-t-on jamais vu une garde à vue déclenchée un an, voire plus, après l’ouverture de l’enquête préliminaire ? Partant, en l’absence d’enquête de flagrance antérieure, et d’un de ces actes, le délai n’aura pas commencé à courir, bien que des actes d’enquête préliminaire aient été par ailleurs réalisés en périphérie, orientant l’enquête.

Par conséquent, affirmer que la durée de principe de l’enquête préliminaire est de deux ans ne correspond pas à la réalité du texte. Ceci est confirmé par la portion de phrase du nouveau texte qui précise que la durée « ne peut excéder deux ans à compter du premier acte d’audition libre, de garde à vue ou de perquisition d’une personne17 ». Sur ce point, la circulaire d’application est édifiante. Elle affirme que : « Le point de départ du délai de deux ans est précisé : il court concernant chaque mis en cause à compter de l’audition libre, de la garde à vue ou de la perquisition réalisée à l’encontre de cette personne, et non plus du premier acte d’enquête, dans un souci de simplification et d’opérationnalité du dispositif. Ainsi, le délai d’enquête ne s’apprécie désormais plus de façon générale, mais individuellement, à l’encontre de chaque personne mise en cause »18. Ce n’est pas tout à fait ce que dispose le texte dans son alinéa premier : il porte mention, d’« une personne » et non de « la personne ». Manifestement, le texte est encore mal rédigé. Il semble partir d’un postulat erroné que les implications des uns et des autres peuvent être isolées. Comme si l’enquête préliminaire était faite de pans séparés les uns des autres ; ce qui assurément ne correspond pas à la réalité.

Outre le fait que cela sera difficilement gérable pour les enquêteurs, comme le reconnaît la circulaire d’application19, dans les affaires où plusieurs personnes sont mises en cause, cette modification substantielle impliquera qu’une personne pourra être mise en cause par une autre qui est placée en garde à vue, sans que le délai ne se déclenche à son encontre tant qu’elle n’est pas elle-même entendue. Ainsi : on ouvre une enquête le 10 juin 2024 pour escroquerie. Puis on place en garde à vue un des individus soupçonnés dix mois plus tard. Ceci fait courir le délai maximal d’enquête à son encontre qui serait de deux ans et dix mois d’enquête. Le second est interrogé un an plus tard. Résultat, l’enquête a déjà une durée initiale de trois ans et dix mois, avant même toute prolongation.

5. À ce propos, il convient de rappeler que, comme jusque-là, une prolongation est possible. Elle l’est pour une durée maximale qui demeure d’un an à l’expiration du délai initial, tel que nouvellement calculé20. Cet allongement doit toujours intervenir sur autorisation écrite et motivée du procureur de la République. Elle est versée au dossier de la procédure21. Regrettons que la loi de 2023, comme celle de 2021, n’ait pas prévu les modes de formalisation des demandes de prolongation. Il revient au procureur de la République d’en fixer les modalités. Le formalisme de ces demandes devra lui permettre d’exercer de façon pertinente son contrôle sur la durée des enquêtes et de motiver l’autorisation accordée, le cas échéant. Ceci supposerait un rapport circonstancié permettant de vérifier a posteriori la nécessité de la prolongation. Ce n’est pas prévu. Malgré la nouvelle réforme, aucune précision n’est apportée sur la teneur de la motivation. D’ailleurs, il n’y a toujours pas de contrôle prévu. La décision de prolongation n’a pas à être spécialement motivée en contemplation de critères posés. La circulaire d’application précise qu’elle peut être succincte22. C’est un moyen de rendre la prolongation systématique ; c’est le reconnaître à demi-mot. En revanche, cette autorisation devrait, à peine de nullité23, figurer au dossier, sans quoi la Cour de cassation devrait considérer que l’irrégularité cause nécessairement un préjudice à la personne concernée.

Ainsi, jusque-là, on pouvait affirmer que l’enquête préliminaire durerait trois ans par principe ; ce qui correspondait en définitive à sa durée moyenne24. Ce n’est plus le cas, puisque le premier point de départ devient flottant. Rien n’empêchera, lors d’une ouverture d’enquête, de procéder à des réquisitions de documents, des auditions de témoins pendant plusieurs mois, voire plusieurs années, avant de déclencher une perquisition ou une garde à vue, qui déclenchera le délai de deux ans, qui pourra ensuite être facilement allongé d’un an au moyen d’une motivation stéréotypée.

6. À l’issue de ce délai, ou de sa prolongation, ainsi décomptée, les enquêteurs sont toujours tenus de clôturer leurs opérations. Ils transmettent les éléments recueillis au procureur de la République25, avant l’expiration du délai. Ceci doit permettre au magistrat parquetier de choisir l’issue que, en l’état, il entend y donner. Il dispose, au choix, de la mise en mouvement de l’action publique, le cas échéant, par l’ouverture d’une information judiciaire, de la mise en œuvre d’une procédure alternative aux poursuites, ou d’une possibilité de classement sans suite.

On notera qu’il n’est pas prévu que la décision du parquet, prise ensuite de cette communication, doive intervenir avant l’expiration du délai maximal, d’autant que la sanction ne vise que les actes d’enquêtes postérieurs à l’expiration du délai. C’est dire que le parquet devrait toujours pouvoir réfléchir à l’issue, sans aucun délai prévu, dès lors que les actes d’enquête ne se poursuivent pas. Si, en pratique, ceci pourrait être réduit à des cas limités, il n’en demeure pas moins qu’une précision importante a été omise, y compris dans le nouveau texte.