L’allocation d’aide au retour à l’emploi, un droit incompatible avec la résidence à l’étranger du salarié privé d’emploi

Publié le 02/08/2018

L’allocation d’aide au retour à l’emploi est subordonnée à la résidence du bénéficiaire sur le territoire relevant du champ d’application du régime d’assurance chômage. L’interruption du service de cette allocation du jour où le bénéficiaire cesse de résider sur le territoire national ne constitue pas une atteinte à la liberté d’aller et venir de celui-ci mais reste proportionnée au but poursuivi par le service public de l’emploi.

Cass. soc., 28 févr. 2018, no 15-24181, FS–PB

En l’espèce, un salarié de la compagnie Air France est licencié pour inaptitude médicale le 12 août 2004 avec un délai de préavis dont le terme est fixé au 13 novembre 2004.

Le 24 janvier 2005, il sollicite auprès de l’organisme Pôle emploi Picardie, sa prise en charge au titre de l’assurance chômage. Cet organisme fait droit à sa demande et l’admet au bénéfice de l’allocation d’aide au retour à l’emploi à compter du 8 mars 2005 jusqu’au 31 mai 2011, mois de son 65e anniversaire, avec dispense de recherche d’emploi.

Le 4 janvier 2012, Pôle emploi Picardie met en demeure le salarié désormais privé d’emploi de rembourser les allocations chômage perçues au motif qu’il résidait aux États-Unis durant la période indemnisée.

Cette mise en demeure est favorablement accueillie par les tribunaux. Le 23 juin 2015, par un arrêt confirmatif, la cour d’appel d’Amiens condamne le salarié privé d’emploi à payer à Pôle emploi Picardie la somme de 193 999,27 € avec intérêts au taux légal à compter du 4 janvier 2012. Elle ordonne également la capitalisation des intérêts dus pour une année entière.

Le 28 février 2018, statuant sur le pourvoi formé par le salarié privé d’emploi, la chambre sociale de la Cour de cassation décide que les partenaires sociaux ne méconnaissent pas leurs pouvoirs en insérant au règlement annexé à une convention d’assurance chômage des dispositions qui prévoient que l’attribution et le paiement de l’allocation d’aide au retour à l’emploi est subordonnée à la résidence du bénéficiaire sur le territoire relevant du champ d’application du régime d’assurance chômage. De fait, l’ex-salarié de la compagnie Air France faisait valoir que les partenaires sociaux avaient excédé leurs pouvoirs en faisant de la résidence du salarié privé d’emploi sur le territoire, l’une des conditions d’attribution de l’allocation d’aide au retour à l’emploi et, ce faisant, ils ajoutent à la loi une condition que celle-ci ne prévoit pas. Cet argument est rejeté. Les hauts magistrats approuvent la cour d’appel en ce qu’elle a décidé que Pôle emploi Picardie était bien fondé à réclamer la répétition des sommes indûment versées à l’ex-cadre de la compagnie Air France.

L’intérêt de cette décision réside au-delà de l’appréciation du pouvoir des partenaires sociaux en matière d’assurance chômage (I) dans la préservation du système de protection sociale relative à l’indemnisation du chômage (II).

I – L’appréciation du pouvoir d’édiction des normes relatives à l’assurance chômage des partenaires sociaux

L’assurance chômage consiste à prémunir le salarié privé d’emploi contre le risque social qu’est le chômage. Elle relève du domaine de la protection sociale qui présente la particularité d’être à la fois régie par le droit public et le droit privé. L’articulation de la multiplicité des sources de cette discipline juridique n’est pas toujours aisée. Le rôle et les prérogatives que la loi attribue aux partenaires sociaux en la matière le sont encore moins et soulèvent parfois des questions d’incompétence ou d’excès de pouvoir comme en atteste cette décision de la chambre sociale. En l’espèce, c’est le pouvoir des partenaires sociaux dans l’édiction des normes régissant l’assurance chômage et plus particulièrement les conditions d’indemnisation du salarié privé d’emploi qui constituent la première branche de l’unique moyen du pourvoi. Sur ce point, quelques rappels relatifs au rôle et aux pouvoirs des partenaires sociaux dans le cadre de l’édiction des normes en matière d’indemnisation du chômage sont nécessaires pour apprécier au mieux le sens de cette décision.

Le système d’indemnisation du chômage actuel doit son originalité à un accord national interprofessionnel du 31 décembre 1958 conclu entre l’organisation patronale et les organisations syndicales qui ont souhaité un système extérieur et distinct du modèle institutionnel de la sécurité sociale dans lequel le rôle de l’État était jugé excessif. Dès lors, les partenaires sociaux sont devenus des parties prenantes à l’élaboration du système d’indemnisation du chômage1. Ils sont investis du pouvoir de participer à la réglementation de l’assurance chômage et donc de l’indemnisation du chômage. Si la loi fixe le cadre dans lequel les partenaires sociaux négocient les conventions d’assurance chômage, la mise en œuvre des dispositions législatives relatives à cette assurance fait, aux termes de l’article L. 5422-20 (L. 351-8 anc.) du Code du travail, l’objet de mesures d’application conclues entre les organisations représentatives d’employeurs et de salariés : on parle de convention collective nationale d’assurance chômage. Concrètement, ces mesures d’application font l’objet d’accords conclus par les partenaires sociaux. Ces accords sont soumis à l’agrément du ministre chargé du Travail à défaut duquel les mesures d’application sont déterminées en Conseil d’État. L’agrément est l’empreinte de l’État dans l’édiction des normes relatives à l’assurance chômage. Mieux encore, c’est « la manifestation d’un pouvoir de tutelle inavoué qui ressortit à la nature du service public de l’indemnisation du chômage »2. Dans tous les cas, depuis 1958, les pouvoirs publics ont confié le régime d’assurance chômage aux représentants des salariés et des employeurs. Ce sont eux qui négocient tous les 2 à 3 ans : les règles d’indemnisation, les taux de cotisations et les aides pour encourager le retour à l’emploi3. Autant dire qu’il s’agit principalement4 d’un régime conventionnel d’assurance chômage.

En réalité, la convention d’assurance chômage a une nature juridique quelque peu ambiguë. En effet, d’une part, dans la mesure où l’entrée en vigueur de la convention est subordonnée à l’agrément par voie d’arrêté du ministre chargé de l’Emploi, elle a valeur d’acte réglementaire et peut, à ce titre, être susceptible d’un recours en excès de pouvoir devant le Conseil d’État5. Les partenaires sociaux doivent alors veiller à ce que les mesures d’application qu’ils prennent « ne comportent aucune stipulation incompatible avec les dispositions légales en vigueur »6. D’autre part, la convention d’assurance chômage a la nature d’un contrat de droit privé et, à ce titre, elle peut faire l’objet d’une action en nullité ou d’un excès de pouvoir devant le juge judiciaire7 qui peut également connaître des recours formés à l’encontre du règlement annexé à cette convention comme c’est le cas en l’espèce.

En l’occurrence, l’ex-salarié de la compagnie Air France fait valoir un excès de pouvoir des partenaires sociaux concernant des dispositions prévues par ces derniers dans le règlement annexé à la convention du 1er janvier 2004 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage alors en vigueur. En effet, un règlement conclu par les partenaires sociaux pour la période du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2005 avait été annexé à cette convention. L’article 4f de ce règlement prévoit que « les salariés privés d’emploi justifiant de l’une des périodes d’affiliation prévues à l’article 3 doivent (…) résider sur le territoire relevant du champ d’application du régime d’assurance chômage visé à l’article 3 de la convention ». La sanction du manquement à cette prescription est prévue par l’article 34f de ce même règlement qui énonce que « le service de l’allocation d’aide au retour à l’emploi doit être interrompu à compter du jour où l’intéressé (…) cesse de résider sur le territoire relevant du champ d’application du régime d’assurance chômage visé à l’article 3 de la convention ». Ce sont les dispositions dont l’annulation est demandée par le pourvoi au motif qu’en édictant ces normes, les partenaires sociaux ont excédé leurs pouvoirs ajoutant ainsi à la loi une condition qu’elle n’a pas prévue.

De toute évidence, au regard de ce qui précède, cet argument ne pouvait prospérer devant les hauts magistrats qui s’appuient sur les compétences que les partenaires sociaux tiennent de la loi pour le rejeter. En effet, si les conditions dans lesquelles les travailleurs involontairement privés d’emploi ou dont le contrat de travail a été rompu conventionnellement ont droit à l’allocation d’aide au retour à l’emploi sont fixées par la loi au Code du travail, les articles L. 5422-20 (L. 351-8 anc.) et L. 5422-21 (L. 352-2 anc.) du même code prévoient que les mesures d’application des dispositions relatives à l’assurance chômage font l’objet d’accords conclus entre les organisations représentatives d’employeurs et de salariés, qui sont rendus obligatoires par un agrément. La convention du 1er janvier 2004 relative à l’aide au retour à l’emploi et son règlement annexé conclu pour la période du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2005 ont été agréés par arrêté du 28 mai 20048. Ceci appelle une double observation. En premier lieu, cet agrément, qui n’a fait l’objet d’aucune annulation par le Conseil d’État, vient entériner et rendre effective la convention de janvier 2004 et le règlement annexé. Il s’en déduit que les dispositions agréées sont compatibles avec les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur. En second lieu, aux termes de l’article L. 5312-1 (anc. art. L. 311-7 et C. trav., art. L. 311-8) du Code du travail, Pôle emploi9 a entre autres pour mission : la prospection du marché du travail, l’accueil, l’information, l’orientation des personnes à la recherche de l’emploi, la prescription des actions ayant pour objectif le reclassement, le développement des compétences, l’amélioration de l’employabilité et de la facilitation de la mobilité géographique des salariés privés d’emploi, l’inscription de ceux-ci sur une liste de demandeurs d’emploi et le service pour le compte de l’UNEDIC10 de l’allocation d’assurance et, pour le compte de l’État des allocations de solidarité et diverses autres aides. Ces dispositions combinées avec celles de l’article L. 5422-21 du Code du travail induisent que les partenaires sociaux sont habilités à prendre des mesures d’application des dispositions relatives aux missions dont Pôle emploi a la charge, ce qui est le cas de l’allocation d’assurance laquelle d’ailleurs est assurée par cet établissement pour le compte de l’UNEDIC. C’est donc sans surprise et à juste titre que la Cour de cassation juge que les partenaires sociaux ne méconnaissent pas leurs pouvoirs en faisant de la résidence du salarié privé d’emploi sur le territoire relevant du champ d’application du régime d’assurance chômage visé à l’article 3 de la convention, l’une des conditions d’attribution de l’allocation d’aide au retour à l’emploi.

Cette solution ne confirme pas seulement le respect de la légalité du pouvoir d’édicter des normes régissant l’assurance chômage des partenaires sociaux. Elle entraîne également une conséquence logique : l’interruption du service de l’allocation d’aide au retour à l’emploi le jour où le bénéficiaire cesse de résider sur le territoire national. D’ailleurs, c’est ce qui justifie en l’espèce, la répétition par Pôle emploi Picardie des sommes indûment versées à l’ex-cadre de la Compagnie Air France. À vrai dire, cette conséquence logique tirée de l’exigence de la résidence sur le territoire national du salarié privé d’emploi comme l’une des conditions du service d’allocation chômage trouve son fondement dans la nécessité de protéger le système social de l’indemnisation du chômage.

II – La résidence du salarié privé d’emploi sur le territoire national, une condition essentielle à la préservation du système social de l’indemnisation du chômage

Condamner un salarié privé d’emploi au remboursement des sommes qui lui ont été versées au titre de l’allocation d’aide au retour à l’emploi au motif qu’il a cessé de résider sur le territoire national peut paraître surprenant lorsque ce salarié, licencié pour inaptitude médicale a été admis au bénéfice de cette allocation jusqu’à son 65e anniversaire avec dispense de recherche d’emploi pendant toute la durée de son indemnisation. L’on peut même s’interroger sur l’opportunité d’exiger du salarié privé d’emploi de résider sur le territoire national alors même que reconnu médicalement inapte, il est de surcroît dispensé de recherche d’emploi. Il n’empêche que cette exigence a un sens.

En réalité, le bénéfice de l’allocation d’aide au retour à l’emploi est soumis à certaines conditions prévues par la loi et rappelées dans le présent arrêt : la privation involontaire d’emploi11, une certaine période d’activité antérieure12, l’inscription au Pôle emploi13, l’aptitude au travail14, la recherche active d’un emploi15, le critère d’âge16 et la résidence du bénéficiaire de l’allocation sur le territoire national. La disparition de l’une de ces conditions entraîne la radiation du demandeur d’emploi de la liste des bénéficiaires de l’assurance chômage. Aux termes de l’article L. 5412-2 du Code du travail, « est radiée de la liste des demandeurs d’emploi, dans les conditions déterminées par un décret en Conseil d’État, la personne qui a fait de fausses déclarations pour être ou demeurer inscrite sur cette liste ». En pareille hypothèse, la radiation peut17 être définitive. Dans tous les cas, durant la période de radiation, les allocations chômage ne sont plus versées. La radiation ainsi que la suppression définitive des droits peuvent également être définitives en cas de fausses déclarations ou surtout en cas de fraude. Pôle emploi est alors fondé à réclamer les sommes indûment versées et cette réclamation est soumise à une prescription décennale, le point de départ du délai de prescription étant le jour du versement des sommes indûment versées.

En l’espèce, le bénéficiaire de l’allocation d’aide au retour à l’emploi ne justifie pas avoir résidé en France pendant la période durant laquelle il a perçu les allocations de chômage, soit du 8 mars 2005 au 25 mars 2011. De plus, il apparaît que durant la période du 25 mars 2011 au 31 mai 2011, l’ex-cadre de la compagnie Air France a résidé au États-Unis et obtenu au terme de cette dernière période la carte de résident permanent américain. Visiblement, durant toutes ces périodes, ce demandeur d’emploi a fait de fausses déclarations, régulièrement renouvelées, destinées à entretenir Pôle emploi dans la fiction de sa résidence en France. Ces agissements caractérisent une fraude aux prestations d’allocation chômage. Pôle emploi est donc fondé à réclamer le remboursement de la totalité des allocations versées du 5 mars 2005 au 31 mai 2011. D’ailleurs, l’on peut remarquer l’habileté du salarié privé d’emploi qui, lors de son action en contestation des sommes réclamées par Pôle emploi, détourne les magistrats de la circonstance de la fraude. En effet, il concentre ses arguments d’une part, sur le pouvoir des partenaires sociaux dans l’édiction des normes régissant l’assurance chômage et d’autre part, sur la compatibilité de cette condition de résidence du salarié privé d’emploi sur le territoire national avec la liberté fondamentale d’aller et venir du salarié privé d’emploi. Ces arguments n’ont pas favorablement été accueillis par les hauts magistrats qui ont également pris en compte la circonstance de la fraude pour ordonner la répétition de l’indu.

L’intérêt de cette décision réside dans le rejet de toute idée d’une incompatibilité de la condition de résidence des salariés privés d’emploi sur le territoire national avec la liberté fondamentale d’aller et venir de ces salariés. La Cour de cassation, après avoir relevé que la condition de résidence des salariés privés d’emploi sur le territoire national ne porte pas atteinte à la liberté d’aller et venir de ces salariés lesquels demeurent libres de se déplacer à l’intérieur et à l’extérieur du territoire national et de s’y établir, en déduit que l’interruption du service de l’allocation d’aide au retour à l’emploi du jour où le bénéficiaire cesse de résider sur le territoire national ne constitue pas un empêchement à une résidence à l’étranger. Exiger du salarié privé d’emploi de résider sur le territoire national pour continuer à bénéficier de l’allocation d’aide au retour à l’emploi, c’est contribuer au financement des politiques publiques et faire pérenniser la solidarité nationale.

Résider sur le territoire national, c’est contribuer au financement des politiques publiques par l’État. En réalité, à travers la consommation, toute personne participe aux ressources dont dispose l’État pour assurer ses diverses missions. Si ces ressources sont constituées de recettes non fiscales et de recettes fiscales, les premières sont moins conséquentes que les secondes lesquelles sont composées d’impôts directs et d’impôts indirects. Ces derniers peuvent être scindés en deux catégories : la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), assise sur la consommation, et les contributions indirectes, impôts spécifiques relatifs à certains produits ou à certaines activités indéterminées. Incontestablement, la TVA constitue l’impôt dont le rendement est le plus important, soit près de la moitié des recettes fiscales. Or chaque personne qui réside sur le territoire national est un consommateur potentiel qui, dès lors qu’il effectue un achat, apporte sa contribution à l’État puisque tout achat est soumis à la TVA. Partant de là, dans la mesure où l’État est le principal garant de la pérennité du système de l’indemnisation du chômage, il serait injuste d’admettre que les bénéficiaires de cette indemnisation soient autorisés à résider en dehors du territoire national. Une telle admission mettrait en péril ce système d’indemnisation qui repose également en partie sur la solidarité nationale.

Résider sur le territoire national, c’est faire pérenniser la solidarité nationale. L’idée selon laquelle le salarié privé d’emploi perçoit pendant la période de son indemnisation, les sommes cotisées durant la période d’activité antérieure à l’ouverture de ses droits est une simple idée reçue. Le système d’indemnisation du chômage est un système principalement assurantiel. Plus précisément, il s’agit d’un système contributif financé par des cotisations versées à la fois par les salariés et les employeurs. L’indemnisation du chômage repose sur une solidarité nationale. D’ailleurs, cette solidarité prend une acuité particulière lorsque le bénéficiaire de l’assurance chômage arrive en fin de droit. En effet, les prestations chômage étant dégressives, le salarié privé d’emploi bénéficie en fin de droit s’il remplit certaines conditions d’un dispositif de solidarité, géré par l’État, ce qui atteste que le système d’indemnisation du chômage repose également sur un régime dit de solidarité. Par ailleurs, l’indemnisation du chômage relève de la protection sociale et, en tant que telle, elle nécessite une condition de résidence sur le territoire national : c’est le principe de la territorialité de la protection sociale18. Concrètement, il faut résider en France pour bénéficier de la protection sociale française.

Au final, il revient de retenir de cet arrêt que l’allocation d’aide au retour à l’emploi n’est pas une prestation « exportable », c’est-à-dire dont on peut bénéficier en transférant sa résidence hors du territoire national. Le salarié privé d’emploi et bénéficiaire de ladite allocation demeure libre de se déplacer à l’intérieur et à l’extérieur du territoire national et de s’y établir, mais perdra dans ce dernier cas, le bénéfice de cette allocation car, seul le territoire national reste le lieu d’application de la convention d’assurance chômage.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Domergue J.-P., « L’assurance chômage : un régime façonné par les partenaires sociaux », in études Pelissier J., Dalloz 2004, p. 213.
  • 2.
    Chauchard J.-P., Kerbourc’h J.-Y. et Willmann C., Droit de la sécurité sociale, 7e éd., 2015, LGDJ.
  • 3.
    V. site internet de l’UNEDIC (Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi, l’industrie et le commerce).
  • 4.
    L’indemnisation du chômage relève également pour certains cas d’un régime de solidarité composée de l’allocation spécifique de solidarité (ASS) et de l’allocation temporaire d’attente (ATA) supprimée en septembre 2017 au profit d’autres aides.
  • 5.
    V. CE, 11 juill. 2001, n° 224586, Medef et CGPME : Rec. CE, 2001, p. 363 – CE, 11 juill. 2001, n° 228361, Sud travail et a. : Rec. CE, 2001, p. 377 ; RDSS 2001, p. 861, note Willmann C. ; Dr. soc. 2001, p. 857, concl. Boissard S. ; JCP G 2002, II, 10058, note Prétot X.
  • 6.
    C. trav., art. L. 5422-22.
  • 7.
    Cass. soc., 10 oct. 2006, n° 03-15835 : RJS 12/06, n° 1305 – Cass. 2e civ., 5 juin 2008, n° 07-12773 : Dr. soc. 2008, p. 1016, rapport Prétot X.
  • 8.
    Agrément déposé le 31 décembre 2002 à la DDTE de Paris, agrée le 28 mai 2004 par arrêté du ministre de l’Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale, JO, 29 mai 2004.
  • 9.
    Pôle emploi est un établissement public à caractère administratif, issu de la fusion de l’ANPE et de l’ASSEDIC et chargé du service public de l’emploi.
  • 10.
    L’UNEDIC est un organisme de droit privé ou plus précisément une association chargée par délégation de service public de la gestion de l’assurance chômage dont la direction est assurée par les partenaires sociaux. V. C. trav., art. L. 5427-1.
  • 11.
    En l’état actuel de la législation, le sens de la perte involontaire d’emploi est précisé à l’article 2 du règlement général annexé à la convention d’assurance chômage du 14 mai 2014, RAC 2014, art. 2.
  • 12.
    C. trav., art. L. 5422-2 ; C. trav., art. L. 351-3.
  • 13.
    Aux termes des dispositions combinées des articles L. 5411-1 et L. 5421-3 du Code du travail, c’est l’inscription au Pôle emploi qui confère la qualité de demandeur d’emploi ; c’est également la première condition pour bénéficier d’un revenu de remplacement tel que l’allocation d’aide au retour à l’emploi.
  • 14.
    Si l’aptitude au travail est le fait d’être physiquement apte à l’exercice d’un emploi, l’inaptitude médicale a un double sens : soit, le salarié ne peut plus du tout travailler en raison de son état de santé ; soit le salarié ne peut plus travailler sur le poste qu’il occupe en raison de certaines pathologies mais peut être reclassé dans l’entreprise qui l’emploie ou, dans l’impossibilité d’un reclassement, rechercher un autre emploi compatible avec ses aptitudes physiques.
  • 15.
    La condition de dispenses de recherche d’emploi dont l’ex-cadre de la Compagnie Air France a bénéficié date de 1984. Elle a été supprimée par la loi n° 2008-758 du 1er août 2008 relative aux droits et aux devoirs du demandeur d’emploi (JO n° 0179, 2 août 2008, p. 12371) qui a prévu son extinction progressive et une suppression définitive en 2012.
  • 16.
    V. Bessonne A.-J., Labarthe J. et Merlier R., « la dispense de recherche d’emploi fin 2005 (…), Premières informations, premières synthèses », DARES juill. 2008, n° 28.3.
  • 17.
    Aux termes de l’article L. 5421-4 (C. trav., art. L. 351-19 anc.) du Code du travail, le demandeur d’emploi qui atteint l’âge légal de la retraite (ou qui bénéficie d’une retraite anticipée avant cet âge) perd le bénéfice de l’allocation chômage. Il peut être admis au bénéfice de cette allocation jusqu’à ce qu’il dispose du nombre de trimestres requis pour bénéficier de sa pension retraite.
  • 18.
    V. en ce sens, Cass. soc., 2 mars 2000, n° 98-19112 : TPS mai 2000, n° 168 : à propos de la cessation du droit aux prestations de chômage et ouverture du droit à une pension de retraite.
  • 19.
    Lorsque la fausse déclaration est relative à une activité non déclarée d’une durée très brève, la durée de la radiation peut être de deux à six mois.
  • 20.
    Constitue une exception à ce principe : les pensions de retraite contributives.
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