Contribution à l’étude du pouvoir réglementaire des instances professionnelles du notariat et de leur usage

1 – Un objet limité

Le pouvoir réglementaire du CSN étant étroitement limité dans son objet, son exercice est d’interprétation stricte. Et cette directive d’interprétation est encore renforcée lorsque le CSN entend faire usage de son pouvoir en adoptant une décision « portant atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie et à la liberté d’entreprendre ».

Dans une décision du 16 janvier 1982 relative aux nationalisations, le Conseil constitutionnel a vu dans la liberté du commerce et de l’industrie une « règle à valeur constitutionnelle, précisément l’un des attributs de la liberté reconnue à tout homme par la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 »5.

La liberté d’entreprendre est également reconnue comme un principe à valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel. Ainsi, en 2017, le Conseil constitutionnel a estimé que les limitations apportées par le législateur peuvent être « liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi »6.

Accorder au CSN un pouvoir réglementaire lui permettant d’encadrer la liberté d’entreprendre des notaires reviendrait à faire prévaloir la conception malthusienne défendue par un organisme privé sur une disposition libérale de valeur constitutionnelle. Cette solution serait, au regard de la hiérarchie des normes, d’un baroque achevé.

2 – L’approbation par le ministre de la Justice

Faute d’approbation de la résolution par le ministre de la Justice, le Conseil d’État conclut que « le conseil supérieur du notariat n’était pas compétent pour prendre, par la résolution attaquée, de telles dispositions normatives ».

La Cour de cassation avait déjà tranché, par identité de motifs, dans le même sens la question du pouvoir réglementaire des chambres.

L’article 4 de l’ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945, relative au statut du notariat, dispose : « La chambre des notaires a pour attributions :

1° D’établir en ce qui concerne les usages de la profession et les rapports des notaires tant entre eux qu’avec la clientèle, un règlement qui sera soumis à l’approbation du garde des Sceaux, ministre de la Justice7 ».

Sur le fondement de cet article, la première chambre civile de la Cour de cassation avait déjà jugé que, parmi les usages établis par la chambre des notaires, seuls ceux figurant dans le règlement approuvé par le ministère de la Justice ont force obligatoire.

Les faits de l’espèce étaient simples : une circulaire du conseil régional des notaires avait prévu d’exiger des clients un chèque de banque pour tout versement supérieur ou égal à 15 000 euros. Un notaire, qui avait refusé de respecter cette circulaire, avait fait l’objet de poursuites disciplinaires.

Au visa de l’article 4, 1°, précité, la première chambre de la Cour de cassation a précisé que seuls les usages mentionnés au règlement approuvé par le ministre de la Justice ont force obligatoire8. Les poursuites diligentées à l’encontre d’un notaire qui ne respecte pas un règlement non approuvé sont injustifiées.

Deux brèves remarques conclusives :

Le contrat de groupe liant le CSN à MMA prévoit la protection du notaire poursuivi devant une juridiction pénale, mais exclut la protection du notaire poursuivi par une instance disciplinaire. Face à un conflit d’intérêts, la compagnie d’assurances a arbitré en faveur des instances du notariat contre les notaires. Ce choix est naturellement très contestable, comme l’illustre l’espèce jugée par la Cour de cassation.

Il ne semble pas que des sanctions soient prévues à l’encontre des auteurs de poursuites disciplinaires téméraires. Il s’agit d’un regrettable vide juridique que les pouvoirs publics seraient bien inspirés de combler.