Les modalités de mise en œuvre de l’obligation d’actions de réduction des consommations d’énergie dans les bâtiments à usage tertiaire

Publié le 14/11/2019

docteur en droit

Présentation du décret n° 2019-771 du 23 juillet 2019 relatif aux obligations d’actions de réduction de la consommation d’énergie finale dans des bâtiments à usage tertiaire.

L’article 175 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite ÉLAN1, prévoit, à l’article L. 111-10-3 du Code de la construction et de l’habitation, l’obligation de mise en œuvre d’actions de réduction de la consommation d’énergie finale dans les bâtiments existants à usage tertiaire afin de parvenir à une réduction de la consommation d’énergie finale pour l’ensemble des bâtiments soumis à l’obligation d’au moins 40 % en 2030, 50 % en 2040 et 60 % en 2050 par rapport à 2010. Le texte avait prévu que le nouveau dispositif devait entrer en vigueur dès la publication du décret en Conseil d’État, et au plus tard un an après la promulgation de la loi ÉLAN. C’est chose faite avec le décret n° 2019-771 du 23 juillet 2019 relatif aux obligations d’actions de réduction de la consommation d’énergie finale dans des bâtiments à usage tertiaire2 applicable depuis le 1er octobre 2019.

Il est ainsi créé dans le chapitre Ier du titre III du livre Ier de la partie réglementaire du Code de la construction et de l’habitation une section 8 intitulée « obligations d’actions de réduction de la consommation d’énergie finale dans des bâtiments à usage tertiaire » précisant le dispositif légal.

I – Rappel des dispositions légales

A – Les objectifs de réduction de consommation

L’article L. 111-10-3 du Code de la construction et de l’habitation prévoyait initialement que des travaux d’amélioration de la performance énergétique devaient être réalisés dans les bâtiments existants à usage tertiaire ou dans lesquels s’exerce une activité de service public dans un délai de 8 ans à compter du 1er janvier 2012. L’objectif était de réduire la consommation d’énergie finale d’au moins 60 % en 2050 par rapport à 2010.

Si cet objectif est toujours identique, on parle désormais d’actions de réduction de la consommation d’énergie finale devant être mises en œuvre dans les bâtiments, parties de bâtiments ou ensembles de bâtiments à usage tertiaire, existants. Il est instauré des paliers de réduction de la consommation d’énergie finale : 40 % en 2030 et 50 % en 2040 par rapport à 2010.

Ces actions doivent s’inscrire en cohérence avec les objectifs fixés par la stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone.

Les objectifs à atteindre successivement s’entendent soit à un niveau de consommation d’énergie finale réduit de X % selon l’année pallier par rapport à une consommation énergétique de référence qui ne peut être antérieure à 2010, soit à un niveau de consommation d’énergie finale fixé en valeur absolue, en fonction de la consommation énergétique des bâtiments nouveaux de leur catégorie.

B – La modularité des objectifs

Toutefois, ces objectifs sont modulables en fonction :

de contraintes techniques, architecturales ou patrimoniales relatives aux bâtiments ;
d’un changement de l’activité exercée dans ces bâtiments ou du volume de cette activité ;
de coûts manifestement disproportionnés des actions par rapport aux avantages attendus en termes de consommation d’énergie finale.

C – Les consommations déductibles

Le texte précise que la chaleur fatale autoconsommée par les bâtiments peut se déduire de la consommation pour atteindre les objectifs.

La consommation de recharge des véhicules électriques et hybrides rechargeables se déduit de la consommation énergétique du bâtiment et n’est pas prise en compte dans la consommation de référence.

D – Les débiteurs de l’obligation de réduction

Les propriétaires des bâtiments ou parties de bâtiments, voire les preneurs à bail, doivent mettre en œuvre les actions qui relèvent de leurs responsabilités respectives en fonction du bail. Ils doivent donc définir de concert les actions nécessaires à la réduction de consommation et mettre en œuvre les moyens correspondants chacun pour ce qu’ils doivent contractuellement.

Il revient à chaque partie d’assurer la transmission des consommations d’énergie la concernant pour assurer le suivi du respect de son obligation.

E – L’information du respect de l’obligation

Il est prévu que l’évaluation du respect de l’obligation est annexée, à titre d’information, à la promesse ou au compromis de vente et, à défaut, à l’acte authentique de vente ou au bail.

F – L’application de l’obligation

Le texte prévoit qu’un décret en Conseil d’État doit préciser les :

catégories de bâtiments soumis à la nouvelle obligation, en fonction de leur surface et de l’activité principale ;
conditions de détermination des objectifs de réduction de consommation énergétique finale pour chaque catégorie de bâtiments ;
conditions de la modulation ;
modalités de mise en place d’une plate-forme informatique permettant de recueillir et de mettre à disposition des personnes soumises à l’obligation, de manière anonymisée, à compter du 1er janvier 2020, les données de consommation et d’assurer le suivi de la réduction de consommation d’énergie finale, ainsi que les modalités de transmission de ces données ;
modalités selon lesquelles l’évaluation et le constat du respect de l’obligation de réduction des consommations d’énergie finale, à chacune des échéances (2030, 2040 et 2050), sont établis ;
modalités de publicité dans chaque partie ou ensemble de bâtiments, par voie d’affichage ou tout autre moyen pertinent, sa consommation d’énergie finale au cours des trois années écoulées, les objectifs passés et le prochain objectif à atteindre ;
modalités de mise en œuvre d’une procédure de sanction administrative.

II – Présentation des précisions réglementaires

A – Champs d’application

1 – Nature des activités tertiaires (CCH, art. R. 131-38, I)

Les activités tertiaires qui donnent lieu à l’obligation de réduction de la consommation d’énergie finale sont aussi bien des activités marchandes que des activités non marchandes.

2 – Les débiteurs des obligations (CCH, art. R. 131-38, I)

Sont assujettis aux nouvelles obligations mentionnées aussi bien les propriétaires que, le cas échéant, les preneurs à bail.

3 – Les bâtiments concernés (CCH, art. R. 131-38, II)

Est concerné :

tout bâtiment hébergeant exclusivement des activités tertiaires sur une surface de plancher supérieure ou égale à 1 000 m2 ; les surfaces de plancher3 consacrées, le cas échéant, à des activités non tertiaires accessoires aux activités tertiaires sont prises en compte pour l’assujettissement à l’obligation ;
toute partie d’un bâtiment à usage mixte qui héberge des activités tertiaires sur une surface de plancher cumulée supérieure ou égale à 1 000 m2 ;
tout ensemble de bâtiments situés sur une même unité foncière ou sur un même site dès lors que ces bâtiments hébergent des activités tertiaires sur une surface de plancher cumulée supérieure ou égale à 1 000 m2.

Le texte précise que lorsque des activités tertiaires initialement hébergées dans un bâtiment, une partie de bâtiment ou un ensemble de bâtiments soumis à l’obligation cessent, les propriétaires et, le cas échéant, les preneurs à bail qui continuent à y exercer des activités tertiaires restent soumis à l’obligation même si les surfaces cumulées hébergeant des activités tertiaires deviennent inférieures à 1 000 m2.

Il en est de même, à la suite d’une telle cessation, des propriétaires et, le cas échéant, des preneurs à bail qui exercent une activité tertiaire supplémentaire dans le bâtiment, la partie de bâtiment ou l’ensemble de bâtiments.

4 – Les bâtiments exclus (CCH, art. R. 131-38, III)

Ne sont pas soumis aux nouvelles obligations les propriétaires et, le cas échéant, les preneurs à bail :

des constructions ayant donné lieu à un permis de construire à titre précaire4 ;
des bâtiments, parties de bâtiments ou ensembles de bâtiments destinés au culte ;
des bâtiments, parties de bâtiments ou ensembles de bâtiments dans lesquels est exercée une activité opérationnelle à des fins de défense, de sécurité civile ou de sûreté intérieure du territoire.

B – Détermination des objectifs de réduction de la consommation d’énergie finale

1 – Notion de consommation énergétique (CCH, art. R. 131-39, I, 1°)

Le texte prévoit que, pour la détermination des objectifs de réduction de la consommation énergétique finale5, la consommation énergétique de référence6 correspond à la consommation d’énergie finale du bâtiment, de la partie de bâtiment ou de l’ensemble de bâtiments à usage tertiaire, constatée pour une année pleine d’exploitation et ajustée en fonction des variations climatiques selon une méthode définie par arrêté pris par les ministres chargés de la Construction, de l’Énergie et des Outre-mer.

2 – Notion de consommation énergétique (CCH, art. R. 131-39, I, 2°)

Le texte prévoit que, pour la détermination des objectifs de réduction de la consommation énergétique finale7, le niveau de consommation d’énergie finale d’un bâtiment, d’une partie de bâtiment ou d’un ensemble de bâtiments, fixé en valeur absolue en fonction de la consommation énergétique des bâtiments nouveaux de la même catégorie8, est déterminé par un arrêté des ministres chargés de la Construction, de l’Énergie et des Outre-mer, pour chaque échéance de 2030, 2040 et 2050, sur la base d’indicateurs d’intensité d’usage de référence spécifiques pour chaque catégorie d’activité ajustés en fonction des conditions climatiques de référence.

3 – Les actions destinées à atteindre les objectifs (CCH, art. R. 131-39, II)

Les actions destinées à atteindre les objectifs portent notamment sur :

la performance énergétique des bâtiments ;
les modalités d’exploitation des équipements ;
l’adaptation des locaux à un usage économe en énergie et le comportement des occupants.

4 – Changement de nature d’une activité tertiaire (CCH, art. R. 131-39-1)

En cas de changement de nature d’une activité tertiaire dans un bâtiment, une partie de bâtiment ou un ensemble de bâtiments, les nouveaux objectifs à prendre en considération pour l’application de l’obligation sont les suivants :

le nouvel objectif de consommation d’énergie finale, aux horizons 2030, 2040 et 20509, est établi sur la base du niveau de consommation de référence initial, auquel est appliqué le rapport entre les niveaux de consommation fixés en valeur absolue d’une part pour la nouvelle activité, d’autre part pour l’activité précédente10 ;
le nouvel objectif de consommation d’énergie finale fixé en valeur absolue11, aux mêmes horizons, est celui correspondant à la nouvelle activité.

5 – Changement de type d’énergie utilisée (CCH, art. R. 131-39-2)

Le changement de type d’énergie utilisée ne doit entraîner aucune dégradation du niveau des émissions de gaz à effet de serre.

C – Modulation des objectifs de réduction de la consommation d’énergie finale (CCH, art. R. 131-40)

1 – La modulation des objectifs pour certaines actions

La modulation des objectifs de réduction de consommation d’énergie finale12 peut être mise en œuvre lorsque certaines actions susceptibles de contribuer à l’atteinte de l’objectif :

font courir un risque de pathologie du bâti, affectant notamment les structures ou le clos couvert du bâtiment ;
entraînent des modifications importantes de l’état des parties extérieures ou des éléments d’architecture et de décoration de la construction, en contradiction avec les règles et prescriptions prévues pour :
- les monuments historiques classés ou inscrits, les sites patrimoniaux remarquables ou les abords des monuments historiques13,
- les sites inscrits ou classés14,
- les constructions des dispositions des articles L. 151-18 et L. 151-19 du Code de l’urbanisme relatives à l’aspect extérieur des constructions et les conditions d’alignement sur la voirie et de distance minimale par rapport à la limite séparative et l’aménagement de leurs abords,
- le bâtiment, immeuble ou ensemble architectural labélisé15 ;
ne sont pas conformes à toutes autres servitudes relatives notamment au droit des sols, au droit de propriété, à la sécurité des biens et des personnes ou à l’aspect des façades et à leur implantation.

Ces conditions de la modulation sont précisées par arrêté des ministres de la Construction, de l’Énergie, de la Culture, du Domaine et des Outre-mer.

2 – La modulation en fonction du volume d’activité

La modulation des objectifs de réduction de la consommation d’énergie finale en fonction du volume d’activité16 est mise en œuvre à partir des indicateurs d’intensité d’usage de référence spécifiques à chaque catégorie d’activités, dans les conditions fixées par arrêté pris par les ministres de la Construction, de l’Énergie, du Domaine et des Outre-mer.

3 – La modulation en raison des coûts

La modulation des objectifs de réduction de la consommation d’énergie finale en raison des coûts manifestement disproportionnés des actions nécessaires par rapport aux avantages attendus17 est mise en œuvre sur la base d’une argumentation technique et financière.

Un arrêté des ministres chargés de l’Énergie, de la Construction, du Domaine et des Outre-mer détermine, selon la nature des actions envisagées, les durées de retour sur investissement au-delà desquelles les coûts de ces actions, déduction faite des aides financières perçues, sont disproportionnés.

4 – Le dossier technique

Sauf si elle ne porte que sur le volume de l’activité exercée, la modulation des objectifs de réduction de consommation d’énergie finale fait l’objet d’un dossier technique établi sous la responsabilité du propriétaire et, le cas échéant, du preneur à bail et présentant les justifications de ces modulations.

Un arrêté des ministres chargés de la Construction, de l’Énergie, de la Culture, du Domaine et des Outre-mer précise le contenu de ce dossier et les modalités de son établissement.

D – Plate-forme informatique de recueil et de suivi de la réduction de la consommation d’énergie finale

1 – Mise en œuvre (CCH, art. R. 131-41)

La plate-forme numérique18 est mise en place par l’État ou, sous son contrôle, par un opérateur désigné par arrêté des ministres chargés de la Construction et de l’Énergie.

2 – Objet des déclarations (CCH, art. R. 131-41)

Pour chaque bâtiment, partie de bâtiment ou ensemble de bâtiments soumis à l’obligation de réduction de la consommation d’énergie finale, le propriétaire et, le cas échéant, le preneur à bail déclarent sur la plate-forme :

la ou les activités tertiaires qui y sont exercées ;
la surface des bâtiments, parties de bâtiments ou ensembles de bâtiments soumis à l’obligation ;
les consommations annuelles d’énergie par type d’énergie, des bâtiments, parties de bâtiments ou ensembles de bâtiments ;
le cas échéant, l’année de référence19 et les consommations de référence associées, par type d’énergie, avec les justificatifs correspondants ;
le cas échéant, le renseignement des indicateurs d’intensité d’usage relatifs aux activités hébergées, permettant de déterminer l’objectif de consommation d’énergie finale20 et, éventuellement, de le moduler21 ;
le cas échéant, les modulations22, la modulation portant sur le volume de l’activité étant effectuée automatiquement par la plate-forme numérique sur la base des indicateurs d’intensité d’usage spécifiques aux activités concernées ;
le cas échéant, la comptabilisation des consommations d’énergie finale liées à la recharge des véhicules électriques ou hybrides rechargeables.

Chaque année à partir de 2021 sont transmises, au plus tard le 30 septembre, les données relatives à l’année précédente.

Dans le cas où une activité tertiaire au sein du bâtiment, de la partie de bâtiment ou de l’ensemble de bâtiments soumis à l’obligation cesse, la consommation de référence est conservée sur la plate-forme numérique jusqu’à la reprise éventuelle d’une activité tertiaire.

3 – L’auteur des déclarations (CCH, art. R. 131-41-1)

La déclaration annuelle des consommations d’énergie sur la plate-forme numérique est réalisée par le propriétaire ou par le preneur à bail, selon leur responsabilité respective en fonction des dispositions contractuelles régissant leurs relations, et dans le cadre des dispositions relatives aux droits d’accès sur la plate-forme numérique.

Ils peuvent déléguer la transmission de leurs consommations d’énergie à un prestataire ou, sous réserve de leur capacité technique, aux gestionnaires de réseau de distribution d’énergie.

Le preneur à bail peut déléguer cette transmission de données au propriétaire.

Les propriétaires et les preneurs à bail se communiquent mutuellement les consommations annuelles énergétiques réelles de l’ensemble des équipements et des systèmes dont ils assurent respectivement l’exploitation.

4 – Le suivi de la consommation (CCH, art. R. 131-41-2)

La plate-forme génère automatiquement, pour chaque bâtiment, partie de bâtiment ou ensemble de bâtiments :

la modulation qui porte sur le volume de l’activité, sur la base des indicateurs d’intensité d’usage spécifiques à l’activité concernée ;
les consommations annuelles d’énergie finale ajustées en fonction des variations climatiques, par type d’énergie ;
une information sur les émissions de gaz à effet de serre correspondant aux consommations énergétiques annuelles, selon les différents types d’énergie ;
l’attestation numérique annuelle23.

Chaque année, le gestionnaire de la plate-forme numérique procède à l’exploitation et à la consolidation des données recueillies pour tous les bâtiments, parties de bâtiments ou ensembles de bâtiments soumis à l’obligation.

5 – Protection des données (CCH, art. R. 131-41-3)

Les modalités de droits d’accès à la plate-forme numérique, de transmission des données, d’exploitation, de capitalisation et de restitution de leur exploitation sont prévues par arrêté des ministres chargés de l’Énergie et de la Construction.

Les données sont rendues anonymes et leur exploitation ainsi que leur publication respectent le secret des affaires.

E – Évaluation et constat du respect de l’obligation de réduction des consommations d’énergie (CCH, art. R. 131-42)

Au plus tard les 31 décembre 2031, 2041 et 2051, le gestionnaire de la plate-forme numérique vérifie, pour l’ensemble des assujettis à l’obligation, que les objectifs fixés ont été atteints.

Le cas échéant, le dossier technique24, qui permet de justifier la modulation de l’objectif, est tenu à la disposition des agents chargés des contrôles.

Les consommations d’énergie finale prises en compte pour la vérification du respect des objectifs sont les consommations énergétiques ajustées des variations climatiques.

Pour la vérification du respect de ces objectifs, les assujettis peuvent mutualiser les résultats à l’échelle de tout ou partie de leur patrimoine soumis à l’obligation, dans des conditions prévues par un arrêté des ministres chargés de la Construction, de l’Énergie et du Domaine.

L’évaluation du respect de l’obligation est réalisée sur la base de la dernière attestation numérique annuelle.

F – Modalités de publication ou d’affichage du suivi des consommations d’énergie (CCH, art. R. 131-43)

Les consommations d’énergie finale et les objectifs de consommation25 sont publiés sur la base de l’attestation numérique annuelle générée par la plate-forme numérique. Cette publication est complétée par une évaluation de l’émission de gaz à effet de serre correspondant aux données de consommation d’énergie, exprimée en kg de CO2 équivalent par mètre carré.

La publication est réalisée soit par voie d’affichage, à un endroit visible et facilement accessible, soit par tout autre moyen pertinent au regard de l’activité tertiaire, des personnels et éventuellement du public concernés, permettant un accès aisé à l’information.

G – Contrôle et sanctions administratives (CCH, art. R. 131-44)

Les sanctions du non-respect du nouveau dispositif sont mises en œuvre dans les conditions prévues au chapitre II du titre II du livre Ier du Code des relations entre le public et l’Administration (CCH, art. R. 131-44, IV).

1 – Non-transmission des informations sur la plate-forme (CCH, art. R. 131-44, I)

En cas d’absence non justifiée de transmission sur la plate-forme numérique par le propriétaire et, le cas échéant, par le preneur à bail assujetti à l’obligation26, des informations27, dans le délai fixé, le préfet compétent au regard de la localisation des bâtiments, des parties de bâtiments ou de l’ensemble des bâtiments peut mettre en demeure le propriétaire et, le cas échéant, le preneur à bail, de respecter ses obligations dans un délai de 3 mois.

Il notifie à l’assujetti, dans le cadre de cette mise en demeure, qu’en l’absence de transmission de ces informations dans le délai prévu, il sera procédé à la publication, sur un site internet des services de l’État, du document retraçant les mises en demeure restées sans effet.

2 – Non-transmission des informations sur la plate-forme (CCH, art. R. 131-44, II)

En cas de non-respect non justifié de l’un des objectifs de réduction de la consommation d’énergie finale28, le préfet compétent au regard de la localisation du bâtiment, de la partie de bâtiment ou de l’ensemble de bâtiments peut mettre en demeure les assujettis d’établir un programme d’actions respectant leurs obligations et de s’engager à le respecter.

Ce programme d’actions, établi conjointement par le propriétaire et, le cas échéant, le ou les preneurs à bail, mentionne les actions dont chacune des parties est responsable et comprend un échéancier prévisionnel de réalisation et un plan de financement.

Il est soumis au préfet pour approbation.

À défaut de transmission du programme d’actions dans un délai de 6 mois après sa première mise en demeure, le préfet peut mettre en demeure individuellement le propriétaire et, le cas échéant, le preneur à bail d’établir chacun leur programme d’actions, en conformité avec leurs obligations respectives, dans un délai de 3 mois, en précisant à chacun d’entre eux que, si le programme d’actions n’est pas transmis dans le délai prévu, il sera procédé à une publication sur un site internet des services de l’État du document retraçant les mises en demeure restées sans effet.

Chaque programme d’actions est soumis au préfet pour approbation.

En l’absence, non justifiée, de dépôt d’un programme d’actions auprès du préfet à la suite de cette seconde mise en demeure, celui-ci peut prononcer une amende administrative au plus égale à 1 500 € pour les personnes physiques et à 7 500 € pour les personnes morales.

L’amende administrative est recouvrée comme en matière de créances étrangères à l’impôt et au domaine.

3 – Irrespect du programme d’action préfectoral (CCH, art. R. 131-44, III)

Lorsque l’assujetti ne se conforme pas au programme d’actions approuvé par le préfet, celui-ci peut engager une procédure contradictoire à l’issue de laquelle un constat de carence peut être établi.

La carence de l’assujetti est prononcée par un arrêté motivé du préfet qui prévoit sa publication sur un site internet des services de l’État.

Sur ce fondement, le préfet peut prononcer une amende administrative au plus égale à 1 500 € pour les personnes physiques et 7 500 € pour les personnes morales, proportionnée à la gravité des manquements constatés.