Un même terrain juridique pour indemniser tous les tiers victimes de perquisitions

Publié le 15/06/2021 - mis à jour le 16/06/2021 à 8H55
Voitures de police garées dans la rue.
Albachiaraa/ AdobeStock

Le Tribunal des conflits renforce le bloc de compétence de l’autorité judiciaire en matière de police judiciaire et unifie le régime de responsabilité applicable aux tiers victimes d’une perquisition.

T. confl., 8 févr. 2021, no 4205

Qu’il est plaisant de voir résolue en deux lignes une question de compétence et indiqué au juge du fond le droit applicable. Ce plaisir est offert par un arrêt du Tribunal des conflits, auquel le Conseil d’État, saisi en cassation, a renvoyé une question de compétence en application de l’article 35 du décret du 27 février 2015. L’affaire jugée le 8 février 2021, Garde des Sceaux, ministre de la Justice c/ Rahmani, n° 4205, est une affaire banale en apparence, de peu d’enjeu financier. Au cours de la perquisition de son domicile, menée dans le cadre d’une enquête préliminaire visant son colocataire, des dommages, estimés à 600 € par le tribunal administratif, auraient été causés à un meuble appartenant au requérant, M. R.

Affaire banale de prime abord, mais qui a nécessité plus de 4 années aux juges avant que le requérant sache quel ordre de juridiction jugera son affaire et sur quel fondement.

L’affaire est résolue par le Tribunal sur la base de jurisprudences connues, pour certaines, de générations de lecteurs du « GAJA ». Le requérant, respectant la « règle » en vertu de laquelle « la compétence suit le fond » a saisi dans un premier temps le tribunal administratif de Pau, qui, en application de la même règle, a condamné l’État à lui verser une indemnité de 600 €, « au titre du préjudice matériel subi à raison d’une rupture d’égalité devant les charges publiques ».

Le garde des Sceaux, mu davantage, du moins peut-on l’espérer, par le souci de fixer la jurisprudence en matière de compétence pour juger de la responsabilité à raison de perquisitions judiciaires que par celui d’économiser les deniers publics, a formé un pourvoi en cassation contre le jugement et le Conseil d’État a, le 16 octobre 20201 renvoyé au Tribunal le soin de régler la question de compétence. L’existence de perquisitions judiciaires et de perquisitions administratives, ces dernières étant le plus souvent menées sur autorisation d’un juge judiciaire, « brouille » en effet la question de compétence, les jurisprudences administrative et judiciaire ne s’accordant pas toujours sur les règles applicables, ce qui a d’ailleurs provoqué l’intervention du législateur en certaines occasions. Rappelons que la modestie de la somme en jeu a fait que le tribunal administratif a statué en premier ressort, ce qui ne laissait ouverte contre son jugement que la voie de la cassation2.

Le Tribunal des conflits, étendant au passage la notion de tiers à une opération de perquisition, résout la question en deux points, désignant l’ordre de juridiction compétent et indiquant le droit applicable, dissociant compétence et fond, solution qui n’est pas inédite : « – L’action fondée sur une responsabilité sans faute de l’État en raison du préjudice résultant d’une opération de police judiciaire relève de la compétence du juge judiciaire. – [… l]e litige né de l’action […] tendant, par l’invocation de la qualité de tiers à l’opération de perquisition judiciaire, à l’engagement de la responsabilité sans faute de l’État pour obtenir une indemnisation de préjudices résultant de cette opération, sur le terrain de la rupture d’égalité devant les charges publiques, relève de la compétence de la juridiction judiciaire ».

Deux exigences sont satisfaites. La règle de la séparation des autorités est respectée et la victime pourra obtenir réparation sur un terrain qui lui est favorable. Le « bloc de compétence » qui affirme la compétence du juge judiciaire pour connaître de tous les litiges relatifs au service public de la justice judiciaire et, par extension, en matière de police judiciaire, est conforté. La tâche du requérant est facilitée car le juge judiciaire appliquera le régime de responsabilité sans faute de la puissance publique. Une exception est ainsi apportée à la jurisprudence récente tendant à donner à la juridiction administrative compétence exclusive pour connaître de ce régime de responsabilité de la puissance publique. Le tiers requérant pourra obtenir réparation de ses préjudices.

I – Opération de police judiciaire, compétence judiciaire

Traditionnellement, les litiges relatifs à des actes, ou le plus souvent, des opérations, de police judiciaire relèvent de la juridiction judiciaire, par assimilation avec ce qu’il se passe s’agissant de la justice judiciaire, dont dépend la police judiciaire, qui agit en principe sous la direction ou le contrôle d’un magistrat du ministère public. Tout ce qui se rattache à l’activité juridictionnelle des tribunaux judiciaires échappe à la compétence de la juridiction administrative. De même, ce qui relève de l’exercice de la police judiciaire relève de la compétence des tribunaux judiciaires. Ainsi, ressortit de la compétence du juge judiciaire une action en réparation des préjudices causés par des agissements de fonctionnaires des douanes commis lors de la constatation d’infractions au Code des douanes et de la recherche de leurs auteurs, car ces agissements et ces recherches relèvent de l’exercice de la police judiciaire3. Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs récemment décidé qu’« il résulte de l’article 66 de la Constitution que la police judiciaire doit être placée sous la direction et le contrôle de l’autorité judiciaire »4.

Mais le juge administratif est en principe compétent pour connaître des actions fondées sur la responsabilité sans faute de l’État, ce régime étant un régime de droit public. Il en a été ainsi décidé à propos d’une action fondée sur la responsabilité sans faute de l’État en raison du préjudice résultant d’un crime ou d’un délit commis par un détenu au cours d’une permission de sortie accordée par le juge de l’application des peines, qui relève de la compétence du juge administratif5. Le Conseil d’État a jugé que s’il n’appartient qu’à la juridiction judiciaire de connaître d’actions mettant en cause la responsabilité pour faute de l’État du fait du fonctionnement du service public de la justice judiciaire ou de la police judiciaire, la juridiction administrative est compétente pour statuer sur les conclusions tendant à ce que la responsabilité sans faute de l’État soit engagée à raison des dommages causés par un ancien détenu qui a bénéficié d’une mesure de libération avant le terme prévu par sa condamnation6.

A – Police administrative et police judiciaire

Une difficulté peut surgir à propos des conséquences dommageables des saisies et des perquisitions, comme en l’espèce, qui peuvent être judiciaires ou administratives, à l’instar de toute opération de police. Les perquisitions judiciaires sont juridiquement précédées d’une visite domiciliaire. La pratique de la commission rogatoire à destination des officiers de police judiciaire de la police et de la gendarmerie a été légalisée par la loi du 25 mars 1935. Les visites domiciliaires effectuées par les autres services de police judiciaire7 sont autorisées par le juge des libertés et de la détention. Selon le cas, ces opérations relèvent de la juridiction judiciaire ou de la juridiction administrative, chaque ordre de juridiction appliquant, en principe tout au moins, des règles juridiques différentes, ce qui soulève une question d’équité, le régime de responsabilité sans faute favorable au tiers n’étant appliqué « naturellement » que par le juge administratif.

Si en l’espèce la question de qualification ne se posait pas, la perquisition ayant été menée dans le cadre d’une enquête préliminaire, elle mérite néanmoins être soulevée, les perquisitions pouvant être judiciaires ou administratives et les diverses lois ayant modifié celle du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence ayant multiplié les possibilités pour l’autorité administrative d’édicter des ordres de perquisition.

Le juge recourt traditionnellement au critère finaliste afin de qualifier l’acte ou l’opération litigieux. La distinction de principe résulte de la décision du Tribunal des conflits Préfet de la Guyane8. Les actes relatifs à l’exercice de la fonction juridictionnelle relèvent du juge judiciaire, mais ceux qui sont relatifs à l’organisation même du service de la justice, du juge administratif. Les actes de police judiciaire échappent en conséquence à la compétence administrative, en ce qu’ils préparent, accompagnent ou exécutent des décisions de justice judiciaire.

Néanmoins, la distinction entre la police administrative et la police judiciaire n’est pas toujours aisée car les personnels, parfois mêmes les autorités, de police administrative et judiciaire sont les mêmes. En outre, il arrive qu’une opération de police change de nature et parfois qu’une même opération soit à la fois de police administrative et de police judiciaire.

La distinction opérée par la jurisprudence entre la police administrative et la police judiciaire repose sur un critère finaliste consistant à qualifier l’opération litigieuse. Si celle-ci visait, à titre principal, à rechercher les auteurs d’une ou plusieurs infractions déterminées et à traduire son, ou ses auteurs, devant le juge judiciaire, on se trouve en présence d’une opération de police judiciaire. Visait-elle à maintenir l’ordre public, il s’agit d’une opération de police administrative.

Le juge saisi doit donc qualifier, ou requalifier, l’acte litigieux, ou l’opération litigieuse, en prenant en compte essentiellement son objet. Une opération intervenue « en dehors de tout ordre ou intervention de l’autorité judiciaire » se rattache à la police administrative, ce qui justifie que ses conséquences relèvent de la juridiction administrative9. De même, la juridiction administrative est compétente pour connaître des conséquences dommageables résultant de la carence des services de police lors d’une opération de transfert de fonds10. Allant plus loin, le Conseil d’État s’est reconnu compétent pour statuer sur la validité d’une saisie de journaux ordonnée par un arrêté préfectoral visant l’article 10 du Code d’instruction criminelle, parce qu’il résultait « manifestement de l’ensemble des circonstances de l’affaire […] que les saisies litigieuses ont eu pour objet, non de constater des crimes ou délits contre la sûreté intérieure ou la sûreté extérieure de l’État et d’en livrer les auteurs aux tribunaux chargés de les punir, mais d’empêcher la diffusion […] d’écrits insérés dans les numéros [d’un] journal ». Sous cette apparence de police judiciaire, l’opération constituait en réalité une mesure de police administrative11.

En outre, une opération de police peut changer de nature, ainsi qu’en témoignent les affaires Le Profil et Demoiselle Motsch12. Dans cette dernière affaire, le conducteur d’un véhicule, dans lequel la requérante avait pris place en tant que passagère, avait, au cours d’une opération de contrôle effectuée par la police, opération de police administrative, forcé un barrage et poursuivi sa route au mépris de la signalisation et des sommations qui lui étaient faites. La demoiselle Motsch fut atteinte par un coup de feu tiré par un officier de police. Le Tribunal décide qu’en utilisant son arme au cours de la poursuite dans l’intention d’appréhender cet individu qui venait de commettre plusieurs infractions, cet officier de police a fait un acte qui relève de la police judiciaire. L’opération change de nature, la finalité de l’opération étant désormais d’appréhender un malfaiteur et non plus de contrôler un véhicule. La victime devait donc demander réparation des conséquences de ses blessures à la juridiction judiciaire.

Dans l’affaire Le Profil, une société demandait la réparation du préjudice qu’elle avait subi du fait d’un vol commis au cours d’un transfert de fonds, en faisant valoir que les services de police chargés de la sécurité de ce transfert avaient commis des fautes lourdes d’une part, en ne mettant pas en place un dispositif de protection adéquat, d’autre part, en ne faisant pas obstacle aux agissements des agresseurs. Le Tribunal des conflits a affirmé la compétence de la juridiction administrative dès lors que le préjudice allégué, intervenu au cours d’une opération tendant à assurer la protection des personnes et des biens, trouvait essentiellement son origine dans les conditions dans lesquelles avait été organisée cette mission de protection, qui relève de la police administrative.

Il est parfois malaisé de caractériser une opération de police donnée. Ainsi, l’affaire Ministre de l’Agriculture c/ Société Les fils de Henri Ramel13. À la suite d’une analyse effectuée par un laboratoire relevant du service de la répression des fraudes sur des échantillons provenant d’un lot de vins importés d’Italie par une société, l’Administration avait transmis le dossier au parquet, lequel avait provoqué l’ouverture d’une information pour infraction à la loi du 1er août 1905 et s’était opposé à la commercialisation immédiate des vins litigieux. Le Conseil d’État a estimé que l’analyse des vins ainsi que la décision interdisant leur commercialisation immédiate se rattachaient à une procédure pénale, relevant du juge judiciaire, alors même que cette procédure avait été clôturée par une ordonnance de non-lieu et que les contrôles effectués par l’Administration s’inscrivaient dans le cadre d’une politique destinée à faire obstacle aux importations de vins en provenance d’Italie.

Une autre affaire a suscité de réelles difficultés. La Cour de cassation14 avait décidé « que décide à bon droit qu’il n’existe aucune contestation sérieuse sur la réalité de la faute lourde, au sens de l’article L. 781-1 du Code de l’organisation judiciaire, la cour d’appel qui, saisie en référé par les victimes de 13 cambriolages de leur fonds de commerce sur une période de près de 12 ans, en dépit d’un système d’alarme directement relié au commissariat de police, prend en considération l’ensemble des comportements dénoncés en estimant qu’ils se rattachent au fonctionnement de la police judiciaire ». La Cour a relevé que « (…) bien que le système d’alarme eut fonctionné normalement à chaque effraction et que le mode opératoire employé par les malfaiteurs eut été, à chaque fois, quasiment identique, il n’était pas établi que les services de police aient pris des mesures topiques pour obvier à la perpétuation de ces cambriolages et en arrêter les auteurs ; que les interventions des policiers du commissariat (…) avaient toujours été tardives et totalement inefficaces, et que leur action n’avait jamais été sérieusement relayée par les autres services de police et de gendarmerie ; que, prenant en considération l’ensemble des comportements dénoncés par les époux G. dont elle a ainsi estimé qu’ils se rattachaient au fonctionnement de la police judiciaire, [la cour] a jugé à bon droit qu’aucune contestation sérieuse n’était soulevée sur l’existence d’une faute lourde commise par les services chargés de cette mission engageant la responsabilité de l’État sur le fondement de l’article L. 781-1 du Code de l’organisation judiciaire ». Cependant, dans la même affaire, le Tribunal des confits conclut à la compétence administrative en relevant que « la mission des services de police, au titre de leur activité de police administrative, consiste à assurer la sécurité des personnes et des biens et la préservation de l’ordre public. Un préjudice qui trouverait essentiellement son origine dans la prétendue défaillance des services de police à organiser et à assurer la protection d’un magasin, plutôt que dans leur éventuelle incapacité à rechercher et arrêter les auteurs de cambriolages dont ce magasin est l’objet se rattache essentiellement à l’activité de police administrative. Dès lors, un tel litige, ayant pour objet la responsabilité de l’État sur le fondement du fonctionnement prétendument défectueux des services de police dans l’exercice de leur mission de police administrative, relève de la compétence de la juridiction administrative »15.

Il arrive parfois que les mêmes agents soient chargés à la fois d’une mission de police administrative et d’une mission de police judiciaire. Ainsi, dans l’affaire Mademoiselle Morvan et CPAM de l’Yonne16. Un gardien de la paix assumait, en principe, au cours de la nuit du 13 au 14 décembre 1984, avec deux de ses collègues, à bord d’une voiture de patrouille, une mission de surveillance générale. Mais ces fonctionnaires avaient également, à cette occasion, reçu la consigne d’intercepter et d’interpeller des individus qui avaient provoqué une rixe dans un débit de boissons et s’étaient enfuis dans une voiture dont la marque et la couleur leur avaient été indiquées. Ils ont aperçu, au cours de la nuit, un véhicule correspondant à cette description et ont pris en chasse ce véhicule qui cherchait à leur échapper et dont le conducteur a commis à cette occasion plusieurs infractions au Code de la route. Le Tribunal des conflits décide que dans ces conditions, ils devaient être regardés comme exécutant une mission de police judiciaire lorsqu’après avoir fait descendre les occupants de cette voiture, ils ont entrepris de les fouiller, opération au cours de laquelle un coup de feu provenant de l’arme d’un des gardiens de la paix a blessé accidentellement l’un d’eux et que, dès lors, l’action en responsabilité dirigée par la victime et par la caisse de sécurité sociale contre l’État relevait de la compétence des tribunaux de l’ordre judiciaire.

La juridiction administrative a retenu sa compétence pour se prononcer sur une action en réparation du préjudice né de saisies de presse qui n’ont que l’apparence d’une mesure de police judiciaire17. Ces principes, issus de la jurisprudence Frampar ont finalement été adoptés par les juridictions judiciaires. L’Administration s’est ainsi vue découragée d’utiliser les pouvoirs de police qu’elle tient, non plus de l’article 30 du Code de procédure pénale, abrogé par la loi du 4 janvier 1993, mais de textes spécifiques, tel que le Code des douanes, à des fins de police administrative.

B – Perquisitions judiciaires et perquisitions administratives

Les différentes lois ayant prorogé l’état d’urgence depuis 2015, à l’exception de la loi du 20 mai 2016, ouvrent la possibilité de nombreuses perquisitions administratives.

Contrairement aux perquisitions prévues par le Code de procédure pénale, celles prévues par l’article 11 de la loi du 3 avril 1955 sont ordonnées pour la protection de l’ordre public et la prévention des infractions et non pour la répression d’une infraction18. Les perquisitions autorisées par la rédaction donnée à l’article 11 de la loi du 3 avril 1955 par la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l’application de cette dernière loi peuvent être opérées en tout lieu, y compris au domicile, de jour et de nuit. Ne sont exclus de cette possibilité que les lieux affectés à l’exercice d’un mandat parlementaire ou à l’activité professionnelle des avocats, magistrats ou journalistes. La possibilité de prescrire ces perquisitions est soumise à la seule existence « de raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics ». Les perquisitions sont menées sur décision du ministre de l’Intérieur ou du préfet. Le procureur de la République est simplement informé de leur réalisation et un officier de police judiciaire est présent lors de l’opération.

Ces perquisitions poursuivent donc bien, à titre principal, un objectif préventif. Néanmoins, la loi dispose que lorsqu’une infraction pénale est constatée, l’officier de police judiciaire en dresse procès-verbal. Elle dispose surtout que, sauf exception, les mesures prises sur son fondement sont soumises au contrôle du juge administratif.

Le Conseil d’État a explicité ces dispositions dans un avis contentieux rendu par l’assemblée du contentieux, Napol19. L’avis indique que les décisions ordonnant des perquisitions sur le fondement de l’article 11 de la loi du 3 avril 1955 sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Elles présentent le caractère de décisions administratives individuelles défavorables qui constituent des mesures de police. Il appartient au juge administratif d’exercer un entier contrôle sur le respect de la condition mise en place par le législateur à la possibilité d’ordonner ces perquisitions, tenant comme on l’a vu à l’existence de raisons sérieuses de penser que les lieux visités sont fréquentés par au moins une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics, ce afin de s’assurer que la mesure ordonnée était adaptée, nécessaire et proportionnée à sa finalité, dans les circonstances particulières qui ont conduit à la déclaration de l’état d’urgence.

Il rappelle ensuite que toute illégalité affectant la décision qui ordonne une perquisition est constitutive d’une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’État. Saisi d’une demande indemnitaire, il appartient au juge administratif d’accorder réparation des préjudices de toute nature, directs et certains, qui résultent de l’illégalité fautive entachant l’ordre de perquisition. Surtout, c’est ce point qui a certainement dicté la décision du Tribunal, le Conseil d’État indique que les conditions matérielles d’exécution des perquisitions sont susceptibles d’engager la responsabilité de l’État à l’égard des personnes concernées par les perquisitions. Toute faute commise dans l’exécution des perquisitions est susceptible d’engager la responsabilité de l’État. La responsabilité de l’État pour faute est seulement susceptible d’être recherchée par les personnes concernées par la perquisition. Mais la responsabilité de l’État à l’égard des tiers est engagée sans faute, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, en cas de dommages directement causés par des perquisitions ordonnées en application de l’article 11 de la loi du 3 avril 1955.

Ces perquisitions constituent, du point de vue de leur finalité, des opérations de police administrative, relevant de la compétence de la juridiction administrative20.

En matière de responsabilité extracontractuelle de la puissance publique, la compétence est déterminée soit par un texte législatif, soit, comme en l’espèce, par un critère jurisprudentiel.

II – Compétence judiciaire, règles du droit public

Affirmer la compétence de l’ordre judiciaire pour connaître des actions en responsabilité contre l’État est conforme à l’orthodoxie juridique. Pourtant, cette solution risquait d’être contraire à l’équité s’agissant d’une catégorie particulière de victimes, les tiers par rapport à l’opération, le juge judicaire n’appliquant pas en la matière les mêmes règles que les juridictions administratives. La décision du Tribunal des conflits place sur le même plan tous les tiers victimes d’une perquisition, les soumet aux mêmes règles juridiques de droit public et étend au passage la notion de tiers telle que l’entendait en la matière le juge administratif.

A – Pouvoir et devoir du juge de se référer aux règles du droit public

L’application du droit administratif par le juge judiciaire n’est pas chose inconnue, depuis l’affaire Trésor public c/ Giry21. Dans cette affaire, deux médecins furent, comme plusieurs autres personnes, gravement blessés lors d’une explosion, alors qu’ils se trouvaient dans un hôtel dont les patrons avaient été trouvés asphyxiés par le gaz d’éclairage. Si le confrère du docteur G., le docteur P., qui avait été appelé sur les lieux par les pêcheurs ayant trouvé les victimes, avait la qualité de collaborateur occasionnel du service public de la police administrative, le docteur G. avait, lui, été requis par l’autorité de police pour participer à une enquête pénale et avait ainsi participé à une opération de police judiciaire. En tant que collaborateur bénévole du service public, le docteur P. avait obtenu réparation devant le juge administratif, sur le fondement du risque.

En revanche, le docteur G. devait solliciter réparation du juge judiciaire, en tant qu’il avait participé à une opération de police judiciaire et ne pouvait obtenir réparation sur le fondement du Code civil, dont les articles 1984 sur le mandat et 1384 sur la responsabilité des commettants notamment (dans leur numérotation de l’époque) ne permettaient pas de lui donner satisfaction. Pourtant, le tribunal de la Seine accorda au docteur G. une indemnité en se référant aux « principes généraux du droit qui commandent tout à la fois le droit public et le droit civil, autrefois réunis sous le terme de jus civile, dont l’application n’est pas le monopole d’une juridiction déterminée »22. Mais sur appel de l’Administration, la cour de Paris censura ce jugement, estimant que les juridictions judiciaires ne peuvent appuyer leurs décisions que sur des textes. Elle confirma cependant la condamnation de l’État, mais par le motif que l’article 1384 du Code civil crée une présomption de responsabilité à la charge du gardien de la chose inanimée qui a causé le dommage, la garde de l’immeuble appartenant en l’espèce lors de l’explosion dommageable à la police judiciaire23.

L’Administration forma contre cet arrêt un pourvoi en cassation, qui fournit à la Cour de cassation l’occasion de rendre une décision de principe. La Cour reprend la solution du tribunal de la Seine en affirmant que le litige mettant en cause la responsabilité de la puissance publique à l’occasion du fonctionnement du service public de la justice, les tribunaux judiciaires ont « le pouvoir et le devoir de se référer aux règles du droit public ». Outre que cet arrêt admet que l’action des services judiciaires puisse engager la responsabilité de l’État, il affirme que les tribunaux judiciaires peuvent, et même parfois doivent, appliquer les règles du droit public.

Comme dans l’espèce commentée, les juridictions judiciaires doivent appliquer le droit public lorsqu’elles ont à connaître d’un contentieux qui relève de leur compétence parce qu’il concerne un service judiciaire, mais qui concerne un service public qui relève, au fond, du droit public. Sur le plan des principes, il serait illogique, voire anormal, que la police administrative et la police judicaire, souvent exercées par les mêmes personnes, utilisant les mêmes moyens, voient leur responsabilité relever de règles juridiques différentes parce qu’elles sont jugées par des juges différents. Est-il logique d’admettre que la victime d’une perquisition judiciaire et celle d’une perquisition administrative, menées par les mêmes agents, sous la même autorité, se voient appliquer l’une les règles du droit privé et l’autre les principes du droit public ? Sur le plan pratique, comment admettre que la victime d’une perquisition administrative soit susceptible d’obtenir réparation, mais qu’il n’en soit pas ainsi de la victime d’une perquisition judiciaire, subissant le même dommage, pour la seule raison qu’aucun texte de droit privé ne prévoit cette indemnisation ?

Le principe de la responsabilité de l’État du fait du fonctionnement défectueux du service public de la justice a été posé par la loi du 5 juillet 1972, d’ailleurs lointainement inspirée de l’arrêt Giry, mais uniquement envers les usagers de ce service public24 et en cas de faute lourde. La Cour de cassation applique à la police judiciaire des mécanismes de responsabilité, dégagés par la jurisprudence administrative, applicables aux activités de police administrative. Ainsi raisonne-t-elle afin de distinguer faute personnelle et faute de service25.

La Cour de cassation a décidé que le juge judiciaire pouvait toujours appliquer les principes de la responsabilité administrative, en vertu de la jurisprudence Giry. Les règles du droit public s’appliquent aux personnes qui ne sont pas des usagers du service public de la police judiciaire, autrement dit aux tiers, aux collaborateurs du service public ou aux personnes visées par les opérations de police judiciaire n’entrant pas dans le champ d’application de l’article L. 141-1 du Code de l’organisation judiciaire26. Dans l’affaire Pourcel, un tiers avait été victime d’une opération de police judiciaire du fait de l’utilisation d’une arme dangereuse non par un policier mais par une personne recherchée par la police. En l’espèce, la Cour de cassation a fait prévaloir, sur le fond, un régime de responsabilité sans faute fondé sur le risque afin d’indemniser la victime.

B – L’unification des règles de responsabilité envers les tiers aux perquisitions

La loi du 20 novembre 201527, modifiant l’article 11 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence a provoqué un rebondissement quant aux règles applicables en matière de responsabilité du fait des perquisitions.

La nouvelle rédaction de cet article 11 donne, ainsi qu’on l’a vu, à l’autorité administrative la possibilité de prescrire une perquisition, y compris au domicile, à l’exception des lieux affectés à l’exercice d’un mandat parlementaire ou à l’activité professionnelle des avocats, magistrats ou journalistes. Cette possibilité est subordonnée à l’existence de « raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics ». Le procureur de la République doit être informé de la procédure, dont le déroulement est conduit en présence d’un officier de police judiciaire.

L’opération poursuit à titre principal un objectif préventif, mais le législateur a prévu que si une infraction pénale est constatée, l’officier de police judiciaire en dresse procès-verbal.

L’article 14 de la loi du 20 novembre 2015 soumet au contrôle du juge administratif les mesures prises sur le fondement de ses dispositions, à l’exception des peines d’emprisonnement et d’amende qu’elle prévoit. Le Conseil d’État a rendu en assemblée un avis contentieux, qui contient notamment un apport relatif aux conditions d’engagement de la responsabilité de l’État du fait des perquisitions administratives autorisées sous le régime de l’état d’urgence28. L’avis distingue selon que le préjudice résulte de l’illégalité de la décision de perquisition ou des conditions matérielles d’exécution de la mesure et selon que la victime demandant réparation est la personne visée par l’opération ou un tiers à celle-ci. En cette dernière hypothèse, la solution de l’avis Napol est originale, en ce qu’il indique que « la responsabilité de l’État à l’égard des tiers est engagée sans faute, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, en cas de dommages directement causés par des perquisitions ordonnées en application de l’article 11 de la loi du 3 avril 1955 ». C’est sur ce fondement que, comme il a déjà été relevé, la victime recherchait la responsabilité de l’État.

Cette solution s’apparente à celle retenue en principe pour toutes les opérations matérielles de police. Alors que les personnes visées par l’opération ne peuvent obtenir réparation que sur le fondement de la faute, les tiers peuvent, depuis l’arrêt Consorts Lecomte29, se fonder sur la responsabilité sans faute.

Échappent à la compétence du juge administratif tous les actes de police judiciaire, qui relèvent du juge judiciaire, seul compétent pour statuer sur la réparation des conséquences dommageables d’un accident mortel causé par des inspecteurs lancés à la recherche d’une bande de malfaiteurs30 ou de coups de feu tirés par un officier de paix sur un suspect dont la fuite lui a fait croire qu’il s’agissait d’un délinquant31 ou encore de la mise en fourrière d’un véhicule dans le cadre d’une opération de police judiciaire32.

La Cour de cassation a décidé que, lorsqu’elle apprécie la légalité d’un arrêté préfectoral ordonnant des perquisitions en application de la législation sur l’état d’urgence, la juridiction pénale doit, avant de statuer, si elle estime l’arrêté insuffisamment motivé, solliciter le ministère public afin d’obtenir de l’autorité préfectorale les éléments factuels sur lesquels celle-ci s’est fondée pour prendre sa décision. Elle ne peut se borner, pour accueillir une exception de nullité tirée de l’illégalité de l’acte administratif, à relever que la motivation de celui-ci est insuffisante33. Elle avait auparavant déjà décidé que la chambre de l’instruction est compétente pour apprécier la légalité des ordres de perquisition34.

L’avis précise que doivent être regardées comme des tiers par rapport à la perquisition les personnes autres que la personne dont le comportement a justifié la perquisition ou que les personnes qui lui sont liées et qui étaient présentes dans le lieu visé par l’ordre de perquisition ou ont un rapport avec ce lieu. Il indique que doivent notamment être regardés comme des tiers les occupants ou propriétaires d’un local distinct de celui visé par l’ordre de perquisition mais perquisitionné par erreur ainsi que le propriétaire du lieu visé par l’ordre de perquisition, dans le cas où ce propriétaire n’a pas d’autre lien avec la personne dont le comportement a justifié la perquisition que le bail concernant le lieu perquisitionné. L’emploi de l’adverbe « notamment » montre qu’il peut exister d’autres catégories de tiers à la perquisition. Dans l’arrêt commenté, le Tribunal des conflits élargit la notion de tiers, puisqu’il fait entrer dans cette catégorie les colocataires, alors que l’avis Napol exclut que puissent être considérées comme telles les personnes liées à celle visée par l’ordre de perquisition et qui étaient présentes dans le lieu visé par l’ordre de perquisition ou ont un rapport avec ce lieu. On peut penser que les occupants à titre gratuit entreront eux aussi dans la catégorie des tiers.

Les recours mettant en jeu la responsabilité du service public indépendamment de toute appréciation à porter sur la marche même des services judiciaires relèvent de la juridiction administrative.

En matière de dommages dus à des perquisitions cependant, et contrairement à la jurisprudence Lecomte qui s’appuie sur le risque, lié en l’espèce à l’utilisation par la police de choses dangereuses, l’avis Napol fait reposer la responsabilité sur la rupture d’égalité devant les charges publiques.

L’avis Napol entend la notion de tiers de façon extensive, moins néanmoins que la décision du Tribunal des conflits. L’avis Napol citait exclusivement « les personnes autres que la personne dont le comportement a justifié la perquisition ou que les personnes qui lui sont liées et qui étaient présentes dans le lieu visé par l’ordre de perquisition ou ont un rapport avec ce lieu » et précisait que « doivent être regardés comme des tiers les occupants ou propriétaires d’un local distinct de celui visé par l’ordre de perquisition mais perquisitionné par erreur ainsi que le propriétaires du lieu visé par l’ordre de perquisition, dans le cas où ce propriétaire n’a pas d’autre lien avec la personne dont le comportement a justifié la perquisition que le bail concernant le lieu perquisitionné ».

La décision du Tribunal des conflits adopte une notion du tiers beaucoup plus extensive, puisqu’elle vise un requérant invoquant la qualité de tiers à l’opération de perquisition judiciaire, de façon générale, sans aucune exclusion, ni précision. En l’espèce, le tiers est le colocataire de la personne visée par la perquisition. Il a donc un lien avec la personne visée par la perquisition et était sans doute présent lors de celle-ci. Il n’aurait donc pu bénéficier du régime de responsabilité sans faute de la puissance publique en application de l’avis Napol.

Le juge judiciaire répare les conséquences dommageables des perquisitions judiciaires et celles des perquisitions administratives si ces dernières ont permis de constater une infraction pénale.

Les deux ordres de juridiction peuvent donc être saisis en cas de perquisition administrative prévue par la loi du 3 avril 1955.

L’avis Napol indique qu’un recours pour excès de pouvoir peut être formé devant le juge administratif contre la décision ordonnant la perquisition et qu’un recours indemnitaire peut être dirigé contre l’État, recours fondé sur « les conditions dans lesquelles les perquisitions ont été ordonnées et mises à exécution ». Dans cette dernière hypothèse, deux cas peuvent se présenter. D’abord, si la décision de perquisition est illégale, cette illégalité constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique, « à supposer même qu’elle soit imputable à une simple erreur d’appréciation »35. Le droit à réparation est limité aux seuls préjudices directs et certains résultant de l’illégalité fautive36.

Ensuite, si le dommage tient aux conditions matérielles d’exécution de la perquisition, les conditions d’engagement de la responsabilité de l’État diffèrent selon la qualité de la victime.

S’il s’agit de la personne visée par l’opération de perquisition, ou qui lui est liée par un lien de parenté et était présente dans le lieu visé par l’ordre de perquisition, ou encore si elle a un rapport avec ce lieu, à l’exception du bailleur du lieu visé par l’ordre de perquisition, celle-ci doit fonder son action sur la faute, étant précisé que « toute faute commise dans l’exécution des perquisitions est susceptible d’engager la responsabilité de l’État ». L’avis Napol a précisé que sauf s’il existe des raisons sérieuses de penser que le ou les occupants des lieux sont susceptibles de réagir à la perquisition par un comportement dangereux, de détruire ou dissimuler des éléments matériels, « il ne peut être fait usage de la force pour pénétrer dans le lieu qu’à défaut d’autre possibilité ». Lors de la perquisition, il « importe de veiller au respect de la dignité des personnes » et « l’usage de la contrainte doit être strictement limité à ce qui est nécessaire au déroulement de l’opération ».

Si la victime est un tiers à l’ordre de perquisition, « la responsabilité de l’État […] est engagée sans faute, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques », en cas de dommages causés directement par la perquisition.

Par ailleurs, et bien que la loi soit muette sur ce point, la Cour de cassation a décidé, s’appuyant sur l’article 111-5 du Code pénal, que si la perquisition permet de constater une infraction pénale, le juge pénal peut apprécier la légalité de l’ordre de perquisition qui, sans constituer le fondement des poursuites, n’en détermine pas moins la régularité de la procédure pénale37.

Notes de bas de pages

  • 1.
    CE, 16 oct. 2020, n° 435324, Rhamani, inédit au Lebon.
  • 2.
    CJA, art. R. 811-1, 8° et L. 821-1.
  • 3.
    T. confl., 17 déc. 2012, n° 3877, Mme Mérien : Lebon, p. 655 ; AJ pénal 2013, p. 226, obs. G. Roussel ; RSC 2013, p. 587, obs. S. Detraz.
  • 4.
    Cons. const., 21 mars 2019, n° 2019-778 DC ; Loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, pt 141.
  • 5.
    T. confl., 3 juill. 2000, n° 3198, Primau et Fosset : Lebon 2000, p. 766 ; AJDA 2000, p. 437 et 961 ; Collectivités-Intercommunalité 2000, comm. 75, note J. Moreau ; D. 2000, p. 215.
  • 6.
    CE, 15 févr. 2006, n° 271022, Garde des sceaux, ministre de la Justice c/ cts Maurel-Audry : Lebon 2006, p. 75 ; JCP G 2006, IV, 1545, obs. M.-C. Rouault.
  • 7.
    Visites domiciliaires douanières, visites domiciliaires en matière de consommation, v. C. consom., art. L. 215-3, al. 3 et C. consom., art. L. 218-1, al. 3 ; ou en matière de concurrence, v. C. com., art. L. 450-4 ; et visites-perquisitions fiscales, v. LPF, art. L. 16 B)
  • 8.
    T. confl., 27 nov. 1952, Préfet de la Guyane, affaire dite des officiers ministériels de Cayenne : Lebon 1952, p. 642 ; JCP G 1953, II, 7598, note G. Vedel ; M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé et B. Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, 22e éd., 2019, n° 62.
  • 9.
    T. confl., 7 juin 1951, Cts Noualek : Lebon 1951, p. 636, concl. J. Delvolvé ; S. 1952, 3, p. 13, note R. Drago.
  • 10.
    T. confl., 12 juin 1978, n° 02082, Sté Le Profil c/ ministre de l’Intérieur : Lebon, p. 649, concl. J. Morisot ; AJ 1978, p. 444, chron. O. Dutheillet de Lamothe et Y. Robineau ; D. 1978, p. 628, note R. Moulin.
  • 11.
    CE, ass., 24 juin 1960, n° 42289, Sté Frampar et sté France éditions et publications : Lebon 1960, p. 412, concl. C. Heumann ; Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, préc., n° 72 ; RDP 1960, p. 815, concl. ; AJ 1960, I, 154, chron. M. Combarnous et J.-M. Galabert ; D. 1960, p. 744, note J. Robert ; JCP G 1960, II, 11743, note C. Gour ; S. 1960, 348, note C. Debbasch.
  • 12.
    T. confl., 5 déc. 1977, n° 02060 : Lebon 1977, p. 671.
  • 13.
    CE, sect., 10 févr. 1984, n° 27031 : Lebon 1984, p. 54 ; RFDA 1984, p. 91, concl. R. Denoix de Saint Marc ; AJDA 1984, p. 403, obs. J. Moreau.
  • 14.
    Cass. 1re civ., 25 janv. 2005, n° 02-16572, Agent judiciaire du Trésor, préf. Marne c/ Girodie : Bull. civ I, n° 42 ; JCP A 2005, 597, note O. Renard-Payen ; D. 2006, p. 617, obs. J. Pradel.
  • 15.
    T. confl., 12 déc. 2005, n° 3494, Préf. région Champagne-Ardenne c/ CA Reims : Lebon 2005, p. 666 ; AJDA 2006, p. 60).
  • 16.
    T. confl., 29 oct. 1990, n° 2617 : Lebon 1990, p. 400 ; JCP G 1991, 100078 ; D. 1991, p. 16 ; Gaz. Pal. 1991, pan. dr. adm., p. 36.
  • 17.
    CE, sect., 4 nov. 1966, min. Intérieur c/ Sté Le Témoignage chrétien : Lebon 1966, p. 584 ; AJ 1967, p. 40, concl. N. Questiaux ; AJ 1967, p. 12, chron. J.-P. Lecat et J. Massot ; JCP G 1967, II, 14914, note R. Drago.
  • 18.
    Cons. const., 23 juill. 2015, n° 2015-713 DC, loi relative au renseignement : JO, 26 juill. 2015, p. 12751 ; JCP G 2015, 981, note M. Verpeaux ; Procédures 2015, étude n° 10, note P. Gonod – CE, 9 nov. 2015, n° 376100, AGRIF et a. : Lebon, p. 377 ; AJDA 2015, p. 2508, concl. A. Bretonneau ; Dr. adm. 2016, comm. 17, note G. Eveillard.
  • 19.
    CE, ass., avis, 6 juill. 2016, n° 398234, Napol et a. : Lebon, p. 320, concl. B. Bourgeois-Machureau ; AJDA 2016, p. 1635, chron. L. Dutheillet de Lamothe et G. Odinet ; RFDA 2016, p. 943, note O. Le Bot ; JCP G 2016, 1079, note P. Türk ; JCP A 2016, 2256, note M. Verpeaux ; Dr. adm. 2016, n° 58, note G. Éveillard ; RDP 2017, p. 491, comm. H. Pauliat.
  • 20.
    Cons. const., 19 févr. 2016, n° 2016-536 QPC, Ligue des droits de l’Homme : JO, 21 févr. 2016, n° 27 ; JCP G 2016, 477, note C. Ribeyre ; JCP A 2016, 2139, note M. Verpeaux.
  • 21.
    Cass. civ., 23 nov. 1956, n° 56-11871 : Bull. civ. II, n° 626 ; D. 1957, p. 34, concl. H. Lemoine ; AJ 1957, II, 91, chron. J. Fournier et G. Braibant ; JCP G 1956, II, 9681, note P. Esmein ; RDP 1958, p. 298, note M. Waline.
  • 22.
    T. civ. Seine, 28 nov. 1952 : JCP G 1953, II, 7371, note G. Vedel.
  • 23.
    CA Paris, 2 févr. 1955 : JCP G 1955, II, 8619, note P. Esmein ; Gaz. Pal. 1955, p. 169, concl. Dupin.
  • 24.
    En ce sens, v. Cass. 1re civ., 21 déc. 1987, n° 86-13582, X. c/ Agent judiciaire du Trésor (AJT) : Bull. civ. I, n° 347, p. 248 ; V. auj. COJ, art. L. 141-1 ; V. égal. M. Waline, « À propos du rapport entre la règle de droit applicable au jugement d’un procès et l’ordre de juridiction compétent », RDP 1961, p. 8.
  • 25.
    Cass. crim., 14 juin 2005, n° 04-83574, Gilles H. Erik L., AJT : Bull. crim. n° 178 ; AJDA 2006, p. 1058, note C. Deffigier, à propos de violences commises par des agents au sein d’un commissariat.
  • 26.
    Cass. 1re civ., 10 juin 1986, n° 84-15740, Cts Pourcel c/ Pinier et a. : Bull. civ. I, n° 160 ; JCP G 1986, II, 20683, rapp. P. Sargos ; RFDA 1978, p. 92, note J. Buisson.
  • 27.
    Loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015, prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et renforçant l’efficacité de ses dispositions : JO, 21 nov. 2015, n° 0270.
  • 28.
    CE, ass., 6 juill. 2016, n° 398234, Napol et a. ; CE, ass., 6 juill. 2016, n° 399135, Thomas et a. : Lebon 2016, p. 320, concl. B. Bourgeois-Machureau ; AJDA 2016, p. 1635, chron. L. Dutheillet de Lamothe et G. Odinet ; RFDA 2016, p. 943, note O. Le Bot ; JCP G 2016, 1079, note P. Türk ; JCP A 2016, 2256, note M. Verpeaux ; Dr. adm. 2016, n° 58, note G. Éveillard ; RDP 2017, p. 491, comm. H. Pauliat ; Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, préc., n° 116.
  • 29.
    CE, ass., 24 juin 1949, n° 87335 : Lebon 1949, p. 307.
  • 30.
    CE, sect., 11 mai 1951, Cts Baud : Lebon 1951, p. 205 ; S. 1952, 3, 13, concl. J. Delvolvé ; S. 1952, note R. Drago.
  • 31.
    T. confl., 15 janv. 1968, Cts Tayeb : Lebon 1968, p. 791 ; D. 1968, p. 417, concl. R. Schmelck.
  • 32.
    CE, 13 janv. 1992, n° 116218, Grasset : Lebon 1992, p. 16 ; RDP 1992, p. 1470, note J.-M. Auby.
  • 33.
    Cass. crim., 28 mars 2017, n° 16-85073 : AJDA 2017, p. 717.
  • 34.
    Cass. crim., 13 déc. 2016, n° 16-84.794 : AJDA 2016, p. 2411 ; D. 2017, p. 275, note J. Pradel ; AJ pénal 2017, p. 30, note T. Herran et M. Lacaze ; Dr. adm. 2017, comm. 20, note G. Éveillard.
  • 35.
    Sur ce point, v. CE, sect., 26 janv. 1973, n° 84708, V. de Paris c/ Driancourt : Lebon 1973, p. 78 ; AJDA 1973, p. 245, chron. P. Cabanes et D. Léger ; RFDA 1974, p. 29, note F. Moderne.
  • 36.
    CE, sect., 19 juin 1981, n° 201619, Mme Carliez : Lebon 1981, p. 274 ; AJDA 1982, p. 103, concl. B. Genevois.
  • 37.
    Cass. crim., 13 déc. 2016, n° 16-84.794 : AJDA 2016, p. 2411 ; AJ pénal 2017, p. 30, note T. Herran et M. Lacaze – Cass. crim., 3 mai 2017, n° 16-86155 : Bull. crim., n° 134 ; AJDA 2017, p. 910 ; D. 2017, p. 1175, note G. Beaussonie ; RSC 2017, p. 337, obs. F. Cordier ; Dr. pén. 2017, comm. 109, obs. J.-H. Robert.
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