La valse-hésitation de la réforme de la majoration forfaitaire de la cotisation AT/MP pour accidents récurrents dans les petites entreprises

I – La situation avant la réforme

L’assurance accidents du travail et maladies professionnelles (AT/MP) du régime général de sécurité sociale est un régime d’assurance obligatoire qui a pour fonction de couvrir les risques d’accidents du travail ou de maladies professionnelles, ainsi que d’accidents de trajet, auxquels sont exposés les salariés et différentes catégories de personnes incluses dans le champ d’application de cette assurance obligatoire.

Elle permet de financer le versement aux assurés de toutes les prestations prévues au titre de la législation dite professionnelle, à savoir les prestations en nature, en espèces, le versement des capitaux et des rentes, ainsi que les avances des caisses en cas de faute inexcusable de l’employeur.

Cette assurance, dont sont exclues notamment les professions agricoles, couvre la grande majorité des salariés et un certain nombre de non-salariés (étudiants ou élèves, stagiaires et personnes en formation ou en reclassement, détenus, une grande partie des élus locaux…) et la plupart des agents contractuels des personnes publiques. En revanche, elle ne concerne pas les fonctionnaires.

Cette assurance est financée par des cotisations AT/MP, calculées soit sur les salaires, soit sur une base forfaitaire prévue par les textes pour chaque catégorie de bénéficiaires non-salariés (élèves, étudiants, personnes en formation).

La cotisation AT/MP est à la charge des employeurs assujettis à l’obligation d’assurance et elle est calculée par les caisses d’assurance retraite et de santé au travail (CARSAT) ou par la caisse régionale d’assurance-maladie d’Île-de-France (CRAMIF).

La tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles regroupe l’ensemble des règles permettant le calcul du taux de cotisations à la charge de l’employeur. Elles figurent aux articles D. 242-6-1 et suivants du Code de la sécurité sociale et dans des arrêtés des 16 et 17 octobre 1995.

En principe, la tarification ne s’effectue pas pour l’ensemble de l’entreprise mais établissement par établissement, c’est-à-dire pour chaque site ayant une implantation distincte et une activité propre.

Le système de tarification est organisé en trois modes de tarification distincts, outre une déclinaison spécifique pour les établissements d’Alsace-Lorraine.

La tarification collective repose sur l’idée que les petites entreprises ne peuvent supporter financièrement la charge des sinistres susceptibles de survenir à leurs salariés. Elle est conçue comme une mutualisation du risque, avec un taux calculé au niveau national, en fonction de la sinistralité propre à chaque secteur d’activité. Dès lors, elle s’apparente à un système assurantiel pur, puisque la cotisation est répartie sur l’ensemble des entreprises concernées, indépendamment de leur sinistralité propre, la survenance d’un sinistre n’ayant pas la moindre conséquence sur le taux de cotisation de l’entreprise, puisque celui-ci est fixé au niveau national pour l’ensemble des entreprises exerçant la même activité ou une activité voisine. Le système de la tarification collective s’applique aux entreprises de 1 à 19 salariés. Celles-ci étant de taille limitée, elles n’ont généralement qu’un seul établissement.

À l’inverse, la tarification individuelle repose sur le postulat qu’il faut prendre en compte les coûts des sinistres dans les cotisations des entreprises, afin de les inciter à mener des actions de prévention contre les accidents du travail et les maladies professionnelles. La cotisation va donc être en principe calculée à partir des coûts des sinistres, hormis en ce qui concerne les accidents de trajet, qui dépendent au moins autant des conditions de circulation routière que de la sinistralité des entreprises et qui vont donc faire l’objet d’une mutualisation. Un ensemble de règles juridiques et techniques relativement complexes régit ce système. Il s’agit d’abord de déterminer l’employeur qui va devoir supporter le sinistre, ce qui est simple en cas d’accident de travail mais ce qui peut s’avérer plus complexe en cas de maladie professionnelle, dans la mesure où une telle maladie peut se déclarer de nombreuses années après l’exposition au risque. Grâce aux données transmises par les caisses primaires relatives aux dépenses occasionnées par les accidents de travail et les maladies professionnelles, les CARSAT ou la CRAMIF vont établir des coûts moyens d’incapacité temporaire et d’incapacité permanente, avec plusieurs catégories en fonction du nombre de jours d’incapacité et du taux d’incapacité permanente partielle2, et vont convertir la sinistralité de l’entreprise en données financières. Un taux brut de cotisation va être calculé à partir du rapport entre la sinistralité de l’entreprise et sa masse salariale, en prenant en considération les années N-2, N-3 et N-4, puis, après application de diverses majorations3, un taux net. Afin d’éviter que l’application de ces diverses règles aboutisse à des taux variant excessivement dans un sens ou dans un autre, des règles existent afin de lisser les taux d’une année sur l’autre par un système d’écrêtement4. Ce système de tarification individuelle concerne les entreprises ayant au moins 150 salariés.

Entre les deux, il existe un système de tarification mixte, qui mêle les deux précédents et qui repose à la fois sur l’idée de mutualisation et sur le souci d’individualisation par la prise en compte des coûts réels. Il s’applique aux entreprises ayant un effectif de salariés compris entre 20 et 149. Un système de prorata5 permet d’aboutir à un taux de cotisation qui est déterminé par une fraction du taux collectif qui serait applicable si l’établissement était en tarification collective, et par une fraction du taux net individuel qui lui serait applicable s’il était en tarification individuelle, en appliquant, le cas échéant, les règles d’écrêtement6. Pour les entreprises concernées par ce mode de tarification mixte, la cotisation sera donc d’autant plus proche du système de la tarification collective que l’effectif sera proche du seuil de 20 salariés, tandis qu’elle sera d’autant plus proche du système de la tarification individuelle que l’effectif se rapproche du plafond de 149 salariés.

Il convient encore de mentionner l’existence de règles explicatives sur la manière de déterminer l’effectif d’une entreprise7 et de règles dérogatoires au principe selon lequel le mode de tarification est déterminé par l’effectif8.

Enfin, des règles particulières de décompte du nombre de salariés et de seuils sont prévues pour l’Alsace-Moselle. Ainsi, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, la tarification collective est applicable aux entreprises dont l’effectif est inférieur à 50 salariés, la tarification individuelle est applicable aux entreprises dont l’effectif est au moins égal à 150 salariés (avec une exception pour les entreprises de bâtiment et de travaux publics dans lesquelles cet effectif est au moins égal à 300 salariés) et la tarification mixte est applicable aux entreprises dont l’effectif est au moins égal à 50 et inférieur à 150 salariés (avec une exception pour les entreprises de bâtiment et de travaux publics, pour lesquelles cet effectif est au moins égal à 50 et inférieur à 300 salariés)9.

II – La réforme projetée

Nul ne saurait disconvenir que la prévention des accidents du travail est une préoccupation d’intérêt commun. Dès lors, il semblerait logique que le système de tarification joue un rôle actif dans la prévention, en incitant fortement les employeurs à s’en soucier, à travers les taux de cotisations qui leur sont notifiés.

Or, le système de tarification décrit ci-dessus, par les différentes catégories et les différents correctifs qu’il instaure, n’est pas toujours au diapason de ces objectifs10.

Parmi les dispositifs insuffisamment incitatifs figure en bonne place le mode de tarification collective11. En 2021, 52 % des salariés travaillaient dans des entreprises soumises à la tarification collective ou dans des secteurs d’activité dont le mode de tarification est systématiquement collectif, quel que soit le nombre de salariés12. Ce mode de tarification collective représente une large majorité des établissements de France. Sa part pourrait d’ailleurs être amenée à augmenter encore, par l’effet de la loi Pacte qui exige dorénavant que le franchissement d’un seuil d’effectif se confirme pendant cinq années consécutives pour entraîner un changement effectif de mode de tarification13.

Dans un tel système, le risque est totalement mutualisé et les cotisations ne sont absolument pas individualisées, de sorte que, de ce strict point de vue, l’entrepreneur n’est pas particulièrement incité à prévenir le risque d’accident de travail.

C’est pourquoi le décret n° 2017-337 du 14 mars 2017 a prévu une réforme consistant à responsabiliser certains entrepreneurs soumis à la tarification collective par l’introduction d’une part d’individualisation du risque.

Concrètement, l’article D. 242-6-11 du Code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de ce décret, prévoit qu’à partir du 1er janvier 2022, pour les entreprises dont l’effectif est au moins égal à 10 salariés, le taux net collectif de l’établissement est majoré forfaitairement, d’un montant fixé par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget, dans la limite de 10 % du taux net moyen national, lorsqu’au moins un accident du travail ayant entraîné la prescription d’un arrêt de travail est intervenu au cours de chacune des trois dernières années connues. Il y a lieu de rappeler que, comme dans le système de la tarification individuelle, les trois dernières années connues sont les années N-2, N-3 et N-4.

De même, le décret du 14 mars 2017 a prévu un dispositif analogue pour les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, tenant compte de la spécificité de la réglementation qui y est applicable.

Il a ainsi modifié l’article D. 242-35 du Code de la sécurité sociale, relatif à la tarification des établissements d’Alsace-Moselle, de façon à ce qu’il énonce que le taux net est majoré forfaitairement d’un montant fixé par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget, dans la limite de 10 % du taux net moyen national, lorsqu’au moins un accident du travail ayant entraîné la prescription d’un arrêt de travail est intervenu au cours de chacune des trois dernières années connues et que, en outre, le total de ces accidents sur cette période est au moins égal à trois dans les entreprises dont l’effectif est au moins égal à 10 et inférieur à 20 salariés, au moins égal à sept dans les entreprises dont l’effectif est au moins égal à 20 et inférieur à 35 salariés, et au moins égal à neuf au sein des entreprises dont l’effectif est au moins égal à 35 salariés.

Ce dispositif avait vocation à s’appliquer aux entreprises relevant de la tarification collective, à condition de compter au moins 10 salariés, ce qui maintenait dans le système antérieur les toutes petites entreprises comptant jusqu’à 9 salariés.

La lettre de l’article D. 242-6-11 permet de penser que, par ricochet, ce dispositif avait vocation à s’appliquer également aux entreprises relevant de la tarification mixte puisque, par définition, une cotisation calculée selon le système de la tarification mixte inclut une part de cotisation calculée selon le système de la tarification collective.

Cependant, la notice accompagnant le décret d’abrogation du 28 décembre 2023 n’évoque que les entreprises dont l’effectif est compris entre 10 et 19 salariés. De même, les simulations opérées par les organismes de sécurité sociale et par les partenaires sociaux n’ont jamais concerné que les entreprises relevant du taux collectif pur, et non pas les entreprises relevant du taux mixte.

Il subsiste donc une incertitude à ce sujet.

En tout état de cause, le dispositif ne concernait que des entreprises à sinistralité forte, avec au moins un accident de travail avec arrêt de travail par an sur un petit effectif, ce qui représente un taux d’accidentologie plusieurs fois supérieur à la moyenne.

Il ne concernait que les accidents de travail dont l’imputation à l’employeur est simple à réaliser, et pas les maladies professionnelles, dont l’imputation à un employeur est plus délicate, compte tenu notamment du temps que met la maladie à se déclarer, du délai de prise en charge et du lien qu’elle doit présenter avec la profession exercée.

Parmi les accidents du travail, il ne concernait que ceux ayant entraîné la prescription d’un arrêt de travail, ce qui, ces dernières années, représentait environ trois quarts des accidents du travail14. A contrario, il n’avait pas vocation à s’appliquer si, pour l’une des trois années consécutives considérées, le ou les accidents du travail n’avaient pas donné lieu à un arrêt de travail.

Ce dispositif introduisait donc, avec une modération certaine, une majoration des cotisations agissant comme une pénalité frappant les entreprises ayant une accidentalité récurrente et les incitait à mener de véritables actions de prévention des accidents du travail. Il avait pour but de responsabiliser les entreprises en question, ce que le système de la tarification collective ne fait pas du tout, et ce que le système de la tarification mixte ne fait que partiellement, de manière proportionnelle à l’effectif de l’entreprise.

Il se voulait comme un correctif par rapport aux effets délétères du système de tarification collective, que l’on retrouve en partie dans le système de tarification mixte, de la même manière que le mécanisme de l’écrêtement joue le rôle de correctif pour atténuer les soubresauts que connaîtraient les taux dans un système de tarification individuelle pur.

Cette réforme était plutôt bienvenue, même si elle laissait augurer une possible augmentation du contentieux de l’inopposabilité de la part des plus petits employeurs, qui, jusqu’alors, n’avaient aucun intérêt sur le plan tarifaire à contester une décision de prise en charge d’un sinistre par une caisse primaire d’assurance maladie ou une décision de fixation de taux, puisqu’ils n’en assumaient pas directement les conséquences, tandis que les employeurs soumis à la tarification mixte n’en assumaient les conséquences que proportionnellement à l’importance de leur effectif.