Réflexions sur le Crédit Mutuel

Publié le 23/03/2022 - mis à jour le 23/03/2022 à 12H59
Banque, finance
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Le Crédit Mutuel est un ensemble bancaire et financier non centralisé qui fait cohabiter en son sein deux groupes développant chacun leurs propres stratégies, sous le contrôle d’un organe central chargé d’une mission de service public. L’organisation juridique de cet ensemble, qui résulte de dispositions légales et réglementaires parfois anciennes, a donné lieu à un abondant contentieux au cours des dernières années. Si les décisions rendues ont permis de clarifier les droits et obligations dévolus à l’organe central et aux caisses de Crédit Mutuel, l’organisation de cet ensemble pose toujours des difficultés juridiques.

Au moment où l’économie sociale et solidaire connaît un nouvel essor1, le Crédit Mutuel porte des valeurs d’entraide et de solidarité depuis maintenant plus d’un siècle. Ce secteur s’est en effet construit avec l’objectif de procurer aux sociétaires, à l’aide des dépôts qui étaient confiés à des organismes privés, des crédits dans des conditions plus avantageuses que celles qu’ils auraient pu avoir auprès des établissements bancaires classiques. C’est le sens profond de la philosophie mutualiste, de la mutualité2.

L’histoire de ce secteur bancaire remonte en France au début du XXe siècle3. Ce n’est toutefois qu’en 1958, avec l’ordonnance du 16 octobre, relative à diverses dispositions concernant le Trésor, qu’il a fait l’objet d’une réglementation spécifique. Jusqu’à cette date, les caisses du Crédit Mutuel à vocation générale vivaient en marge des réglementations sectorielles et spécialement bancaires. Elles n’étaient d’ailleurs pas soumises à la loi du 13 juin 1941, relative à la réglementation et à l’organisation de la profession bancaire.

Leur statut juridique s’est dessiné progressivement tant au fil des décisions de justice – le célèbre arrêt Caisse rurale de Manigod, concernait une caisse de Crédit Mutuel à vocation générale4 – que des textes. L’organisation de cet ensemble est aujourd’hui le fruit de cette histoire et de réformes successives, notamment bancaires : depuis la loi du 24 janvier 1984 qui a établi les organes centraux jusqu’à l’Union bancaire européenne, décidée en 2012, avec l’objectif de réduire la dépendance des banques vis-à-vis des États et qui a conduit à une uniformisation du fonctionnement des établissements bancaires sur le modèle capitalistique5. Cette organisation est aussi le fruit de conflits, notamment quant au rôle des différentes composantes du Crédit Mutuel : les caisses locales, les caisses fédérales et l’organe central du Crédit Mutuel, à savoir la Confédération nationale du Crédit Mutuel (CNCM).

Les auteurs qui se sont intéressés à cette organisation sont rares et souvent partisans6. Si l’auteur de ces lignes n’échappe naturellement pas à cette critique, il peut éclairer sur l’originalité de la structure du Crédit Mutuel (I) et sur le rôle dévolu à la CNCM et aux caisses de Crédit Mutuel (II et III). Ces éléments permettront de comprendre pourquoi certaines caisses de Crédit Mutuel cherchent aujourd’hui à préserver leur autonomie au plus près de leurs territoires au sein d’une organisation qui soulève toujours des difficultés juridiques (IV).

I – L’originalité de la structure du Crédit Mutuel

A – Des caisses libres aux caisses de Crédit Mutuel

L’activité dite de « crédit mutuel »7 s’est développée au début du XXe siècle en France selon des modalités diverses8 avec, d’un côté, un secteur dit « réglementé » (les sociétés coopératives ouvrières de crédit en 19159, les sociétés de caution mutuelle et les banques populaires avec la loi du 13 mars 191710, ou encore les coopératives de crédit en 1938)11 et, de l’autre, le secteur dit « libre », constitué d’une multitude de caisses complètement indépendantes les unes des autres et marquées par les « particularismes locaux »12.

En ce qui concerne spécialement le monde agricole, la loi du 5 août 1920 a créé le statut des caisses de Crédit Agricole Mutuel et a institué un établissement public qui prit le nom, en 1926, de Caisse nationale de Crédit Agricole. Ce statut de caisses de Crédit Agricole Mutuel s’est appliqué non seulement aux caisses qui recevaient des avances de l’État à travers la Caisse nationale de Crédit Agricole13, mais aussi à celles qui n’en recevaient pas14.

De la sorte, les caisses faisant du crédit à l’agriculture pouvaient relever de plusieurs statuts :

  • les caisses de Crédit Agricole Mutuel recevant des avances de l’État (et qui deviendront le Crédit Agricole) ;

  • les caisses de Crédit Agricole Mutuel ne recevant pas d’avances de l’État (caisses de Crédit Agricole indépendantes) ;

  • les caisses de Crédit Mutuel à vocation générale.

Au tournant de la Seconde Guerre mondiale, les caisses de Crédit Agricole indépendantes et des caisses de Crédit Mutuel à vocation générale ont ressenti le besoin de s’organiser15. C’est dans ce contexte qu’Henri Ardant, qui fut le président de la Société Générale jusqu’à la Libération, et ensuite président-directeur général de la Banque française de l’Agriculture (BFA)16 participa, en avril 1958, à la création d’une association sous le régime de la loi du 1er juillet 190117, la Confédération nationale du Crédit Mutuel, organisme de contrôle et de représentation18.

Après de nombreuses discussions19, l’ordonnance du 16 octobre 1958 a conféré, quelques mois plus tard, un statut légal à cette association et fixé le régime pour « les caisses de crédit mutuel qui ne sont pas régies par le livre V du Code rural ou par les lois particulières comportant un contrôle de l’État »20. Cette ordonnance, qui a été prise par le gouvernement – donc sans débats parlementaires – sur le fondement de la loi du 3 juin 1958 relative aux pleins pouvoirs, a ensuite été ratifiée par l’ordonnance du 5 décembre 1958 prise en application de l’article 92 de la Constitution, qui lui a ainsi conféré force législative21. Il y a assurément quelque chose de surprenant à penser que les dispositions des articles L. 512-55 et suivants du Code monétaire et financier, directement issues de ces deux ordonnances et qui constituent aujourd’hui le socle du Crédit Mutuel, n’ont pas fait l’objet d’un débat parlementaire et ont connu une genèse assez insolite : l’ordonnance du 16 octobre 1958 avait entendu consolider un accord de droit privé, mais il parut sans doute nécessaire d’en mieux affermir la validité puisqu’elle fut « ratifiée » par l’ordonnance du 5 décembre 1958, tout cela sans aucune intervention du Parlement.

Quoi qu’il en soit, ce statut devait permettre aux caisses du secteur dit libre de se développer de façon autonome, tout en ayant un statut légal et une représentation nationale à travers la CNCM.

B – L’organisation juridique en pyramide inversée du Crédit Mutuel

Dans cette organisation mise en place par l’ordonnance du 16 octobre 1958, les caisses de Crédit Mutuel, qui ont « exclusivement pour objet le crédit mutuel », sont à la base du dispositif. Dotées d’une gouvernance propre et détenues par leurs sociétaires auxquels elles fournissent leurs services bancaires, les caisses de Crédit Mutuel « doivent constituer entre elles des caisses départementales ou interdépartementales »22 dans l’objectif de mutualiser leurs moyens.

L’ordonnance de 1958 a également prévu que « chaque caisse de crédit mutuel doit adhérer à une fédération régionale et chaque fédération régionale doit adhérer à la Confédération nationale du Crédit Mutuel ». Celle-ci a un objet légalement défini :

  • représenter collectivement les caisses de Crédit Mutuel pour faire valoir leurs droits et intérêts communs ;

  • exercer un contrôle administratif, technique et financier sur l’organisation et la gestion de chaque caisse de crédit mutuel ;

  • prendre toutes mesures nécessaires au bon fonctionnement du Crédit Mutuel, notamment en favorisant la création de nouvelles caisses ou en provoquant la suppression de caisses existantes soit par voie de fusion avec une ou plusieurs caisses, soit par voie de liquidation amiable.

Le Crédit Mutuel est ainsi constitué de trois échelons :

  • un échelon local, formé par des caisses locales dites de premier degré dont les clients sont, en principe23, des sociétaires détenant les parts sociales de ces caisses et participant à leur gouvernance ;

  • un échelon régional, constitué de fédérations (des associations soumises à la loi de 1901), qui ont un rôle politique, et de caisses du second degré. Ces caisses « départementales » ou « interdépartementales »24 autrement appelées fédérales ou interfédérales détiennent aujourd’hui les agréments bancaires pour elles-mêmes et pour le compte des caisses locales qui leur sont rattachées25 ;

  • l’échelon national est constitué de la CNCM, association de la loi du 1er juillet 1901, qui deviendra, en 1984, l’organe central du Crédit Mutuel26.

Cette organisation est, pour l’essentiel, restée inchangée depuis 1958 avec toutefois la mise en place d’une caisse centrale pour l’ensemble du Crédit Mutuel, constituée par les caisses départementales ou interdépartementales, qui intervient notamment dans le cadre du mécanisme de solidarité27.

C – L’organisation territoriale des caisses de Crédit Mutuel

L’organisation à trois échelons du Crédit Mutuel repose sur une répartition territoriale. Celle-ci résulte des dispositions, d’une part, de l’article L. 512-55 du Code monétaire et financier, qui impose la constitution par les caisses locales de caisses départementales ou interdépartementales, et la constitution par ces dernières d’une caisse centrale et, d’autre part, de l’article L. 512-56 du même code, qui prévoit l’adhésion obligatoire des caisses de Crédit Mutuel à une seule fédération régionale28.

En application de ces dispositions, et conformément à l’article R. 512-20 du Code monétaire et financier, les caisses de Crédit Mutuel doivent « limiter leur activité à une circonscription territoriale déterminée ou à un groupe homogène de sociétaires », étant précisé que, pour une circonscription déterminée, il existe une seule fédération régionale à laquelle doivent adhérer la ou les caisses départementales ou interdépartementales29. Il en résulte qu’une caisse de Crédit Mutuel ne peut adhérer à une fédération régionale autre que celle dans le ressort territorial de laquelle elle a vocation à exercer son activité30.

Il existe ainsi, au sein du Crédit Mutuel, 18 fédérations régionales31 correspondant à autant de circonscriptions territoriales et chaque caisse locale doit adhérer à l’une de ces fédérations, lesquelles sont membres de la CNCM.

Ces 18 fédérations sont ainsi chacune représentées au sein de la CNCM.

En définitive, l’on perçoit que l’ensemble Crédit Mutuel s’est construit historiquement, non pas dans une logique centralisée, verticale et hiérarchisée, mais sur une logique territoriale, horizontale et collaborative : les caisses de Crédit Mutuel s’administrent librement, dans les conditions fixées par la loi, et confient à la CNCM, à travers ses représentants, une mission de contrôle et de représentation auprès des pouvoirs publics. L’idée qui sous-tend l’organisation est ainsi qu’en dehors des compétences de représentation et de contrôle fixées par la loi, tout accroissement des pouvoirs de la CNCM devrait recevoir l’accord des fédérations en application du principe de subsidiarité.

II – Les prérogatives de la CNCM : l’équilibre entre respect de l’autonomie et exercice de prérogatives de puissance publique

La tension entre, d’une part, des caisses de Crédit Mutuel soucieuses de préserver leur particularisme local et, d’autre part, la CNCM qui cherche à renforcer ses prérogatives à l’égard de ses affiliés, n’est pas nouvelle. D’ailleurs, à la mort d’Henri Ardant, ce qui était une crise larvée se transforme en crise aiguë au sein de la CNCM32 avec, notamment, des caisses agricoles qui ne veulent en aucun cas se faire intégrer dans un ensemble « qui risquerait de faire disparaître leur statut propre et dans une structure syndicale dont les manifestations autoritaires ont suscité une méfiance compréhensible »33.

La création des organes centraux par la loi du 24 janvier 1984 a ravivé ces inquiétudes. Le rôle des organes centraux – notion qui avait vocation, en 1984, à regrouper des organismes aux statuts et fonctions différentes dont la CNCM – a fait l’objet de discussions lors des travaux préparatoires de cette loi, alors qu’ils avaient des statuts juridiques différents. La Caisse nationale du Crédit Agricole était un établissement public, la CNCM, comme la chambre syndicale des banques populaires, étaient des associations de la loi de 1901 ; le Centre national des caisses d’épargne et de prévoyance créé par la loi du 1er juillet 1983 était un groupement d’intérêt économique.

Le député Edmond Alphandéry avait alors fait part de ses craintes concernant le risque hégémonique en ces termes : « En revanche je suis un peu inquiet quant aux prérogatives que ce projet et surtout les décrets d’application risquent d’attribuer à ces organes centraux. Car il ne faut pas oublier que si les réseaux ont choisi – pour des raisons qu’il ne nous appartient pas de juger – une organisation confédérale à l’échelon national c’est parce que chaque établissement souhaite conserver une réelle autonomie de gestion et ses responsabilités. Mais l’article 20 et l’article 21 [sur les organes centraux] tels qu’ils sont rédigés, et surtout les textes d’application, risquent d’accentuer sensiblement la tutelle des organes centraux sur les établissements de crédit. Je crains donc que ces dispositions n’aillent trop loin »34.

Il avait alors reçu des assurances quant au maintien des spécificités des différents réseaux et au risque d’un renforcement des pouvoirs excessifs de ces organismes : « En droit, je crois que nous avons pris toutes les précautions nécessaires. En effet, le troisième alinéa de l’article [aujourd’hui codifié à l’article L. 511-31 du Code monétaire et financier] commence par les mots : « Ils veillent à l’application des dispositions législatives et réglementaires propres à ces établissements… ». Et le quatrième alinéa commence par les mots : « Dans le cadre de ces compétences… ».

Les craintes pour l’autonomie des caisses que faisait peser l’introduction de la notion d’organe central ont été d’autant plus fortes que la CNCM s’était vue reconnaître des prérogatives de puissance publique.

A – De la reconnaissance de prérogatives de puissance publique

Le Conseil d’État a considéré, en 1975, que la CNCM était compétente pour édicter des prescriptions qui s’imposent aux caisses, pour veiller à l’observation, par les caisses, des dispositions qui leur sont applicables et leur infliger, en cas d’infraction à ces dispositions, des sanctions appropriées35. C’est ainsi que la CNCM s’est vue reconnaître par le Tribunal des conflits une mission de service public impliquant l’usage de prérogatives de puissance publique36. Ces missions de représentation collective des caisses, mais aussi de veiller à la cohésion du réseau et à l’application des dispositions propres aux établissements de crédit participent, pour le Conseil d’État, « de la régulation des établissements de crédit »37.

Cela permet, comme l’a considéré le Conseil d’État38, que la CNCM, dont les statuts sont approuvés par arrêté du ministre chargé de l’Économie :

  • soit « compétente pour édicter des prescriptions qui s’imposent aux caisses, pour veiller à l’observation, par celles-ci, des dispositions qui leur sont applicables et pour leur infliger, en cas d’infraction à ces dispositions, des sanctions appropriées » ;

  • dispose du pouvoir de contrôler non seulement les caisses de crédit mutuel, mais encore les filiales des caisses, d’instituer des mécanismes de solidarité contraignants afin de garantir la liquidité et la solvabilité au sein de l’ensemble du Crédit Mutuel avec, le cas échéant, des transferts de fonds ne pouvant excéder les capacités contributives des entités appelées au soutien39 ;

  • puisse disposer du pouvoir d’agréer la nomination des directeurs généraux des fédérations et des dirigeants effectifs des caisses fédérales ainsi que celle des responsables des services de contrôle périodique et de la fonction risque ou encore dispose du pouvoir de déterminer la circonscription territoriale des caisses appartenant au réseau.

Cette mission de service public, impliquant l’usage des prérogatives de puissance publique, se justifie, pour le Conseil d’État, par la spécificité du réseau des caisses de Crédit Mutuel caractérisé par l’absence de liens capitalistiques entre, d’une part, l’organe central et les affiliés et, d’autre part, entre les affiliés eux-mêmes40. C’est ce qui permet notamment à la BCE d’organiser, à partir de la CNCM, sa surveillance prudentielle sur une base consolidée de l’ensemble Crédit Mutuel41.

Cette mission s’est accompagnée pendant longtemps de la présence d’un commissaire du gouvernement en son sein. À cet égard, si l’article L. 512-57 du Code monétaire et financier, codifiant l’article 5 de l’ordonnance de 1958, a été abrogé par la loi du 4 août 2008 aux motifs que « la fin de l’exclusivité de distribution du livret A, et de son équivalent le livret bleu au Crédit Mutuel, ne justifie plus guère la présence d’un commissaire du gouvernement dans les instances de cet établissement de crédit »42, l’article L. 615-1 du Code monétaire et financier prévoit toujours la présence d’un commissaire du gouvernement « auprès de tout organe central (…) lorsque l’État leur a confié des prérogatives de puissance publique ou une mission d’intérêt public »43. Or, de fait, aucun commissaire du gouvernement n’est aujourd’hui présent au sein de l’organe central du Crédit Mutuel alors même que le contrôle de l’administration est nécessaire à la qualification de service public.

B – Des prérogatives de puissance publique qui ne sont pas sans limite

L’absence de liens capitalistiques entre, d’une part, la CNCM, qui est une association dépourvue d’activité bancaire et, d’autre part, les caisses de Crédit Mutuel, ne permet pas à celle-là d’exercer des prérogatives par le jeu de la propriété du capital. L’exercice d’une mission de service public assortie de l’usage des prérogatives de puissance publique compense cela et permet à la CNCM de veiller à la cohésion du réseau et à son bon fonctionnement.

Dans ses conclusions sur l’affaire précitée44, le commissaire du gouvernement Gilbert Guillaume a précisé que ce pouvoir d’édiction de règles nécessaires au bon fonctionnement du Crédit Mutuel et d’en assurer le respect n’était pas sans limite. Pour Gilbert Guillaume, la CNCM ne dispose d’aucun pouvoir hiérarchique sur les caisses auxquelles elle ne peut se substituer, et elle ne peut leur imposer des règles qu’elle estimerait opportunes ou mêmes utiles : « Seules les mesures “nécessaires” au bon fonctionnement des institutions mutualistes entrent dans les prévisions de l’ordonnance ».

Ainsi, toutes les missions de la CNCM ne participent pas de ces missions de service public exercées au moyen de prérogatives de puissance publique. Seules les mesures nécessaires au bon fonctionnement du réseau y participent, c’est-à-dire celles relatives, si l’on suit le Conseil d’État, à « la régulation des établissements de crédit »45. C’est d’ailleurs à cette fin que le Code monétaire et financier assimile les établissements affiliés à un réseau et l’organe central à un groupe46.

Le Conseil d’État a confirmé cette interprétation en considérant, le 20 juillet 2021, que c’est à la « seule fin de garantir la stabilité du système financier et la protection des déposants, sociétaires et investisseurs », que le législateur a doté la CNCM des pouvoirs d’organisation et de gestion sur les caisses qu’elle représente et sur les fédérations régionales auxquelles elles sont tenues d’adhérer47. Il s’agit là d’une décision importante qui vient réaffirmer que les prérogatives de la CNCM ne sont pas sans limites, ce qui va à l’encontre d’un principe d’unité qui permettrait de s’octroyer toutes sortes de prérogatives et d’imposer aux caisses des obligations sans lien avec cette finalité.

Ainsi, la négociation et la conclusion, par la CNCM, en tant qu’organisation professionnelle représentative des employeurs du Crédit mutuel, des conventions et accords de branche applicables à l’ensemble des caisses et fédérations du réseau ne relèvent-elles pas de ces missions de service public48.

Les pouvoirs de la CNCM doivent ensuite être conciliés avec le principe d’autonomie des caisses, « principe général du droit reconnu par les textes applicables »49.

Naturellement, la CNCM ne doit pas non plus méconnaître les obligations qui s’imposent à elle en tant qu’elle est chargée d’une mission de service public. Il en est ainsi du principe d’impartialité qui s’impose aux personnes privées chargées d’une telle mission, notamment lorsqu’elles font usage du pouvoir de sanction50.

Enfin, si la CNCM exerce une mission de service public, ce n’est pas le cas des caisses locales et des caisses fédérales ou interfédérales.

III – Le rôle des caisses de second degré

Ainsi qu’il a été dit, l’échelon régional est constitué de caisses fédérales ou interfédérales qui détiennent les agréments bancaires pour elles-mêmes et pour le compte de toutes les caisses locales qui leur sont rattachées. C’est le principe de l’agrément collectif51. Ce sont ces caisses dites du second degré qui portent les fonctions essentielles permettant l’exercice des activités régulées et spécialement régaliennes : les risques, le contrôle permanent et la conformité ou encore par exemple le contrôle périodique. D’ailleurs, l’une des conséquences de l’agrément collectif est que, pour l’application de l’ensemble des règles prudentielles, chaque caisse interfédérale et les caisses locales qui lui sont affiliées doivent être considérées comme un établissement unique52.

Il en résulte, en application de l’article 241 de l’arrêté du 3 novembre 2014, que « la responsabilité de s’assurer que l’entreprise assujettie se conforme à ses obligations au titre du présent arrêté incombe aux dirigeants effectifs et à l’organe de surveillance ». Aussi bien sont-ce, notamment, les dirigeants effectifs des caisses interfédérales qui ont la charge, à l’intérieur du périmètre tracé par l’agrément collectif, de l’ensemble des pouvoirs attribués par le Code monétaire et financier et les arrêtés du ministre chargé de l’Économie de faire appliquer la réglementation. Corrélativement, c’est sur eux que pèsent les responsabilités attachées aux manquements à ce dispositif de gouvernance.

Par ailleurs, les caisses interfédérales déterminent librement, chacune pour ce qui les concerne, leur stratégie, sans que la CNCM puisse interférer en rien. Il en va de même des politiques commerciales qui sont fixées par elles (produits, services, prix, modalités de commercialisation). Par ailleurs, ces caisses disposent de leur propre système d’information, de leur propre refinancement sur les marchés (si bien qu’elles disposent de leur propre appréciation par les agences de notation), de leurs propres filiales, lesquelles sont en concurrence, etc.

IV – Les difficultés que pose l’organisation du Crédit Mutuel

À partir de 2002, les caisses locales de Crédit Mutuel relevant de 14 régions53, sur les 18 qui composent le Crédit Mutuel, se sont progressivement rangées sous l’agrément bancaire collectif d’une même caisse interfédérale : la Caisse fédérale de Crédit Mutuel. Cet établissement de crédit – ainsi que les fédérations qui représentent les caisses qui lui sont affiliées – et plus largement ce groupe régional est dénommé « Crédit Mutuel Alliance fédérale ». Il revêt un caractère dominant au sein du réseau des caisses de Crédit Mutuel.

Ce caractère dominant est d’autant plus significatif que deux autres caisses fédérales sont sous la dépendance complète des moyens – notamment en ce qui concerne les systèmes d’information, le refinancement et les produits distribués54 – du Crédit Mutuel Alliance Fédérale. Il s’agit du Crédit Mutuel Océan et du Crédit Mutuel Maine Anjou Basse Normandie. Face à cet ensemble, le Crédit Mutuel Arkéa regroupe les caisses de deux autres fédérations : celle du Sud-Ouest et celle de Bretagne.

Cette situation soulève deux séries de difficultés, tenant à une forme de capture de la CNCM par son principal affilié et à la situation de concurrence au sein de cet ensemble.

Tout d’abord, la représentation des caisses de Crédit Mutuel d’un même territoire au sein de l’organe central se réalise à travers leur fédération de rattachement. En 1958, cela permettait d’organiser une représentation équilibrée et pluraliste, peu critiquable, des caisses de Crédit Mutuel.

Mais cette représentation soulève des difficultés dès lors que ne subsistent, de fait, que deux groupes de Crédit Mutuel. C’est ainsi qu’aujourd’hui l’un des groupes, le Crédit Mutuel Alliance Fédérale, dispose de douze sièges au sein du conseil d’administration de la CNCM55 tandis que l’autre, le Crédit Mutuel Arkéa, n’en dispose que de deux. Le premier se trouve ainsi en capacité d’imposer ses décisions, non seulement au sein du conseil d’administration de la CNCM, mais également dans les différents comités techniques.

Cette asymétrie est d’autant plus problématique que les pouvoirs des organes centraux se sont renforcés au cours des dernières années et que la CNCM dispose, ainsi qu’il a été dit, d’un rôle de superviseur, autrement dit de contrôle sur ses affiliés. Par ailleurs, elle ne dispose pas véritablement de moyens propres : la CNCM perçoit des cotisations de ses membres dont une partie significative consiste en des dépenses de communication et doit recourir aux moyens techniques, humains56, financiers57 et informatiques du groupe Crédit Mutuel Alliance Fédérale.

On se retrouve ainsi dans une situation baroque dans laquelle le contrôleur, qui est en charge d’une mission de service public, s’appuie sur le contrôlé pour exercer ses prérogatives de puissance publique et tous deux partagent le même président.

Ensuite, si le principe de territorialité s’applique aux caisses de Crédit Mutuel58, les filiales des caisses n’y sont pas soumises. Or, la Banque fédérative du Crédit Mutuel, qui est la société holding du Crédit Mutuel Alliance Fédérale, a racheté le CIC en 199859, dont les agences sont en concurrence directe avec les caisses du Crédit Mutuel de Bretagne et du Sud-Ouest dans ces territoires.

Au-delà, les caisses et les filiales du Crédit Mutuel Arkéa sont également en concurrence avec diverses filiales du Crédit Mutuel Alliance Fédérale60. À cet égard, si l’Autorité de la concurrence a considéré, en juin 2017, dans le cadre de son contrôle des concentrations, que le « Crédit Mutuel constitue une entreprise unique au regard du droit de la concurrence »61, le Tribunal de l’Union européenne, dans un contentieux relatif à la marque Crédit Mutuel, a estimé ultérieurement qu’« il est également constant que les banques faisant partie du groupe Crédit Mutuel (…) se sont structurées principalement autour de deux groupes autonomes et concurrents, le Crédit Mutuel Arkéa et le CM11-CIC [devenu Crédit Mutuel Alliance Fédérale] »62. D’ailleurs, les produits et services (et leur prix) distribués tant par les caisses du Crédit Mutuel de Bretagne et du Sud-Ouest que par les filiales du Crédit Mutuel Arkéa sont complètement indépendants de ceux du groupe Crédit Mutuel Alliance Fédérale. Il n’y a pas de stratégie commerciale coordonnée par la CNCM, laquelle ne dispose d’aucune prérogative en ce domaine.

De fait, il existe des entreprises rivales qui se livrent, sur un territoire donné, une compétition économique.

Il est d’ailleurs remarquable que l’Autorité de la concurrence elle-même, à l’occasion d’un recours en excès de pouvoir introduit par la CNCM, ait considéré en janvier 2017 que selon la « pratique décisionnelle de l’Autorité, le Crédit Mutuel Arkéa dispose d’une autonomie au sein du Crédit Mutuel et se trouve en concurrence avec le groupe CM11-CIC [devenu Crédit Mutuel Alliance Fédérale] ». Et d’ajouter : « La circonstance que le III de l’article L. 511-20 du Code monétaire et financier dispose que “les établissements et sociétés de financement affiliés à un réseau et l’organe central au sens de l’article L. 511-31 sont considérés comme faisant partie d’un même groupe pour l’application du présent code” et que la BCE supervise le Crédit Mutuel sur une base consolidée n’implique pas que le Crédit Mutuel Arkéa et la CNCM formeraient ensemble une seule entreprise au sens du Code de commerce. Force est de constater que la pratique décisionnelle de l’Autorité a jusqu’à présent, nonobstant ces dispositions législatives, retenu l’autonomie du groupe Crédit Mutuel Arkéa à l’égard des organes nationaux du Crédit Mutuel ».

Il existe donc bien au sein du Crédit Mutuel deux groupes autonomes et concurrents.

Cette situation pose des difficultés dès lors que cette compétition économique peut être faussée dans la mesure où la CNCM, qui dispose de pouvoirs de contrôle sur la totalité du réseau du Crédit Mutuel, est dominée par son principal affilié – qui est en même temps le concurrent du Crédit Mutuel Arkéa. Dans ce cadre, comment s’assurer, par exemple, du respect du secret des affaires et, partant, d’une complétion saine ?

V – Conclusion

En définitive, la CNCM, association soumise à la loi du 1er juillet 1901, tient ses prérogatives du seul droit bancaire européen et national63. C’est dans le cadre de ces dispositions, parfois anciennes et peu adaptées à l’organisation actuelle de cet ensemble, qu’un équilibre est recherché entre, d’une part, les droits et les obligations des caisses de Crédit Mutuel et, d’autre part, les droits et les obligations de la CNCM pour permettre aux uns et aux autres d’exercer leurs rôles de façon satisfaisante. Le Crédit Mutuel reste un ensemble non centralisé64, divers, au sein duquel des groupes régionaux – dont les actionnaires sont les seules caisses locales de leurs territoires – se construisent en développant leur propre stratégie en toute autonomie. Une approche centralisatrice est de nature à faire perdre progressivement au Crédit Mutuel ce qui fait sa richesse. Elle est également, paradoxalement, une menace pour la stabilité même du Crédit Mutuel, puisque source de tensions et de contentieux.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Notamment depuis la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014, relative à l’économie sociale et solidaire.
  • 2.
    M. Vasseur, Droit et économie bancaire, Fasc. 1, Institution bancaires. La relation banquier-client, 1979-1980, Les cours de droit, p. 159.
  • 3.
    En ce qui concerne l’assurance, l’apparition des premiers organismes mutualistes en France remonte au XVIIIe siècle ou au début du XIXe siècle ; en ce sens, A. Tehrani, « Finance alternative et droit des assurances », in J.-M. Moulin (dir.), Droit de la finance alternative, 2017, Bruylant, p. 290.
  • 4.
    Cass. ch. réunies, 11 mars 1914 : DP 1914, I, p. 257.
  • 5.
    Sur la place des modèles coopératif et mutualiste dans ce cadre : P. Pailler, « La place des modèles coopératif et mutualiste dans les secteurs de la banque et e l’assurance », RD bancaire et fin. 2016, alerte 21.
  • 6.
    N. Théry, « Le principe d’unité dans les groupes bancaires mutualistes : le cas du Crédit Mutuel », in Mélanges en l’honneur de Jean-Patrice et Michel Storck, Liber amicorum, Dalloz-Joly éditions-Lextenso, 2021, p. 737 ; Nicolas Théry est notamment président de la CNCM, de la BFCM, de la Caisse centrale du Crédit Mutuel, de la Fédération du Crédit Mutuel Centre Est Europe, de la Caisse fédérale de Crédit Mutuel et du CIC.
  • 7.
    Classiquement, la notion de « crédit mutuel » renvoie à la « réciprocité des positions débiteur ou créditeur des membres d’un groupe, au cours d’une certaine période » : Le Crédit Raiffeisen en Europe, contributions au 150e anniversaire de la naissance de F.-W. Raiffeisen, 1968, Francfort, p. 92.
  • 8.
    En ce sens, concl. G. Guillaume, CE, ass., 2 mai 1975, n° 92417, Fédération régionale des caisses rurales et urbaines du Finistère.
  • 9.
    Loi du 18 décembre 1915, sur les sociétés coopératives ouvrières de production et de crédit au travail, art. 7.
  • 10.
    Loi du 13 mars 1917, ayant pour objet l’organisation du crédit au petit et au moyen commerce, à la petite et à la moyenne industrie.
  • 11.
    Décret-loi du 17 juin 1938, portant création de la caisse centrale de crédit coopératif.
  • 12.
    A. Gueslin, Le Crédit Mutuel, de la Caisse rurale à la Banque sociale, 1982, éd. Coprur, p. 289.
  • 13.
    Le décret du 28 septembre 1935 réserva le nom de « Caisse régionale du Crédit Agricole Mutuel » aux caisses qui reçoivent des aides d’État ; Le Crédit Raiffeisen en Europe, contributions au 150e anniversaire de la naissance de F.-W. Raiffeisen, 1968, Francfort, p. 84.
  • 14.
    Le Crédit Raiffeisen en Europe, contributions au 150e anniversaire de la naissance de F.-W. Raiffeisen, 1968, Francfort, p. 84.
  • 15.
    Le Crédit Raiffeisen en Europe, contributions au 150e anniversaire de la naissance de F.-W. Raiffeisen, 1968, Francfort, p. 83 et s. et p. 91 et s. ; A. Gueslin, Le Crédit Mutuel, de la Caisse rurale à la Banque sociale, 1982, éd. Coprur, p. 286 et s.
  • 16.
    La BFA était contrôlée par les caisses de Crédit Agricole Mutuel d’Alsace et de Lorraine et les caisses du Nord et de l’Ouest.
  • 17.
    L’association est créée le 14 avril 1958 par Christian d’Andlau, président de la Fédération Centrale du Crédit Agricole Mutuel, Yves Houitte de La Chesnais, président de la Fédération des Caisses de Crédit Mutuel Libres à responsabilité illimitée, et Henri Ardant.
  • 18.
    A. Gueslin, Le Crédit Mutuel, de la Caisse rurale à la Banque sociale, 1982, éd. Coprur, p. 297.
  • 19.
    Il ne faudra pas moins de trente rédactions successives pour arriver au texte définitif ; A. Gueslin, Le Crédit Mutuel, de la Caisse rurale à la Banque sociale, 1982, éd. Coprur, p. 298.
  • 20.
    Ord. n° 58-966, 16 oct. 1958, art. 5.
  • 21.
    Les ordonnances prévues par l’article 92 de la Constitution, aujourd’hui abrogé par la loi constitutionnelle du 4 août 1995, avaient, selon cet article, « force de loi » ; v. Cons. const., 17 mars 1964, n° 64-28 L.
  • 22.
    Ord. n° 58-966, 16 oct. 1958, art. 5.
  • 23.
    L’article L. 512-55 du Code monétaire et financier (alinéa 3) permet d’admettre aux opérations des tiers non sociétaires.
  • 24.
    Terminologie de l’article 5 de l’ordonnance et que l’on retrouve aujourd’hui à l’article L. 512-55 du Code monétaire et financier.
  • 25.
    C. mon. fin., art. R. 511-3.
  • 26.
    C. mon. fin., art. L. 511-31.
  • 27.
    D. n° 64-813, 3 août 1964, relatif au Crédit Mutuel.
  • 28.
    TA Paris, 20 sept. 2016, Fédération du Crédit Mutuel de Bretagne (confirmé par cour administrative d’appel de Paris, 8 mars 2018, Fédération du crédit Mutuel de Bretagne).
  • 29.
    CNCM, décision de caractère général n° 2-2005, 14 déc. 2005, art. 23.
  • 30.
    TA Paris, 20 sept. 2016, Fédération du Crédit Mutuel de Bretagne (confirmé par cour administrative d’appel de Paris, 8 mars 2018).
  • 31.
    Auxquelles il faut ajouter la fédération, dédiée au monde agricole, du Crédit Mutuel Agricole et rural.
  • 32.
    A. Gueslin, Le Crédit Mutuel, de la Caisse rurale à la Banque sociale, 1982, éd. Coprur, p. 301.
  • 33.
    Archives de la BFA, citées par A. Gueslin, Le Crédit Mutuel, de la Caisse rurale à la Banque sociale, 1982, éd. Coprur, p. 301.
  • 34.
    AN, Compte rendu intégral de la 3e séance, 7 déc. 1983, p. 21 : https://lext.so/fwSGTn.
  • 35.
    CE, ass., 2 mai 1975, n° 92417, Fédération régionale des caisses rurales et urbaines du Finistère : Lebon.
  • 36.
    T. confl., 2 mai 1977, n° 02054, Confédération nationale du Crédit Mutuel c/ Caisses de Crédit mutuel de Cherbourg, d’Avranches, de Valognes et de Picauville : Rec. T. confl., p. 667 – dans le même sens, CE, 8e-3e ch. réunies, 9 mars 2018, n° 399413, Crédit Mutuel Arkéa : Banque 2018, n° 820, , obs. J. Lasserre Capdeville et J.-P. Kovar ; JCP A 2018, 12 ; adde Banque 2018, n° 821  obs. J. Lasserre Capdeville et J.-P. Kovar.
  • 37.
     CE, 8e -3e ch. réunies, 9 mars 2018, n° 409634 et 405047, Crédit Mutuel Arkéa : Banque 2018, n° 821, obs. J. Lasserre Capdeville et J.-P. Kovar. Synthétisant la finalité de cette mission, le rapporteur public Vincent Daumas avait précisé que le service public confié à la CNCM devait être regardé comme celui de « la régulation systémique du secteur bancaire ».
  • 38.
    CE, 8e-3e ch. réunies, 9 mars 2018, n° 399413, Crédit Mutuel Arkéa ; CE, 8e -3e ch. réunies, 9 mars 2018, n° 409634 et 405047, Crédit Mutuel Arkéa.
  • 39.
    Dans le même sens, CJUE, 2 oct. 2019, n° C-152/18P et C-153/18P, Arkéa c/ BCE.
  • 40.
    CE, 8e-3e ch. réunies, 9 mars 2018, n° 399413, Crédit Mutuel Arkéa.
  • 41.
    CJUE, 2 oct. 2019, n° C-152/18P et C-153/18P, Arkéa c/ BCE.
  • 42.
    Rapp. Sénat n° 413 (extrait), 2007-2008, de Laurent Béteille, Élisabeth Lamure et Philippe Marini, fait au nom de la commission spéciale, déposé le 24 juin 2008.
  • 43.
    L’obligation pour le ministre de l’Économie et des Finances de nommer un commissaire du gouvernement auprès de chaque organe centrale était prévue dans le titre III de la loi de 1984 dans un chapitre II « Commissaire du gouvernement » contenant un unique article (art. 50).
  • 44.
    CE, ass., 2 mai 1975, n° 92417, Fédération régionale des caisses rurales et urbaines du Finistère : Lebon.
  • 45.
    CE, 8e-3e ch. réunies, 9 mars 2018, n° 399413, Crédit Mutuel Arkéa.
  • 46.
    C. mon. fin., art. L. 511-20.
  • 47.
    CE, 10e-9ech. réunies, 20 juill. 2021, n° 451308, Crédit Mutuel Arkéa.
  • 48.
    CE, 8e-3e ch. réunies, 9 mars 2018, n° 399413, Crédit Mutuel Arkéa et a.
  • 49.
    Concl. G. Guillaume, CE, ass., 2 mai 1975, n° 92417.
  • 50.
    CE, 8e-3e ch. réunies, 9 mars 2018, n° 399413, Crédit Mutuel Arkéa.
  • 51.
    C. mon. fin., art. R. 511-3.
  • 52.
    Rapport CECEI 2007, § 2.3.2.1, p. 50.
  • 53.
    Le Crédit Mutuel Nord Europe a rejoint, le 1er janvier 2022 le Crédit Mutuel Alliance Fédérale.
  • 54.
    Aut. conc., déc. n° 16-D-30, 21 déc. 2016, relative à des pratiques de la Confédération nationale du Crédit Mutuel dans le secteur bancaire, § 9.
  • 55.
    Les fédérations auxquelles adhère la caisse fédérale de Crédit Mutuel disposent de dix sièges et la fédération à laquelle adhère la caisse fédérale du Crédit Mutuel Nord Europe dispose de deux sièges. Pour mémoire, Crédit Mutuel Océan Crédit Mutuel de Maine-Anjou et Basse-Normandie ont chacune un siège.
  • 56.
    La Confédération compte un peu plus de 200 salariés en ce y compris son directeur général.
  • 57.
    Il est à cet égard remarquable que la Caisse centrale de Crédit Mutuel ait délégué ses activités à la Banque fédérative du Crédit Mutuel. Ainsi, cette dernière assure, par exemple, la gestion du back office des opérations de la Caisse Centrale depuis le 1er septembre 2002 et celle des opérations de front office depuis le 1er janvier 2005. La sous-traitance des activités comptables est mise en place depuis décembre 2006.
  • 58.
    C. mon. fin., art. R. 512-20.
  • 59.
    L’acquisition avait alors porté sur 67 % du capital du CIC.
  • 60.
    Ainsi, par exemple, sur les marchés de la banque de détail et/ou de la banque commerciale, le Crédit Mutuel de Bretagne et le Crédit Mutuel du Sud-Ouest sont en concurrence avec la BECM, Crédit Mutuel Leasing (sur le Crédit-bail), Crédit Mutuel Factoring (affacturage), Monabanq, Cofidis, Banque Transatlantique ; sur le marché de la banque commerciale, Arkéa Banque Entreprises et Institutionnels et Procapital sont en concurrence avec la BECM, Crédit Mutuel Leasing et CIC Market solutions ; sur le marché de la banque de détail, Arkéa Banque Privée, Fortuneo et Financo sont en concurrence avec Banque Transatlantique, Monabanq, CIC et Cofidis ; sur le marché de la banque de financement et d’investissement Arkéa Investment Services et Arkéa Capital sont en concurrence avec Crédit Mutuel Asset Management et Crédit Mutuel Equity ; sur le marché de l’assurance, Suravenir et Suravenir Assurances sont en concurrence avec Assurances Crédit Mutuel, etc.
  • 61.
    Aut. conc., déc. n° 17-DCC-94, 27 juin 2017, Capecom.
  • 62.
    TUE, 24 sept. 2019, n° T-13/18 : J. Passa, RTD com. 2019, p. 882.
  • 63.
    N. Théry, « Le principe d’unité dans les groupes bancaires mutualistes : le cas du Crédit Mutuel », in Mélanges en l’honneur de Jean-Patrice et Michel Storck, Liber amicorum, Dalloz-Joly éditions-Lextenso, 2021, p. 738.
  • 64.
    CJUE, 2 oct. 2019, n° C-152/18P et C-153/18P, Arkéa c/ BCE.
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