Bastien François : « Il faudra se désintoxiquer du présidentialisme »

Actu Juridique : Vous défendez l’introduction de la proportionnelle depuis des années. Pourquoi publiez-vous ce livre en cette rentrée, à quelques mois de l’élection présidentielle de 2027 ?

Bastien François : Une crise politique majeure pourrait avoir lieu après l’élection présidentielle. Il existe une probabilité très importante que le futur président ou la future présidente de la République n’ait pas de majorité à l’Assemblée nationale à l’issue des élections législatives qui suivront la présidentielle – sauf, peut-être, si le Rassemblement national l’emportait. Très vraisemblablement, le nouveau chef de l’État devra alors procéder à une dissolution. Si celle-ci ne permet toujours pas de construire une majorité, le pays sera bloqué pendant toute une année, car la Constitution ne permet pas plus d’une dissolution par an. La plupart des candidats évitent soigneusement le sujet et préfèrent parler de rupture, de programme, de promesses. Un sondage publié récemment dans Le Monde indiquait que 71 % des Français attendent de cette élection un changement très important. Néanmoins, le scénario le plus plausible est que le prochain président de la République n’ait pas les moyens de mettre en œuvre son programme, faute de majorité. Le livre était prêt depuis longtemps, mais nous avons choisi, avec mon éditeur, de le publier maintenant, précisément parce que les candidats vont devoir nous dire comment ils comptent obtenir cette majorité. On part encore du principe qu’il en existe toujours une après l’élection présidentielle. Ce n’est pourtant plus le cas. Au vu du niveau de fragmentation de la vie politique française, obtenir une majorité à l’Assemblée nationale semble même quasiment impossible.

AJ : Pourquoi ce débat ne mobilise-t-il pas davantage l’opinion publique ?

Bastien François : Il y a une forme d’impensé collectif là-dessus : personne ne parle vraiment des législatives qui suivront la présidentielle. C’est curieux, alors que nous venons de vivre une période, depuis 2022 et plus encore depuis 2024, date depuis lesquelles il a été très difficile de réformer et de construire des budgets cohérents. À chaque difficulté, on entend : « On réglera cela en 2027 ». L’effet d’entraînement de la présidentielle sur les législatives est peu probable car l’élection présidentielle mobilise de plus en plus des électeurs qui votent « contre » plutôt que « pour ». Cela sera encore plus le cas si le second tour oppose, comme cela se dessine, Jean-Luc Mélenchon à Marine Le Pen. On aura une majorité électorale, avec un président élu avec au moins 50 % des suffrages exprimés, mais pas de majorité politique derrière lui.

AJ : Comment sortir de cette impasse ?

Bastien François : C’est en réalité assez simple, techniquement. Le mode de scrutin relève de la loi ordinaire, pas de la Constitution. Il suffirait donc d’une proposition de loi, émanant de députés ou de sénateurs, adoptée par le Parlement, ce qui est nettement plus simple qu’une révision constitutionnelle. On pourrait aussi imaginer un référendum, y compris organisé par le nouveau président juste après son élection et avant de dissoudre l’Assemblée. On peut donc agir à tout moment, la procédure ne pose pas de problème. Mais ce scénario, personne ne veut vraiment l’affronter. Les candidats veulent tous croire que la dynamique de leur propre élection leur permettra d’obtenir une majorité. Ils font fi des enseignements des travaux de science politique qui montrent que la fragmentation de la vie politique, qui s’intensifie, empêche la constitution de majorités. Le scrutin majoritaire rend en outre très difficiles les recompositions d’alliances en cours de mandat car chacun reste prisonnier de ses alliances électorales antérieures. Beaucoup de responsables politiques sont, je crois, favorables à la proportionnelle en privé, mais n’osent pas le dire : l’admettre reviendrait à reconnaître par avance qu’ils n’obtiendront pas de majorité. C’est un petit aveu de faiblesse, dans la vie politique telle qu’on la conçoit en France.

AJ : Comment s’est construit en France ce scrutin majoritaire à deux tours, qui semble désormais le seul envisageable ?

Bastien François : Il y a d’abord un héritage historique très fort : nous avons construit la IVe République comme un immense repoussoir. Le général de Gaulle, en revenant au pouvoir, a estimé qu’il fallait rompre avec le « régime des partis » de la IVe République et son instabilité chronique. Or, la IVe République, qui a duré douze ans, n’a connu qu’une seule élection à la proportionnelle intégrale. Le reste du temps, le scrutin combinait une forme de proportionnelle avec un correctif majoritaire très marqué. Nous avons donc construit toute une mémoire collective biaisée à partir d’une seule expérience électorale. J’ai moi-même appris cela comme étudiant. On a oublié au passage que la IIIe République, qui votait au scrutin majoritaire, avait connu une instabilité gouvernementale encore plus forte, et n’avait jamais réussi à dégager de majorité stable sur la durée d’une législature. Quand je raconte cela à mes étudiants aujourd’hui, ils sont surpris : on leur a enseigné dès le lycée que proportionnelle rime avec instabilité. À cela s’ajoute une réticence très française à regarder ce qui se passe ailleurs, alors qu’à l’exception de la France, toutes les démocraties de l’Union européenne fonctionnent avec un système proportionnel ou mixte, et restent, malgré des crises ponctuelles, tout à fait gouvernables.

AJ : Vous montrez d’ailleurs que, dès 1958, les rédacteurs de la Constitution savaient que le scrutin majoritaire ne garantirait pas la stabilité.

Bastien François : Oui, c’est l’un des points les plus intéressants de cette histoire. Les rédacteurs de la Constitution de 1958 ont été formés sous la IIIe République. Ils savent donc parfaitement que le scrutin majoritaire n’a jamais produit de majorité. Michel Debré lui-même dit très clairement dans son discours devant le Conseil d’État que la loi électorale ne suffira pas à instaurer la stabilité. C’est donc dans l’architecture institutionnelle qu’ils vont chercher des garanties de stabilité, et non dans le mode de scrutin. C’est précisément parce qu’ils anticipent l’absence de majorité que les constituants de 1958 réduisent fortement les pouvoirs du Parlement. Ils mettent en place des garde-fous : capacité limitée à renverser le gouvernement (article 49), domaine de la loi restreint (articles 34 et 37), création de l’article 49-3 pour permettre à l’exécutif de forcer une majorité. Ils créent aussi la fonction de président-arbitre. Le président devient une « clé de voûte » chargée d’équilibrer deux forces antagonistes en cas de blocage. Ce dernier peut nommer un Premier ministre, dissoudre l’Assemblée, ou organiser un référendum sur le fondement de l’article 12. Ce sont des pouvoirs propres, non soumis au contreseing.

AJ : Comment ce président-arbitre est-il devenu, au fil du temps, un président qui gouverne ?

Bastien François : Très progressivement, et cela n’a rien d’inéluctable ni de prévu par la Constitution de 1958. La bascule s’opère à partir de 1962, lorsqu’une majorité parlementaire stable émerge, puis se consolide à la fin des années 1960. La lecture des institutions change alors en profondeur. Depuis, le président de la République n’a cessé de s’approprier, petit à petit, des instruments qui appartenaient initialement au Premier ministre. Par exemple, le Conseil supérieur de la défense, conçu à l’origine comme étant au service du chef du gouvernement, est devenu au fil du temps un outil présidentiel. Ce grignotage progressif s’est aussi installé dans nos têtes : pour la plupart des Français, un président élu au suffrage universel direct doit, logiquement, gouverner. C’est devenu l’évidence dans notre imaginaire collectif alors que la France est une exception de ce point de vue. Treize autres pays de l’Union européenne élisent leur président au suffrage universel direct. Seuls les Français considèrent que cette élection donne, en elle-même, une légitimité à gouverner. Partout ailleurs, c’est le résultat des élections législatives qui détermine la composition du gouvernement. Par ailleurs, nos esprits sont très formatés par une certaine lecture de l’élection présidentielle : celle d’un homme ou d’une femme providentielle, qui réglerait presque miraculeusement tous les problèmes, disposerait automatiquement d’une majorité et gouvernerait. Ce scénario est devenu très improbable. Il va donc falloir, collectivement, se désintoxiquer du présidentialisme, c’est-à-dire de l’attente qu’une seule personne, élue au suffrage universel, ait la capacité de transformer le pays à elle seule.

AJ : Ce système, pendant des décennies, a néanmoins moins semblé fonctionner. Pourquoi déraille-t-il aujourd’hui ?

Bastien François : Les causes sont multiples. Il y a d’abord une transformation de la sociologie électorale : l’attachement partisan des électeurs s’est considérablement affaibli depuis les années 1970-1980, ce qui introduit une fluidité nouvelle dans le jeu politique. Les grands partis de gouvernement, Les Républicains et le Parti socialiste, ont eu tendance à converger sur des programmes assez proches, ce qui a nourri la défiance. Et l’élection présidentielle elle-même fonctionne moins bien qu’avant : le premier tour voit affluer un nombre croissant de candidats alors que le choix véritable se joue au second. Le résultat est que les candidats accédant au second tour sont de moins en moins représentatifs de l’ensemble de l’électorat. Quand de Gaulle affrontait Mitterrand en 1965, ou Giscard affrontait Mitterrand en 1974, les deux candidats réunissaient à eux seuls plus de 75 % des suffrages du premier tour. Aujourd’hui, un candidat peut accéder au second tour avec 25 %, voire moins. Au second tour, de nombreux électeurs votent aujourd’hui pour un candidat qui n’est pas le leur, parfois même un candidat auquel ils s’opposent frontalement. Cela fabrique une majorité électorale, mais pas une majorité politique. Le scrutin majoritaire uninominal à deux tours a été pensé pour un pays qui n’existe plus.

AJ : Contrairement à ce qu’on entend souvent, vous montrez que le scrutin majoritaire n’est pas un rempart contre les extrêmes.

Bastien François : On a en France l’idée que la proportionnelle favorise les extrêmes, qui tient là encore à notre histoire politique. Le scrutin majoritaire déforme fortement les résultats : les petits partis sont très mal représentés au Parlement. Les écologistes, l’extrême gauche, l’extrême droite ont donc longtemps eu une représentation parlementaire très faible, voire nulle. Puis François Mitterrand a utilisé la proportionnelle, en 1986, pour affaiblir la droite aux élections législatives. On a alors vu arriver 35 députés du Front national. De là est née l’idée que la proportionnelle « favorise » l’extrême droite. Il est vrai que le scrutin majoritaire peut, dans certaines configurations, freiner artificiellement l’entrée au Parlement de partis dont l’électorat existe pourtant bel et bien. Mais, passé un certain seuil de force électorale, c’est l’inverse qui se produit : il favorise alors mécaniquement le parti arrivé en tête, sauf sursaut de type « front républicain », comme en 2024. Un tel scénario semble peu envisageable aujourd’hui compte tenu de l’état des relations entre la gauche et la droite. Or le Rassemblement national est devenu, et de très loin, le premier parti de France en résultats électoraux. Un exemple me semble éclairant : lors des dernières élections régionales du Land allemand de Saxe-Anhalt, l’extrême droite a obtenu 44 % des voix. En Allemagne, avec un tel score, elle n’obtient pas la majorité des sièges. En France, avec un scrutin majoritaire, un parti obtenant 44 % des suffrages décrocherait environ 60 % des sièges à l’Assemblée nationale. Cela mériterait d’être un peu plus discuté que ça ne l’est !

AJ : Vous vous attaquez à une autre idée reçue, selon laquelle les Français n’auraient pas, par nature, la « culture du compromis ».

Bastien François : On entend sans cesse l’idée que le compromis ne ferait pas partie de notre culture politique. Un président de la République a d’ailleurs un jour évoqué les « Gaulois réfractaires ». C’est le syndrome Uderzo-Goscinny : l’idée que les Français seraient irréductiblement différents des autres peuples. Or, en dépit de l’absence de majorité stable sous la IIIe République, notre pays a tout de même adopté des lois qui nous gouvernent encore aujourd’hui : celle de 1905 sur la séparation des Églises et de l’État, ou les grandes lois scolaires. Des textes longs à élaborer, mais solides, dont on parle encore plus d’un siècle plus tard. Et la IVe République, malgré sa fin difficile sur la décolonisation, a créé la Sécurité sociale, réformé la fonction publique, engagé la planification et l’essentiel de la reconstruction du pays. En douze ans, dans une France très largement détruite par la guerre, ces réformes se sont faites par des compromis. La Sécurité sociale a été négociée entre socialistes, démocrates-chrétiens et communistes. L’idée que « les Français ne savent pas faire de compromis » n’est donc pas un trait culturel intangible : mettez un scrutin majoritaire aux Allemands, réputés pour leur culture du compromis, et vous verrez s’ils continuent à se comporter ainsi. Je crois, à l’inverse, que c’est la Ve République, telle qu’elle a évolué, qui a fini par interdire le compromis. La France a eu la culture du compromis et peut la retrouver. Il faudra accepter une idée qui semble étrange en France aujourd’hui, mais banale ailleurs : qu’un parti arrivé en tête ne puisse pas appliquer l’intégralité de son programme et doive négocier avec d’autres formations.

AJ : Vous établissez aussi un lien entre la proportionnelle et la lutte contre l’abstention. Qu’en disent les travaux existants ?

Bastien François : Les travaux de science politique sur ce sujet montrent que ce lien est très net, y compris pour des catégories d’électeurs traditionnellement plus éloignées du vote, comme les jeunes. Le taux de participation est structurellement plus élevé dans les pays où l’on vote à la proportionnelle. C’est assez logique : quand on vote pour un candidat que l’on soutient réellement, on sait que ce vote pèsera, quel que soit le résultat final. Avec un scrutin majoritaire à deux tours, en revanche, on est très souvent conduit, au second tour, à ne plus voter pour son candidat de préférence. Il est compréhensible que beaucoup de Français, dans cette situation, finissent par se démobiliser.

AJ : Vous évoquez également un effet plus inattendu de la proportionnelle sur le profil sociologique des élus…

Bastien François : C’est un point que montrent bien les travaux de sociologie politique : tout au long du parcours qui mène à devenir candidat puis député, depuis l’investiture jusqu’au second tour, s’opère une forme de sélection sociale. Les partis privilégient, dans les circonscriptions gagnables, des candidats correspondant à un bon casting électoral. Ils réservent les circonscriptions les moins favorables à des profils jugés moins vendables, notamment des femmes. En 2022, seuls 0,5 % des députés étaient ouvriers. Avec un scrutin de liste, le casting individuel pèse moins que l’image collective donnée par la liste : les partis sont incités à présenter des listes un peu plus représentatives de la société. Ce n’est pas un effet spectaculaire, mais il n’est pas négligeable : la part de profils moins privilégiés parmi les élus peut à peu près doubler par rapport à un scrutin majoritaire.

AJ : Peut-on encore sortir du scrutin majoritaire à deux tours avant que la situation ne se dégrade davantage ?

Bastien François : C’est tout l’enjeu, et mon espoir est que l’on puisse changer de mode de scrutin avant que ne survienne une véritable crise institutionnelle plutôt qu’après. Si le candidat qui l’emporte au printemps 2027 ne dispose pas de majorité, alors il faudra se résoudre à changer réellement de mode de scrutin, et ouvrir une vraie discussion sur le sujet. Je suis, depuis longtemps, partisan d’un changement de constitution et d’une sixième République. Seulement, notre vie politique est aujourd’hui si polarisée et si fragmentée que nous ne sommes pas en état de nous mettre d’accord sur les contours d’une VIe République. Dans l’immédiat, il me semble donc plus réaliste de commencer par réformer le mode de scrutin, sujet moins spectaculaire mais sur lequel un accord reste possible, avant d’envisager, éventuellement, une réforme plus large des institutions. Le mode de scrutin n’est sans doute pas la solution à tout, mais c’est, je crois, l’un des rares leviers immédiatement disponibles pour sortir de la période particulièrement difficile que traverse notre vie démocratique.