L’annulation du droit de préemption urbain : quelles garanties exiger pour les personnes préemptées ?

Publié le 08/12/2022
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Lorsque le droit de préemption urbain est annulé, l’acquéreur initial est irrecevable à agir en nullité de la vente à la commune demeurée propriétaire en dépit de la nullité de la décision de préemption.

Cass. 3e civ., 7 sept. 2022, no 21-12114

L’articulation entre le droit des obligations et l’article L. 123-11-1 du Code de l’urbanisme du point de vue de la Cour de cassation. En l’espèce1, par acte du 22 juin 2010, la société Voestalpine Rotec France (la société VARF), propriétaire d’un immeuble situé sur le territoire d’une commune, a consenti à la société Le Bouraq, devenue la société Sofiadis, un bail dérogatoire assorti d’une promesse unilatérale de vente au prix de 1 300 000 euros. Le 13 février 2012, la commune a notifié sa décision d’exercer son droit de préemption. Le 23 février 2012, dans le délai imparti par la promesse, qui avait été prorogé, la société Sofiadis a levé l’option. Selon acte authentique du 14 décembre 2012, la société VARF a vendu l’immeuble à la commune. Par un arrêt confirmatif du 26 juin 2015, devenu définitif, la cour administrative d’appel de Paris a annulé la décision de préemption. La société VARF ayant refusé la rétrocession du bien, qui lui avait été proposée conformément aux dispositions de l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme, la commune l’a proposé à la société Sofiadis, avec laquelle elle a conclu, le 8 septembre 2015, une promesse de vente. La société Sofiadis a assigné la société VARF et la commune pour faire annuler la vente du 14 décembre 2012 et faire déclarer parfaite la vente qu’elle avait précédemment conclue avec la société VARF. Cette dernière ayant été radiée du registre du commerce et des sociétés, la société Voestalpine Rotec GmbH (la société Voestalpine) a été désignée en qualité de mandataire ad hoc pour la représenter. L’acquéreur initial assigne toutefois le vendeur et la commune pour faire annuler la vente consentie à la commune et voir déclarer parfaite la vente initiale. Les juges parisiens, en date du 16 novembre 2018, font droit à la demande d’annulation de la vente du 14 décembre 2012 conclue par la commune au profit de la VARF. Sur pourvoi, la Cour de cassation censure les juges du fond en considérant que la société Sofiadis n’était plus recevable à demander l’annulation de la vente conclue le 14 décembre 2012 entre la commune et la société VARF, et n’était pas plus fondée à réclamer l’exécution de la promesse de vente que lui avait consentie la société VARF le 22 juin 2010. Un tableau synoptique permettra d’appréhender de manière succincte le déroulement des faits et de la procédure.

Parties

Droit de préemption urbain de la Commune

Actes

Dates

Contentieux

VARF-Sofiadis

Préemption de la commune le 13 décembre 2012

Bail et promesse unilatérale de vente

22 juin 2010

Sofiadis

Levée d’option de la promesse unilatérale de vente

23 février 2012

VARF-Commune

Vente authentique notariée définitive

14 décembre 2012

Annulation de la préemption

VARF

Refus de la rétrocession (article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme)

Commune-Sofiadis

Proposition de la commune

Promesse de vente

8 septembre 2015

Sofiadis

Sofiadis assigne VARF et la commune pour annulation de la vente du 14 décembre 2012

Annonce du plan. L’annulation d’une décision de préemption après transfert de propriété (I) est prévue par l’article L. 123-11-1 du Code de l’urbanisme, qui impose au titulaire du droit de préemption qui a acquis le bien illégalement préempté de prendre toute mesure pour mettre fin aux effets de la décision annulée (II).

I – Annulation du droit de préemption de la commune après transfert de propriété

Droit de préemption urbain illégal. Le fondement légal du droit de préemption urbain est tiré de l’alinéa 1er de l’article L. 213-2 du Code de l’urbanisme, qui reconnaît que toute aliénation visée à l’article L. 213-1 du même code est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune dans laquelle est situé le bien (A). En l’espèce, selon la Cour de cassation, lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption doit proposer l’acquisition du bien en priorité aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel et, en cas de renonciation expresse ou tacite de ceux-ci à l’acquisition, à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration d’intention d’aliéner (B).

A – La substitution du préempteur

Promesse unilatérale de vente et condition suspensive d’exercice du droit de préemption urbain. Depuis l’ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016, la promesse unilatérale est le contrat par lequel une partie – le promettant – accorde à l’autre – le bénéficiaire – le droit d’opter pour la conclusion d’un contrat dont les éléments essentiels sont déterminés, et pour la formation duquel ne manque que le consentement du bénéficiaire. La révocation de la promesse pendant le temps laissé au bénéficiaire pour opter n’empêche pas la formation du contrat promis. Le contrat conclu en violation de la promesse unilatérale avec un tiers qui en connaissait l’existence est nul2. Suivant une pratique notariale bien arrêtée, « dans certaines régions, les notaires semblent préférer les promesses unilatérales de vente, qu’ils instrumentent alors par acte authentique, dans d’autres, la pratique du compromis de vente sous seing privé est plutôt privilégiée »3.

Un autre auteur a pu écrire, à juste titre : « Une promesse unilatérale de vente peut être conclue sous la condition suspensive de la purge du droit de préemption urbain. Il suffit pour cela, d’une part, que la condition affecte la promesse et non la vente qui serait formée par la levée d’option et, d’autre part, que l’option ne puisse être levée – et donc la vente formée – qu’après que la collectivité a renoncé expressément ou tacitement à son droit. Au prix de cette double précaution, les deux obstacles que nous avons dégagés se trouvent écartés : la vente au profit du cocontractant n’est pas formée tant que la collectivité n’a pas renoncé, et seul le contrat de promesse – et non la vente – est affecté de la condition suspensive »4. Certes, le fondement légal du droit de préemption urbain est tiré de l’article L. 213-2, aliéna 1er, qui reconnaît que toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien.

En l’espèce, par acte du 22 juin 2010, la société VARF, propriétaire d’un immeuble situé sur le territoire de la commune en question a consenti à la société Sofiadis, un bail dérogatoire assorti d’une promesse unilatérale de vente au prix de 1 300 000 euros.

B – La consécration de l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme par la loi ALUR

Les prémisses de l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme : CE, 26 févr. 2003, n° 231558, M. et Mme Bour. Reprenant la jurisprudence dégagée par le Conseil d’État dans la fameuse décision du 23 février 2003, la loi ALUR5 consacre les principes posés par l’arrêt précité en cas d’annulation de la décision de préemption urbaine après le transfert de propriété. Selon les auteurs de l’arrêt du Conseil d’État du 23 février 2003 : « C’est l’application du principe général selon lequel il appartient à la collectivité publique de tirer les conséquences de l’annulation d’un acte détachable du contrat sur le contrat lui-même. Il en découle en matière de préemption que l’annulation de l’acte par lequel le titulaire du droit de préemption décide d’exercer ce droit implique nécessairement qu’il prenne toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée »6. En d’autres termes, cette décision du Conseil d’État prévoyait la revente du bien préempté à l’acquéreur évincé7.

L’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme. D’après cet article, lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité.

La Cour de cassation a précisé qu’il résulte des articles L. 213-11-1 et L. 213-12 du Code de l’urbanisme que, lorsque la juridiction administrative a annulé une décision de préemption d’un bien, il appartient au juge judiciaire, en cas de non-respect par le titulaire du droit de préemption, de son obligation de proposer l’acquisition du bien à l’ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l’acquéreur évincé, de connaître des actions indemnitaires que l’un et l’autre sont susceptibles d’engager.

Le juge judiciaire est par ailleurs seul compétent pour statuer sur une action en nullité du contrat de vente par lequel la personne détentrice du droit de préemption est devenue propriétaire du bien ; qu’en revanche, et alors même qu’en cas de désaccord sur le prix auquel l’acquisition du bien doit être proposée, le juge judiciaire est compétent pour le fixer, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l’ancien propriétaire ou l’acquéreur évincé, d’exercer les pouvoirs qu’il tient des articles L. 911-1 et suivants du Code de justice administrative afin d’ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu’implique l’annulation, par le juge de l’excès de pouvoir, de la décision de préemption8.

Au cas d’espèce, la Cour de cassation censure les juges du fond au visa notamment de l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme en précisant : « Il résulte de ces textes que, lorsque, après s’être acquitté de son obligation de proposer l’acquisition du bien à l’ancien propriétaire, qui y a renoncé, le titulaire du droit de préemption propose cette acquisition à l’acquéreur évincé, qui l’accepte, celui-ci n’est plus recevable à demander l’annulation de la vente conclue avec l’ancien propriétaire à compter de la date de la conclusion de la promesse de vente. »

Difficultés d’interprétation de l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme. Lorsque la loi ALUR a été votée, plusieurs auteurs ont relevé que les dispositions contenues dans l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme n’étaient pas sans soulever des difficultés d’interprétation9. Une des questions qui a été posée au Tribunal des conflits était celle de savoir si, lorsqu’une préemption est annulée par le juge, le bien irrégulièrement acquis doit être rétrocédé à l’ancien propriétaire ou à l’acquéreur évincé. Et à ce stade, quel est l’ordre de juridiction compétent ?

Le Tribunal des conflits a répondu qu’il résulte des articles L. 213-11-1 et L. 213-12 du Code de l’urbanisme que, lorsque la juridiction administrative a annulé une décision de préemption d’un bien, il appartient au juge judiciaire, en cas de non-respect, par le titulaire du droit de préemption, de son obligation de proposer l’acquisition du bien à l’ancien propriétaire, puis, le cas échéant, à l’acquéreur évincé, de connaître des actions indemnitaires que l’un et l’autre sont susceptibles d’engager.

Le juge judiciaire est par ailleurs seul compétent pour statuer sur une action en nullité du contrat de vente par lequel la personne détentrice du droit de préemption est devenue propriétaire du bien.

En revanche, et alors même qu’en cas de désaccord sur le prix auquel l’acquisition du bien doit être proposée, le juge judiciaire est compétent pour le fixer, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l’ancien propriétaire ou l’acquéreur évincé, d’exercer les pouvoirs qu’il tient des articles L. 911-1 et suivants du Code de justice administrative afin d’ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu’implique l’annulation, par le juge de l’excès de pouvoir, de la décision de préemption10.

II – Effets de l’annulation du droit de préemption après transfert de propriété

Principe légal et exception jurisprudentielle. L’annulation du droit de préemption urbain implique que le bien doit être rétrocédé à l’ancien propriétaire ou à l’acquéreur évincé. En outre, l’acquéreur a la possibilité d’agir en annulation de la vente conclue entre l’ancien propriétaire et le titulaire du droit de préemption (A). Toutefois, le retour à la situation initiale ne doit pas porter une atteinte excessive à l’intérêt général (B).

A – La rétrocession du bien préempté

Propriétaire initial ou ses ayants cause. Aux termes de l’article L. 219-11-1 du Code de l’urbanisme, c’est au propriétaire initial du bien ou à ses ayants cause que la collectivité préemptrice doit proposer la rétrocession du bien et non pas à l’acquéreur initial11. À défaut d’acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l’acquisition.

Acquéreur évincé. Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l’acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l’acquisition à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l’article L. 213-2 du Code de l’urbanisme.

Fixation du prix de rétrocession. On sait que le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties12, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle. À défaut d’accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation, conformément aux règles mentionnées à l’article L. 213-4. Après maints atermoiements, cette incise a été ajoutée dans un style suffisamment souple pour ne pas figer la position des juges13.

Principe général : Rapports juridiques entre propriétaire initial et acquéreur initial. Cette situation n’est pas aisée14, si bien qu’un tableau synoptique semble nécessaire.

Promesse unilatérale de vente et annulation de la préemption

Promesse unilatérale de vente et annulation de la préemption

Propriétaire initial accepte l’offre de rétrocession

Effet rétroactif de l’annulation de la préemption entraîne la renaissance de l’avant-contrat initial si bien que le bénéficiaire pourra assigner le vendeur en exécution forcée.

X

Acquéreur évincé

X

L’acquéreur évincé doit avoir levé l’option de la promesse dans les délais conventionnels pour solliciter l’exécution forcée de la vente

Rapports juridiques entre propriétaire initial (société VARF) et acquéreur évincé (société Sofiadis). En l’espèce, pour la Cour de cassation, alors qu’elle avait constaté que la société Sofiadis avait conclu une promesse de vente avec la commune, ce dont il résultait qu’elle n’était plus recevable à agir en annulation de la vente conclue entre la société VARF et cette commune, demeurée propriétaire en dépit de l’annulation de la décision de préemption, la cour d’appel a violé les textes susvisés. Force est de constater que la situation entre le droit des contrats et le droit civil n’est pas aisée à appréhender15.

Vente du 14 décembre 2012 VARF-commune X

Propriétaire initial renonce à l’offre de rétrocession (VARF)

X

Acquéreur évincé accepte l’offre de rétrocession (Sofiadis)

Irrecevabilité à demander l’annulation de la vente conclue avec le propriétaire initial (VARF)

B – Le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l’intérêt général

Portée de cette décision. Une atteinte excessive à l’intérêt général pourrait, selon le Conseil d’État, faire échec à la rétrocession du bien préempté16 : « Si la revente du bien à l’acquéreur évincé remettait en cause la vocation sociale des logements créés et port[ait] à l’intérêt général une atteinte excessive qui ne serait pas justifiée par l’intérêt qui s’attache à la disparition des effets de la décision annulée »17. Dans la mesure où l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme ne prévoit pas l’atteinte excessive à l’intérêt général, c’est le Conseil d’État, avec son arrêt du 28 septembre 2020, qui actualise la jurisprudence Bour rendue en 2003. Rien de tel en l’espèce, car la qualification de l’atteinte excessive à l’intérêt général relève de la compétence du juge administratif.

Conclusion. En guise de conclusion, on pourra remarquer que l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme ne règle bien évidemment pas toutes les difficultés qui peuvent naître de l’exécution des décisions juridictionnelles annulant une mesure de préemption. Gageons que la jurisprudence civile apportera de nouvelles réponses claires et pragmatiques à ces difficultés, et donnera son interprétation à ces dispositions issues de la loi ALUR.

Notes de bas de pages

  • 1.
    C. Sizaire, « Annulation de la décision de préemption et droits de l’acquéreur évincé », Constr.-Urb. 2022, comm. 112 ; S. Jaillot, « Préemption annulée : l’acquéreur initial est irrecevable à agir en nullité de la vente à la commune », La Quotidienne, 6 oct. 2022 ; H. Périnet-Marquet, « Annulation d’une décision de préemption et demande d’annulation de la vente », Constr.-Urb. 2022, repère 9.
  • 2.
    Article 1124 du Code civil issu de l’ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016, portant réforme du droit des obligations.
  • 3.
    G. Durand-Pasquier et O. Herrnberger, « À la recherche d’un avant-contrat synallagmatique et authentique ne nécessitant pas de publication », JCP N 2014, n° 11, 1121 ; P.-L. Niel, « La commune ayant exercé son droit de préemption est tenue au paiement du prix de vente et de la commission d’agence », Actu-Juridique.fr 8 nov. 2021, n° AJU001l1.
  • 4.
    B. Nuytten, « Avant-contrats de vente d’immeubles sous condition suspensive de la purge du droit de préemption urbain », RDC avr. 2005, p. 503.
  • 5.
    Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.
  • 6.
    P. Soler-Couteaux, « Les conséquences de l’annulation d’une décision de préemption », RDI 2003, p. 379.
  • 7.
    D. Dutrieux, « Loi ALUR, urbanisme et pratique notariale », JCP N 2014, n° 15, 1160 ; L. Rapp et a., « Effets de l’annulation de la décision de préemption depuis la loi ALUR – transfert de propriété déjà effectué », Le Lamy Droit Public des Affaires, mise à jour avr. 2022.
  • 8.
    T. confl., 12 juin 2017, n° 4085, SNC Foncière Mahdia : M.-C. Rouault, « Compétence administrative pour ordonner les mesures impliquées par l’annulation d’une décision de préemption », LPA 12 mars 2018, n° LPA129h2.
  • 9.
    L. Ceccarelli-Le Guen, « Loi ALUR et réforme des droits de préemption », Le blog du droit de l’urbanisme et de l’aménagement, 13 juin 2014, https://lext.so/vxUMnE.
  • 10.
    T. confl., 12 juin 2017, n° 4085, SNC Foncière Mahdia : M.-C. Rouault, « Compétence administrative pour ordonner les mesures impliquées par l’annulation d’une décision de préemption », LPA 12 mars 2018, n° LPA129h2.
  • 11.
    H. Hicter, « Conséquences de l’annulation d’une décision de préemption et rétrocession », JCP N 2014, n° 42, 1308 ; M. Revert, « L’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme, entre pouvoir du juge et droit de rétrocession », AJDA 2017, p. 880.
  • 12.
    Enrichissement sans cause.
  • 13.
    L. Ceccarelli-Le Guen, « Loi ALUR et réforme des droits de préemption », Le blog du droit de l’urbanisme et de l’aménagement, 13 juin 2014, https://lext.so/vxUMnE.
  • 14.
    H. Hicter, « Conséquences de l’annulation d’une décision de préemption et rétrocession », JCP N 2014, n° 42, 1308.
  • 15.
    H. Périnet-Marquet, « Annulation d’une décision de préemption et demande d’annulation de la vente », Constr.-Urb. 2022, repère 9.
  • 16.
    C. Gueydan, « Annulation d’une décision de préemption : quelles conséquences depuis la loi ALUR ? », JCP N 2021, n° 12, 1141.
  • 17.
    C. Gueydan, « Annulation d’une décision de préemption : quelles conséquences depuis la loi ALUR ? », JCP N 2021, n° 12, 1141.
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