Associations et campagnes électorales

L’article L. 52-8 du Code électoral fait désormais partie des « fondamentaux » du droit électoral. Ce dispositif fait obstacle à toute participation de toute personne morale au financement de toute campagne électorale – quelles que soient la nature et la taille de la circonscription concernée ou celles de la personne morale en cause. Jusqu’à la loi du 19 janvier 1995, l’interdiction portait seulement sur les personnes morales de droit public ou les casinos qui ne pouvaient effectuer de « dons » pour soutenir un candidat. Cette loi a élargi le champ d’application de la prohibition, en l’étendant en général aux personnes morales et en visant le financement soit par dons, soit par d’autres fournitures de biens ou d’avantages à des prix qui ne sont pas ceux du marché. On sait que cette loi avait pour objectif d’étendre notamment aux entreprises la prohibition de financer des campagnes électorales, incluses dans la référence aux « personnes morales », ne retenant pas comme critère le statut ou le type d’activités mais l’appellation la plus large possible, l’exception au profit des partis politiques demeurant. Ceux-ci, au sens de cet article, sont les entités déclarées et reconnues comme telles par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, ce critère jurisprudentiel1 permettant d’unifier le droit des partis politiques et celui des campagnes.

Les partis qui, couverts par le principe de l’article 4 de la constitution, se forment et agissent librement, s’ils souhaitent intervenir dans une campagne électorale, doivent recueillir l’agrément prévu par la loi du 11 mars 1988, et constituer à cette fin une association de financement ; ils sont, par ailleurs, dans la plupart des cas, des associations répondant au cadre statutaire de la loi du 1er juillet 1901. Les associations de financement de ces partis jouent alors un rôle identifié et légal. Encore faut-il que le statut soit demandé, et plutôt même acquis, avant l’exécution de toute dépense électorale : une association « loi de 1901 » ne devient parti et groupement politique qu’à la date où l’agrément est acquis, ce qui a impliqué la mise en place d’une association de financement du parti, puis impliquera le respect des obligations comptables. L’acquisition de ce statut, en cours de campagne ou à l’issue de celle-ci, n’efface pas la prohibition faite aux personnes morales de participer à une campagne : « Dans le cas où une personne morale de droit privé, qui s’est assigné un but politique, a recours à une association de financement, celle-ci doit avoir été constituée à la date à laquelle cette personne morale participe au financement de la campagne ou consent un don à un candidat »2. De la loi de 1901 à la loi de 1988, il y a un pas à franchir, nécessaire en cas d’apport financier ou matériel d’une association à une campagne électorale.

Ainsi, les associations non constituées en partis politiques au sens de la loi du 11 mars 1988 peuvent, en fonction des buts qu’elles s’assignent, choisir de présenter ou de soutenir des candidats même sans bénéficier du droit de participer financièrement aux campagnes. « Toute association peut présenter des candidats aux élections sans pour autant être un “parti politique” au titre de la loi [du 11 mars 1988]. Dans ce cas, les candidats déclarent simplement représenter telle ou telle autre association. En revanche, si l’association ne se soumet pas aux règles de la loi du 11 mars 1988, elle ne peut financer la campagne de ces candidats »3. C’est sous la bannière de la liberté de constitution des partis, de la liberté d’association, consacrée par le Conseil constitutionnel le 16 juillet 1971, ou de la liberté de candidature que se situe d’abord la question de la participation d’associations aux campagnes électorales. Une association pourra toujours déclarer au cours d’une campagne qu’elle soutient tel ou tel candidat, et ses membres agir au soutien de celui-ci. Mais c’est en fonction du Code électoral que sa participation, financière ou matérielle, à ces campagnes, sera appréciée, puisqu’il s’agit de « personnes morales » incluses à ce titre dans le champ de la prohibition générale posée par l’article L. 52-8 du Code électoral.

Au plan général, il convient donc de rappeler le principe de la prohibition de la participation financière ou matérielle d’une association à une campagne, comme en témoigne la réponse à une question écrite parlementaire évoquant la spécificité des associations représentatives des Français résidents à l’étranger : « Quel que soit le pays, les personnes morales, autres que les partis politiques habilités à financer une campagne électorale, ne peuvent contribuer au financement d’une campagne, notamment les associations ayant vocation à représenter les Français de l’étranger »4. Cette réponse n’en rappelle pas moins des jurisprudences souples.

Tel est d’abord le cas pour le simple usage d’un logo5, mais cette tolérance n’est pas sans poser de problèmes, notamment dans le cas des Français de l’étranger où certaines associations protestant contre l’utilisation de leur logo par une liste, en ont obtenu le retrait en référé, ce qui a conduit à une irrégularité, sanctionnée, dans la diffusion des documents électoraux aux électeurs6. Généralement, l’usage d’un logo entre dans les dépenses de campagne, tel fut le cas, célèbre, pour le logo de « Vulcania », par un utilisateur non moins célèbre7.

Les tracts émanant des associations font l’objet d’une jurisprudence contrastée. Si certaines décisions se contentent de l’angle de l’abus de propagande et de l’analyse des éléments nouveaux qu’un tract signé d’une association apporte ou non au débat8, il est cependant clair que le coût de tels tracts doit figurer au compte de campagne9, ce que seul un coût quasiment nul permet d’éviter10, mais a contrario les dépenses exposées par une association « loi de 1901 » au profit d’un candidat ou d’une liste sont des dépenses de campagne, surtout si le président de cette association figure sur la liste11. Exposées au profit du candidat et avec son accord présumé, elles ne peuvent qu’être prises en charge par le compte de campagne. Si elles ont été financées par l’association, elles doivent faire l’objet d’un remboursement. Même dans les décisions les plus souples, le juge apprécie très minutieusement le financement des frais d’impression, de lien hypertexte ou encore l’usage de locaux12, et il convient de ne pas omettre les cas où ces participations ont été jugées de façon sévère. Tel est en particulier le cas où une association entretient des liens avec la commune ou avec les candidats, notamment par ce que les dirigeants associatifs participent, même à un autre titre, à la gestion communale et simultanément à la campagne, même lorsque la commune ne verse pas de subventions, mais que ces associations lui sont « étroitement liées »13. Le risque de rejet à bon droit est évident, celui du prononcé d’une inéligibilité pour une durée maximale de trois ans, en application de l’article L. 118-3 du Code électoral est loin d’être à exclure, dès lors que le recours à l’association révélerait une volonté de fraude, par exemple pour faire échapper des dons ou des dépenses au compte de campagne.

Telle est la raison pour laquelle il convient d’éviter toute immixtion des associations « loi de 1901 » dans les campagnes. Le risque est grand de voir une association mener une campagne parallèle, par exemple à partir de ses locaux, en fournissant un appui logistique en matière d’impressions, d’informatique ou de communication14, en organisant des réunions thématiques sur des thèmes qui croiseront ceux de la campagne électorale, ou encore des manifestations littéraires ou culturelles15, parfois même avec remboursements ou financement direct de l’association par un parti.

Le risque est plus grand encore de voir des associations de soutien, formées en amont de l’élection, naturellement continuer… à soutenir. Souvent constituées pour les besoins de la cause, ou en tout cas pour promouvoir des personnes, des idées ou des projets urbains, leur objectif se poursuit naturellement plus intensément encore pendant la campagne, où leur apport peut basculer dans un financement prohibé, notamment si le maire sortant la préside16. L’absence de but lucratif, affirmée par l’article premier de la loi du 1er juillet 1901 ne suffit pas en elle-même pour exonérer les associations d’une contradiction avec la prohibition posée par l’article L. 52-8 du Code électoral.

La mise en sommeil de l’activité associative, au moins à compter de la constitution effective de la liste et du lancement de campagne, s’impose par prudence17. Les comités de soutien ou les participations bénévoles peuvent toujours prendre le relais. Telle est la logique des campagnes électorales : la liberté d’expression y est fortement garantie et « revêt une importance particulière dans le débat politique et dans les campagnes électorales »18, sous réserve de l’équilibre des moyens de propagande ; le respect systématique des sources légales de financement, notamment des types de dons possibles et, le cas échéant du cadre et du plafonnement imposé aux dépenses, en sont la seule contrainte.