Un même terrain juridique pour indemniser tous les tiers victimes de perquisitions

A – Police administrative et police judiciaire

Une difficulté peut surgir à propos des conséquences dommageables des saisies et des perquisitions, comme en l’espèce, qui peuvent être judiciaires ou administratives, à l’instar de toute opération de police. Les perquisitions judiciaires sont juridiquement précédées d’une visite domiciliaire. La pratique de la commission rogatoire à destination des officiers de police judiciaire de la police et de la gendarmerie a été légalisée par la loi du 25 mars 1935. Les visites domiciliaires effectuées par les autres services de police judiciaire7 sont autorisées par le juge des libertés et de la détention. Selon le cas, ces opérations relèvent de la juridiction judiciaire ou de la juridiction administrative, chaque ordre de juridiction appliquant, en principe tout au moins, des règles juridiques différentes, ce qui soulève une question d’équité, le régime de responsabilité sans faute favorable au tiers n’étant appliqué « naturellement » que par le juge administratif.

Si en l’espèce la question de qualification ne se posait pas, la perquisition ayant été menée dans le cadre d’une enquête préliminaire, elle mérite néanmoins être soulevée, les perquisitions pouvant être judiciaires ou administratives et les diverses lois ayant modifié celle du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence ayant multiplié les possibilités pour l’autorité administrative d’édicter des ordres de perquisition.

Le juge recourt traditionnellement au critère finaliste afin de qualifier l’acte ou l’opération litigieux. La distinction de principe résulte de la décision du Tribunal des conflits Préfet de la Guyane8. Les actes relatifs à l’exercice de la fonction juridictionnelle relèvent du juge judiciaire, mais ceux qui sont relatifs à l’organisation même du service de la justice, du juge administratif. Les actes de police judiciaire échappent en conséquence à la compétence administrative, en ce qu’ils préparent, accompagnent ou exécutent des décisions de justice judiciaire.

Néanmoins, la distinction entre la police administrative et la police judiciaire n’est pas toujours aisée car les personnels, parfois mêmes les autorités, de police administrative et judiciaire sont les mêmes. En outre, il arrive qu’une opération de police change de nature et parfois qu’une même opération soit à la fois de police administrative et de police judiciaire.

La distinction opérée par la jurisprudence entre la police administrative et la police judiciaire repose sur un critère finaliste consistant à qualifier l’opération litigieuse. Si celle-ci visait, à titre principal, à rechercher les auteurs d’une ou plusieurs infractions déterminées et à traduire son, ou ses auteurs, devant le juge judiciaire, on se trouve en présence d’une opération de police judiciaire. Visait-elle à maintenir l’ordre public, il s’agit d’une opération de police administrative.

Le juge saisi doit donc qualifier, ou requalifier, l’acte litigieux, ou l’opération litigieuse, en prenant en compte essentiellement son objet. Une opération intervenue « en dehors de tout ordre ou intervention de l’autorité judiciaire » se rattache à la police administrative, ce qui justifie que ses conséquences relèvent de la juridiction administrative9. De même, la juridiction administrative est compétente pour connaître des conséquences dommageables résultant de la carence des services de police lors d’une opération de transfert de fonds10. Allant plus loin, le Conseil d’État s’est reconnu compétent pour statuer sur la validité d’une saisie de journaux ordonnée par un arrêté préfectoral visant l’article 10 du Code d’instruction criminelle, parce qu’il résultait « manifestement de l’ensemble des circonstances de l’affaire […] que les saisies litigieuses ont eu pour objet, non de constater des crimes ou délits contre la sûreté intérieure ou la sûreté extérieure de l’État et d’en livrer les auteurs aux tribunaux chargés de les punir, mais d’empêcher la diffusion […] d’écrits insérés dans les numéros [d’un] journal ». Sous cette apparence de police judiciaire, l’opération constituait en réalité une mesure de police administrative11.

En outre, une opération de police peut changer de nature, ainsi qu’en témoignent les affaires Le Profil et Demoiselle Motsch12. Dans cette dernière affaire, le conducteur d’un véhicule, dans lequel la requérante avait pris place en tant que passagère, avait, au cours d’une opération de contrôle effectuée par la police, opération de police administrative, forcé un barrage et poursuivi sa route au mépris de la signalisation et des sommations qui lui étaient faites. La demoiselle Motsch fut atteinte par un coup de feu tiré par un officier de police. Le Tribunal décide qu’en utilisant son arme au cours de la poursuite dans l’intention d’appréhender cet individu qui venait de commettre plusieurs infractions, cet officier de police a fait un acte qui relève de la police judiciaire. L’opération change de nature, la finalité de l’opération étant désormais d’appréhender un malfaiteur et non plus de contrôler un véhicule. La victime devait donc demander réparation des conséquences de ses blessures à la juridiction judiciaire.

Dans l’affaire Le Profil, une société demandait la réparation du préjudice qu’elle avait subi du fait d’un vol commis au cours d’un transfert de fonds, en faisant valoir que les services de police chargés de la sécurité de ce transfert avaient commis des fautes lourdes d’une part, en ne mettant pas en place un dispositif de protection adéquat, d’autre part, en ne faisant pas obstacle aux agissements des agresseurs. Le Tribunal des conflits a affirmé la compétence de la juridiction administrative dès lors que le préjudice allégué, intervenu au cours d’une opération tendant à assurer la protection des personnes et des biens, trouvait essentiellement son origine dans les conditions dans lesquelles avait été organisée cette mission de protection, qui relève de la police administrative.

Il est parfois malaisé de caractériser une opération de police donnée. Ainsi, l’affaire Ministre de l’Agriculture c/ Société Les fils de Henri Ramel13. À la suite d’une analyse effectuée par un laboratoire relevant du service de la répression des fraudes sur des échantillons provenant d’un lot de vins importés d’Italie par une société, l’Administration avait transmis le dossier au parquet, lequel avait provoqué l’ouverture d’une information pour infraction à la loi du 1er août 1905 et s’était opposé à la commercialisation immédiate des vins litigieux. Le Conseil d’État a estimé que l’analyse des vins ainsi que la décision interdisant leur commercialisation immédiate se rattachaient à une procédure pénale, relevant du juge judiciaire, alors même que cette procédure avait été clôturée par une ordonnance de non-lieu et que les contrôles effectués par l’Administration s’inscrivaient dans le cadre d’une politique destinée à faire obstacle aux importations de vins en provenance d’Italie.

Une autre affaire a suscité de réelles difficultés. La Cour de cassation14 avait décidé « que décide à bon droit qu’il n’existe aucune contestation sérieuse sur la réalité de la faute lourde, au sens de l’article L. 781-1 du Code de l’organisation judiciaire, la cour d’appel qui, saisie en référé par les victimes de 13 cambriolages de leur fonds de commerce sur une période de près de 12 ans, en dépit d’un système d’alarme directement relié au commissariat de police, prend en considération l’ensemble des comportements dénoncés en estimant qu’ils se rattachent au fonctionnement de la police judiciaire ». La Cour a relevé que « (…) bien que le système d’alarme eut fonctionné normalement à chaque effraction et que le mode opératoire employé par les malfaiteurs eut été, à chaque fois, quasiment identique, il n’était pas établi que les services de police aient pris des mesures topiques pour obvier à la perpétuation de ces cambriolages et en arrêter les auteurs ; que les interventions des policiers du commissariat (…) avaient toujours été tardives et totalement inefficaces, et que leur action n’avait jamais été sérieusement relayée par les autres services de police et de gendarmerie ; que, prenant en considération l’ensemble des comportements dénoncés par les époux G. dont elle a ainsi estimé qu’ils se rattachaient au fonctionnement de la police judiciaire, [la cour] a jugé à bon droit qu’aucune contestation sérieuse n’était soulevée sur l’existence d’une faute lourde commise par les services chargés de cette mission engageant la responsabilité de l’État sur le fondement de l’article L. 781-1 du Code de l’organisation judiciaire ». Cependant, dans la même affaire, le Tribunal des confits conclut à la compétence administrative en relevant que « la mission des services de police, au titre de leur activité de police administrative, consiste à assurer la sécurité des personnes et des biens et la préservation de l’ordre public. Un préjudice qui trouverait essentiellement son origine dans la prétendue défaillance des services de police à organiser et à assurer la protection d’un magasin, plutôt que dans leur éventuelle incapacité à rechercher et arrêter les auteurs de cambriolages dont ce magasin est l’objet se rattache essentiellement à l’activité de police administrative. Dès lors, un tel litige, ayant pour objet la responsabilité de l’État sur le fondement du fonctionnement prétendument défectueux des services de police dans l’exercice de leur mission de police administrative, relève de la compétence de la juridiction administrative »15.

Il arrive parfois que les mêmes agents soient chargés à la fois d’une mission de police administrative et d’une mission de police judiciaire. Ainsi, dans l’affaire Mademoiselle Morvan et CPAM de l’Yonne16. Un gardien de la paix assumait, en principe, au cours de la nuit du 13 au 14 décembre 1984, avec deux de ses collègues, à bord d’une voiture de patrouille, une mission de surveillance générale. Mais ces fonctionnaires avaient également, à cette occasion, reçu la consigne d’intercepter et d’interpeller des individus qui avaient provoqué une rixe dans un débit de boissons et s’étaient enfuis dans une voiture dont la marque et la couleur leur avaient été indiquées. Ils ont aperçu, au cours de la nuit, un véhicule correspondant à cette description et ont pris en chasse ce véhicule qui cherchait à leur échapper et dont le conducteur a commis à cette occasion plusieurs infractions au Code de la route. Le Tribunal des conflits décide que dans ces conditions, ils devaient être regardés comme exécutant une mission de police judiciaire lorsqu’après avoir fait descendre les occupants de cette voiture, ils ont entrepris de les fouiller, opération au cours de laquelle un coup de feu provenant de l’arme d’un des gardiens de la paix a blessé accidentellement l’un d’eux et que, dès lors, l’action en responsabilité dirigée par la victime et par la caisse de sécurité sociale contre l’État relevait de la compétence des tribunaux de l’ordre judiciaire.

La juridiction administrative a retenu sa compétence pour se prononcer sur une action en réparation du préjudice né de saisies de presse qui n’ont que l’apparence d’une mesure de police judiciaire17. Ces principes, issus de la jurisprudence Frampar ont finalement été adoptés par les juridictions judiciaires. L’Administration s’est ainsi vue découragée d’utiliser les pouvoirs de police qu’elle tient, non plus de l’article 30 du Code de procédure pénale, abrogé par la loi du 4 janvier 1993, mais de textes spécifiques, tel que le Code des douanes, à des fins de police administrative.

B – Perquisitions judiciaires et perquisitions administratives

Les différentes lois ayant prorogé l’état d’urgence depuis 2015, à l’exception de la loi du 20 mai 2016, ouvrent la possibilité de nombreuses perquisitions administratives.

Contrairement aux perquisitions prévues par le Code de procédure pénale, celles prévues par l’article 11 de la loi du 3 avril 1955 sont ordonnées pour la protection de l’ordre public et la prévention des infractions et non pour la répression d’une infraction18. Les perquisitions autorisées par la rédaction donnée à l’article 11 de la loi du 3 avril 1955 par la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l’application de cette dernière loi peuvent être opérées en tout lieu, y compris au domicile, de jour et de nuit. Ne sont exclus de cette possibilité que les lieux affectés à l’exercice d’un mandat parlementaire ou à l’activité professionnelle des avocats, magistrats ou journalistes. La possibilité de prescrire ces perquisitions est soumise à la seule existence « de raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics ». Les perquisitions sont menées sur décision du ministre de l’Intérieur ou du préfet. Le procureur de la République est simplement informé de leur réalisation et un officier de police judiciaire est présent lors de l’opération.

Ces perquisitions poursuivent donc bien, à titre principal, un objectif préventif. Néanmoins, la loi dispose que lorsqu’une infraction pénale est constatée, l’officier de police judiciaire en dresse procès-verbal. Elle dispose surtout que, sauf exception, les mesures prises sur son fondement sont soumises au contrôle du juge administratif.

Le Conseil d’État a explicité ces dispositions dans un avis contentieux rendu par l’assemblée du contentieux, Napol19. L’avis indique que les décisions ordonnant des perquisitions sur le fondement de l’article 11 de la loi du 3 avril 1955 sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Elles présentent le caractère de décisions administratives individuelles défavorables qui constituent des mesures de police. Il appartient au juge administratif d’exercer un entier contrôle sur le respect de la condition mise en place par le législateur à la possibilité d’ordonner ces perquisitions, tenant comme on l’a vu à l’existence de raisons sérieuses de penser que les lieux visités sont fréquentés par au moins une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics, ce afin de s’assurer que la mesure ordonnée était adaptée, nécessaire et proportionnée à sa finalité, dans les circonstances particulières qui ont conduit à la déclaration de l’état d’urgence.

Il rappelle ensuite que toute illégalité affectant la décision qui ordonne une perquisition est constitutive d’une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’État. Saisi d’une demande indemnitaire, il appartient au juge administratif d’accorder réparation des préjudices de toute nature, directs et certains, qui résultent de l’illégalité fautive entachant l’ordre de perquisition. Surtout, c’est ce point qui a certainement dicté la décision du Tribunal, le Conseil d’État indique que les conditions matérielles d’exécution des perquisitions sont susceptibles d’engager la responsabilité de l’État à l’égard des personnes concernées par les perquisitions. Toute faute commise dans l’exécution des perquisitions est susceptible d’engager la responsabilité de l’État. La responsabilité de l’État pour faute est seulement susceptible d’être recherchée par les personnes concernées par la perquisition. Mais la responsabilité de l’État à l’égard des tiers est engagée sans faute, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, en cas de dommages directement causés par des perquisitions ordonnées en application de l’article 11 de la loi du 3 avril 1955.

Ces perquisitions constituent, du point de vue de leur finalité, des opérations de police administrative, relevant de la compétence de la juridiction administrative20.

En matière de responsabilité extracontractuelle de la puissance publique, la compétence est déterminée soit par un texte législatif, soit, comme en l’espèce, par un critère jurisprudentiel.