Chronique de QPC (janvier – juin 2021)

A – Les QPC renvoyées par la Cour de cassation

Il n’aurait pas été inutile de pointer ici l’affaire de la « nasse » (ou, dit le Conseil, de « l’encerclement ») et la décision QPC n° 2020-889 du 12 mars 2021. Le paradoxe de cette nouvelle question – où l’on parle de liberté de manifestation mais toujours sans la nommer et, surtout, de « maintien de l’ordre public » – est que, si c’est bien la Cour de cassation qui l’avait jugée sérieuse, c’est le Conseil d’État qui s’érigera in fine en protecteur des libertés, spécialement de la liberté d’informer84 : le Conseil constitutionnel, lui, aura beau jeu de dire qu’il n’a statué que sur quoi on l’interrogeait, la « méconnaissance par le législateur de l’étendue de sa compétence » dans les dispositions très générales de l’article 1er de la loi relative à la sécurité du 21 janvier 1995 modifiée en 200385… On comprendra qu’aient été préférés des cas où l’aile Montpensier apparaît sinon en pointe, en tout cas moins en retrait : c’est le « droit de se taire » et c’est le non bis in idem.

Pierre MOUZET

Le Conseil constitutionnel consacre (enfin) la notification du droit de se taire à toutes les phases de la procédure pénale : sur quatre puis deux décisions de censure.

Consécration constitutionnelle restreinte du droit de se taire (au cours de la garde à vue). – Jusqu’à présent, le Conseil constitutionnel n’avait que modestement saisi l’occasion de traiter du droit de se taire en le consacrant dans sa décision portant sur la garde à vue86. Le législateur lui-même manifestait de nombreuses hésitations choisissant alternativement de l’insérer et de le supprimer du Code de procédure pénale (CPP). Finalement, en reconnaissant constitutionnellement l’obligation de notifier ce droit lors du placement en garde à vue, le droit de se taire a été de nouveau inséré dans le CPP (art. 63-1) par la loi du 14 avril 201187. Sa consécration aura eu comme corollaire la suppression de la prestation de serment de celui qui en bénéficie pour éviter d’avoir à s’engager à dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité au profit du droit de ne rien dire. Pour autant, la jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation maintenait la nécessité de faire une appréciation stricte du droit de se taire, refusant même de renvoyer des QPC devant le Conseil constitutionnel88.

Consécration européenne renforcée du droit de se taire. – À l’inverse, au niveau européen, le droit de se taire a été consacré par la Cour européenne de sauvegarde des droits de l’Homme comme un rempart contre une coercition abusive en vue d’obtenir des déclarations ou des éléments de preuve89. Elle extrait le droit de se taire du respect du droit à un procès équitable de l’article 6, § 1, de la conv. EDH. Est apparue ensuite la nécessité d’étendre ce droit à tous les stades de la procédure pénale et d’en assurer l’effectivité en le notifiant à l’individu ciblé par la procédure90.

Évolution remarquée de la jurisprudence de la chambre criminelle. – Sous cette influence européenne, la chambre criminelle conclut courageusement, aussi à l’appui de l’article 6 de la conv. EDH, que l’absence de notification du droit de se taire lorsqu’est examiné l’appel contre l’ordonnance de mise en accusation du juge d’instruction porte nécessairement grief à l’intéressé91. Depuis lors, il apparaît que la jurisprudence dépasse le texte en exigeant même la notification du droit de se taire à peine de nullité dès lors que le magistrat est amené à interroger l’intéressé sur les faits pour analyser la pertinence du dossier avant de statuer. D’autres arrêts récents ont encore été le signe avant-coureur de la nécessité de renvoyer les QPC qui lui seraient désormais soumises pour obliger enfin le Conseil constitutionnel à se positionner, voire à inviter le législateur à réécrire certains textes. La chambre criminelle semblait, effectivement, décidée à étendre la notification du droit de se taire, par exemple lorsque, au stade de l’instruction, le juge d’instruction et le juge des libertés et de la détention (JLD) doivent, à tout moment, vérifier l’existence de ces indices avant de se prononcer92.

Consécration constitutionnelle (enfin) étendue du droit de se taire (à tous les stades de la procédure). En ce sens, il semblerait que l’année 2021 soit une année phare dans l’étendue de la consécration de ce droit fondamental, finalement tout au long de la procédure pénale. De nombreuses QPC auront effectivement été l’occasion pour le Conseil constitutionnel de rappeler que la notification et le respect du droit de se taire s’imposent à tous les stades de la procédure pénale dès lors que la personne soupçonnée est entendue par un enquêteur, un juge ou tout autre acteur qui aurait à « porter une appréciation sur les faits retenus à sa charge ». Le Conseil constitutionnel fait alors le choix de s’appuyer sur l’article 9 de la Déclaration des droits de l’Homme, relatif à la présomption d’innocence.

Le recensement de ces dernières QPC par un tableau permet de rappeler les dispositions pour lesquelles la notification du droit de se taire semble bafouée.

À partir de ces décisions du Conseil constitutionnel, il est alors intéressant d’analyser son argumentaire avant de conclure sur la portée de celles-ci.

Analyse du Conseil constitutionnel. – L’absence de notification expresse du droit de se taire au fil de la procédure pénale amène à la déclaration de plusieurs inconstitutionnalités, le Conseil constitutionnel reprenant alors deux arguments récurrents qui appuient le fait que si la personne n’est pas informée de son droit de se taire, il pourrait être porté atteinte à son droit de ne pas s’auto-incriminer.

Premier argument : l’office (avéré) du juge. – Quelle que soit la phase de procédure pénale, le juge constitutionnel examine avant tout le rôle de l’autorité qui agit sans informer au préalable l’intéressé de son droit de se taire. Il apparaît alors que, souvent, le juge ou le service enquêteur délégué par le juge ait à rechercher la présence d’indices à l’encontre de la personne mise en cause, en ce que la décision dépend de la présence d’indices graves « ou »/« et » concordants. Avant de se prononcer sur ce pour quoi il est saisi, le magistrat doit apprécier l’existence et la suffisance des charges pesant contre l’intéressé (pour exemple, le JLD saisi d’une demande de placement en détention provisoire, la chambre de l’instruction saisie d’un appel contre l’ordonnance de règlement du juge d’instruction…). Avant de statuer, le juge peut même avoir à analyser les faits et à débattre sur le fond du dossier.

Dans le même ordre d’idées, l’autorité investigatrice saisie peut être missionnée pour dresser un rapport sur la situation personnelle de l’intéressé, comme c’est le cas lorsque les services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) établissent des recueils de renseignements socio-éducatifs portés ensuite à la connaissance des juges des enfants. À cette occasion, les services de la PJJ interrogent le mineur sur les faits pour mieux percevoir son positionnement et mieux apprécier les suites éventuelles de rééducation et de réinsertion du jeune. Partant de là, la teneur des échanges avec le mis en cause peut l’amener à se prononcer sur le fond du dossier sans qu’il ait été préalablement averti qu’il dispose malgré tout de la possibilité de ne rien dire sur les faits qui lui sont reprochés.

Deuxième argument : le risque (potentiel) de déclarations auto-incriminantes. – Les déclarations faites par l’intéressé, sans avoir été préalablement informé de la possibilité de se taire, pourraient être exploitées ultérieurement en procédure dans la mesure où ce qui est dit est en principe retranscrit dans les rapports ou dans les motivations des juges. Cette retranscription est d’autant plus encouragée que le juge a l’obligation de motiver ses décisions, s’appuyant alors sur tous les éléments probants venus étayer ce qui sera décidé. Le Conseil constitutionnel retient donc que les propos tenus à chaque audition (ou entretien) par l’intéressé pourraient lui porter préjudice ensuite. L’absence de notification du droit de se taire avant tout interrogatoire, toute entrevue, préalable à la décision d’un magistrat cause donc nécessairement une atteinte aux droits fondamentaux de la personne entendue.

Conséquences concrètes à l’absence de notification du droit de se taire. – En attendant la réécriture des textes exigée par le Conseil constitutionnel, il est recommandé de notifier d’ores et déjà le droit de se taire à la personne mise en cause. En l’absence de quoi, il faudrait réparer cette absence de notification du droit dès lors qu’elle aurait des répercussions sur les suites de la procédure de la personne concernée.

Réponses immédiates de la Cour de cassation quant aux effets de l’absence de notification. – D’après la récente jurisprudence de la chambre criminelle, envisager la nullité de la décision prononcée sans que le droit de se taire ait été notifié est strictement limité à l’hypothèse où l’on conteste le bien-fondé d’une décision, comme la mise en examen d’un individu93. En revanche, la nullité n’est plus admise si la décision n’amène pas à apprécier les indices à charge contre l’individu, comme le prononcé d’un mandat d’arrêt européen94.

Avec les multiples déclarations d’inconstitutionnalité de l’année 2021, la chambre criminelle envisage d’interdire seulement l’utilisation des déclarations faites sans que le droit de se taire n’ait été notifié, et non de prononcer l’irrégularité de la décision95. Elle reprend dans son propre argumentaire l’obligation de notification du droit de se taire et estime alors que tout ce qui a été dit devant le juge sans notification préalable du droit ne peut être réutilisé. Elle affirme donc que la réutilisation postérieure des propos tenus sans avoir été averti de la possibilité de ne rien dire permet une action en contestation, vu l’atteinte éventuellement portée aux intérêts de la personne concernée par la procédure96.

Réaction attendue du législateur à la suite des déclarations d’inconstitutionnalité. – Reste à souhaiter une réelle prise en compte par le législateur de la position du Conseil constitutionnel pour que la notification du droit de se taire soit généralisée par les textes à toutes les phases de la procédure pénale et devienne ainsi cause de nullité de la décision si elle n’est pas respectée… Néanmoins, le législateur manque parfois de réactivité si l’on s’en tient à l’exemple de la déclaration d’inconstitutionnalité portant sur l’article 12 de l’ordonnance du 2 février 194597. La réforme de l’ordonnance, abrogée et remplacée par le nouveau Code de la justice pénale des mineurs (CJPM), n’a effectivement pas été l’occasion saisie par le législateur pour prendre acte de la décision du Conseil constitutionnel. On peut regretter qu’à ce jour, le code ne fasse expressément mention de la notification du droit de se taire que lorsque le mineur doit être présenté au procureur de la République avant qu’il prenne sa décision sur les suites de la procédure98 et par renvoi à quelques dispositions du Code procédure pénale en matière d’audition libre, de garde à vue… Pour le reste, précisément dans la situation ayant justifié le renvoi de la QPC n° 2021-894, rien n’a changé pour le moment ! Le recueil de renseignements sur le mineur par les services de la PJJ en vue de proposer des réponses provisoires ou définitives adaptées existe toujours99. Prenant la forme d’un rapport sur la personnalité, la situation matérielle, sociale ou encore familiale du mineur, le CJPM n’énonce pourtant jamais que ces éléments ne sauraient être recueillis qu’après avoir averti le mineur de son droit de faire des déclarations spontanées, de répondre aux questions ou de se taire…

Delphine THOMAS-TAILLANDIER

Les critères constitutionnels du non bis in idem sont-ils clairs ? Cons. const., QPC, 26 mars 2021, n° 2021-892

Le pouvoir de sanction pécuniaire des autorités administratives indépendantes (AAI), ce droit d’infliger des amendes qu’on dit donc ordinairement « administratives », a fait l’objet à plusieurs reprises ces dernières années d’une déclaration d’inconstitutionnalité ou d’une réserve d’interprétation, parce qu’était méconnu le principe selon lequel nul ne saurait être puni deux fois pour ses mêmes agissements. Ce fut le cas dès 2015 de l’Autorité des marchés financiers (AMF) pour le manquement d’initié100 ou, en 2016, pour la diffusion de fausses informations101. Aussi n’y a-t-il rien de très surprenant à ce que la décision QPC n° 2021-892 censure, non un cumul de sanctions102 mais la possibilité d’un cumul de poursuites, devant le juge pénal et devant l’Autorité de la concurrence (ADLC), en l’espèce pour obstruction à ses enquêtes.

Cependant, plutôt que la solution du juge, c’est son raisonnement qui mérite qu’on s’y arrête. On l’a dit plus haut, cette décision du 26 mars 2021 frappe par sa construction : puisque le Conseil constitutionnel avait décidé de déclarer la disposition querellée inconstitutionnelle, il aurait pu – comme (trop ?) souvent103 – économiser ses moyens. Or il prend soin d’écarter d’abord (§ 10 à 18) tous les « griefs autres que celui tiré du principe de la nécessité des délits et des peines ». C’est donc qu’il cherche à faire œuvre d’exhaustivité, de précision, de pédagogie. Pourtant, est-ce effectivement le cas, sinon dans la première, du moins dans la seconde partie (§ 19 à 24) de sa motivation ?

Point besoin de rappeler qu’il se refuse encore à y consacrer expressis verbis un « principe non bis in idem » de valeur constitutionnelle104 : peu importe car l’idée est contenue dans le « principe de la nécessité » des punitions inclus dans l’article 8 de la Déclaration de 1789. Juxtaposons ici trois affirmations déliées du Conseil constitutionnel : « 19. Le principe de nécessité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les mêmes faits commis par une même personne puissent faire l’objet de poursuites différentes aux fins de sanctions de nature différente en application de corps de règles distincts. (…) 22. En deuxième lieu, la sanction administrative instaurée par les dispositions contestées vise, comme le délit prévu à l’article L. 450-8 du Code de commerce, à assurer l’efficacité des enquêtes conduites par l’Autorité de la concurrence pour garantir le respect des règles de concurrence nécessaires à la sauvegarde de l’ordre public économique. Ces deux répressions protègent ainsi les mêmes intérêts sociaux. (…) 24. Il résulte de ce qui précède que la répression administrative prévue par les dispositions contestées et la répression pénale organisée par l’article L. 450-8 du Code de commerce relèvent de corps de règles identiques protégeant les mêmes intérêts sociaux aux fins de sanctions de même nature. Les dispositions contestées méconnaissent donc le principe de nécessité et de proportionnalité des peines ». Ainsi la décision QPC n° 2021-892 présente une première approche, le « corps de règles », suivie d’une deuxième, les « intérêts sociaux », puis d’une troisième, les deux mêlées. Voici deux problèmes de droit : d’abord, faudrait-il les dissocier ? Y aurait-il non pas quatre mais cinq critères du non bis in idem, en plus des trois autres (même personne, mêmes faits, même nature des sanctions) ? Ensuite, et surtout, quel est le sens du dernier critère ? Est-il clair et, partant, correctement identifié ?

Montrons qu’il est bien unique – le juge n’a au total à opérer que quatre opérations de qualification juridique : qui, quoi, comment et… pourquoi – mais néanmoins qu’il est mal formulé.

Il faut en effet faire litière d’un prétendu cinquième critère. Certes, dans sa première décision relative à l’AMF, celle du 18 mars 2015 (et à nouveau dans la suivante), le Conseil constitutionnel avait évoqué des « poursuites différentes aux fins de sanctions de nature administrative ou pénale en application de corps de règles distincts devant leur propre ordre de juridiction ». Mais cette référence au pluralisme juridictionnel a été abandonnée dès les décisions fiscales du 24 juin 2016 (QPC nos 2016-545 et 2016-546), précisément parce qu’elle induisait une possible confusion sur la signification de l’expression « corps de règles », en paraissant la réduire à des compétences ou des voies exclusivement formelles. Or, outre le caractère secondaire de la qualité de l’organe de sanction, on ne saurait se contenter d’une approche purement et étroitement procédurale – à la manière dont étaient jadis appréhendés les qualificatifs « civil » et « pénal » de l’article 6, § 1, de la conv. EDH pour ne pas appliquer ses prescriptions à tel ou tel domaine « administratif » – ou formaliste. Au regard du principe non bis in idem, ce n’est pas la forme qui compte, c’est le fond. Dès lors, il n’y a de cumul prohibé qu’en cas de visée identique : notre protection est finaliste ; les mots « règles » et « intérêts », les mots « corps » et « sociaux », disent ici au fond la même chose.

Sans doute ces termes ont-ils ainsi pour eux d’appréhender différemment une même idée et, partant, d’en enrichir la compréhension. Pourtant, si le Conseil constitutionnel consacrait l’expression unique de « finalités sociales », l’analyse des cas serait simplifiée, pour ne pas dire aisée. Par exemple, il est clair que la finalité pénale et la finalité disciplinaire ne s’excluent nullement mais au contraire se complètent et sont donc intrinsèquement cumulables. Il est clair que le juge a dégagé une finalité électorale propre, au nom de l’égalité devant le suffrage, quand il a opposé dans la QPC Sarkozy « bon déroulement de l’élection » et sanction des « manquements à la probité des candidats et des élus »105. Il est clair qu’il existe pour le Conseil constitutionnel une nette différence entre l’« ordre public économique », comme en l’espèce (QPC n° 2021-892, § 22), celui auquel veillent par essence l’ADLC ou l’AMF, et l’« ordre public financier », que protègent les règles propres à la responsabilité financière des gestionnaires publics, comme dans la décision QPC n° 2019-795 du 5 juillet 2019106. Il est clair que la finalité sociale n’est pas la même selon que la législation vise « toute personne » (ou, dit notre décision au § 20, « quiconque ») ou bien « des professionnels » (décisions des 18 mars 2015 et 30 septembre 2016)…

L’idée de « finalités sociales » ne se décline pas seulement ratione materiae, puisqu’elle est téléologique. Elle permet ainsi de distinguer, et éventuellement de cumuler les poursuites afférentes, les hypothèses où il ne s’agira que de punir (ou de prévenir ou dissuader) de celles où l’on visera également à instruire, à édifier, à protéger, etc.107 Elle permet de dissocier la répression pure d’une logique complémentaire de réparation. Elle permet d’isoler le cas de l’agent public qui, en vertu de l’article 15 de la Déclaration de 1789, doit rendre compte de son « administration » ; et, à l’inverse, de justifier dans la décision QPC n° 2021-896 du 9 avril 2021 – où le requérant prétendait que ces deux incriminations protégeaient « les mêmes valeurs [sic] sociales » – que, si « un même propos proféré publiquement à l’encontre d’une personne chargée d’une mission de service public ou dépositaire de l’autorité publique peut constituer un outrage ou une injure publique », « l’outrage porte à la dignité des fonctions exercées ou au respect qui leur est dû une atteinte différente de celle résultant d’une injure qui, bien que publique, n’est pas directement adressée au titulaire des fonctions ou destinée à lui être rapportée » et constitue alors en soi « un abus de la liberté d’expression ». Elle permet, ainsi, de comprendre la nature profonde, sinon du « civisme », du moins de l’incivisme.

Pierre MOUZET

B – Les QPC renvoyées par le Conseil d’État

Deux fois ce semestre, l’association de défense des droits humains Section française de l’observatoire international des prisons, une habituée de la QPC, a obtenu du Conseil d’État un renvoi puis du Conseil constitutionnel une censure (décisions QPC nos 2021-898 du 16 avril 2021, à laquelle il a plusieurs fois été fait référence, et QPC 2021-905 du 7 mai 2021, évoquée à propos du droit européen) : au-delà du fond des choses – le juge a bel et bien pénétré la prison – le fait, ou la coïncidence, n’est sans doute pas anecdotique. Il est vrai que ces répétitions contrastent fortement avec la faiblesse du contentieux fiscal, ce printemps : on sait que nombre de QPC fiscales proviennent du Palais-Royal et, d’ailleurs, cela aura été le cas de toutes celles de notre semestre ; en revanche, elles n’auront été que trois décisions, on l’a dit… On retiendra ici les seconds rôles – le droit de l’environnement, d’abord, le droit disciplinaire, ensuite – dont la tradition culturelle française nous a enseigné la possible puissance.

Les chartes d’engagement volontaires relatives à l’utilisation des pesticides à l’épreuve du principe de participation – Cons. const., QPC, 19 mars 2021, n° 2021-891

L’encadrement juridique des distances d’épandage des pesticides en vue d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement – qui repose notamment sur le règlement européen (CE) n° 1107/2009 et sur la directive n° 2009/128/CE du 21 octobre 2009 – n’en finit plus, en France, de connaître des rebondissements dont la décision ici commentée, rendue par le Conseil constitutionnel le 19 mars 2021, constitue l’une des étapes.

Dans un arrêt du 26 juin 2019, Association générations futures (n° 415426), le Conseil d’État avait annulé des dispositions de l’arrêté interministériel du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques en considérant que la réglementation en cause ne protégeait pas suffisamment la santé publique et l’environnement, en particulier parce qu’il n’était prévu aucune mesure générale destinée à protéger les riverains de zones agricoles (les restrictions ne portant que sur certains lieux eu égard au caractère vulnérable des personnes les fréquentant). La haute juridiction avait également enjoint aux ministres compétents de prendre les mesures réglementaires impliquées par cette décision dans un délai de six mois. De nouvelles règles d’épandage des pesticides ont donc été adoptées par le décret n° 2019-1500 du 27 décembre 2019, dont l’objet était également de mettre en œuvre les dispositions issues de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018, dite EGalim, votée entre temps. Le III de l’article L. 253-8 du Code rural et de la pêche maritime prévoit ainsi que « (…) l’utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité des zones attenantes aux bâtiments habités et aux parties non bâties à usage d’agrément contiguës à ces bâtiments est subordonnée à des mesures de protection des personnes habitant ces lieux. Ces mesures tiennent compte, notamment, des techniques et matériels d’application employés et sont adaptées au contexte topographique, pédoclimatique, environnemental et sanitaire. Les utilisateurs formalisent ces mesures dans une charte d’engagements à l’échelle départementale, après concertation avec les personnes, ou leurs représentants, habitant à proximité des zones susceptibles d’être traitées avec un produit phytopharmaceutique. / Lorsque de telles mesures ne sont pas mises en place, ou dans l’intérêt de la santé publique, l’autorité administrative peut, sans préjudice des missions confiées à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), restreindre ou interdire l’utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité des zones définies au premier alinéa du présent III ».

C’est dans le cadre de l’instance ouverte à l’encontre du décret du 27 décembre 2019 que la question de la conformité du III de l’article L. 253-8 du Code rural et de la pêche maritime aux droits et libertés garantis par la Constitution – et notamment à l’article 7 de la Charte de l’environnement garantissant le principe de participation du public dans l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement – a été posée. Jugée sérieuse, elle a été transmise au Conseil constitutionnel par le Conseil d’État dans un arrêt du 4 janvier 2021. Le moyen comportait deux volets. La première branche, procédurale, visait à reprocher à la disposition législative contestée de ne pas avoir suffisamment encadré les conditions de concertation avec le public préalable à l’élaboration des chartes d’engagement volontaire en matière de pesticides, les renvoyant au décret d’application. La seconde reprochait à la procédure de concertation prévue par le législateur de ne pas associer le public véritablement concerné – les riverains de l’épandage – mais potentiellement leurs seuls représentants et d’avoir confié l’organisation de la concertation aux utilisateurs des produits phytopharmaceutiques en cause, en méconnaissance des nécessaires garanties d’impartialité. L’intérêt de la décision chroniquée est, sur ce point, double. D’une part, le Conseil précise la nature juridique de ces chartes d’engagement volontaire des utilisateurs de pesticides, qui – constituant des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement – sont soumises au principe de participation du public ; d’autre part, il indique les incidences qu’il faut en tirer s’agissant des conditions d’élaboration de telles chartes.

La nature juridique des chartes d’engagement volontaire : des décisions publiques « par ricochet ». – Si le principe de participation est applicable, c’est moins parce que ces chartes sont en elles-mêmes des « décisions publiques ayant des effets sur l’environnement » que parce qu’il s’agit d’actes juridiques, élaborés par les utilisateurs privés, dont les effets juridiques dépendent de l’intervention de la décision d’une autorité administrative. En effet, les épandages ne peuvent être réalisés dans les conditions fixées par ces chartes – leur faisant ainsi produire des effets juridiques – que dans l’hypothèse où l’autorité préfectorale les approuverait et ne restreindrait pas plus les conditions d’utilisation, dans le département concerné, de ces produits phytosanitaires. Le fait que ces chartes, lorsqu’elles sont amenées à produire de tels effets, aient une incidence directe et significative sur l’environnement, ne faisait quant à lui aucun doute, dès lors que leur mise en œuvre conditionne les modalités d’utilisations à proximité d’habitations de produits dont on sait qu’ils peuvent avoir des effets délétères sur la santé et la biodiversité. Dans l’arrêt de l’été suivant, rendu dans la même instance, le Conseil d’État annulera, d’ailleurs, le décret du 27 décembre 2019 notamment en tant qu’il fixe à cinq mètres la distance minimale d’épandage pour les produits dont la toxicité n’est que suspectée, pour les cultures basses, alors que l’ANSES recommande une distance minimale de dix mètres pour tous les produits classés cancérogènes, mutagènes ou toxiques, sans distinguer si leurs effets sont avérés, présumés ou seulement suspectés108.

Les incidences du principe de participation sur les chartes d’engagement volontaire. – Une fois admise l’applicabilité du principe de participation pour l’élaboration des chartes d’engagements volontaires, le Conseil constitutionnel censure les dispositions contestées en tant qu’elles ne définissent pas « les conditions et limites » dans lesquelles s’exerce ce droit, la loi se bornant à prévoir une « concertation » au niveau des départements au cours de laquelle il est possible que seuls des représentants des riverains puissent participer alors que l’article 7 de la Charte de l’environnement impose la participation de « toute personne ». Les dispositions dont la censure est ici prononcée n’étant plus en vigueur dans leur rédaction contestée (l’article L. 253-8 ayant été modifié, sur une question périphérique, pour (ré)autoriser à titre dérogatoire et provisoire l’usage des néonicotinoïdes), le Conseil précise l’effet utile de sa décision109, en indiquant que la déclaration d’inconstitutionnalité est applicable à toutes les affaires non jugées définitivement à la date de publication de la présente décision.

La décision, au final, révèle les limites inhérentes aux tentatives de gestion « contractualisée » du risque sanitaire et environnemental généré par l’usage des pesticides. Si le droit souple peut potentiellement être mobilisé, via des processus d’engagements volontaires des personnes dont l’activité doit être soumise à un encadrement en vue de la préservation de la santé et de l’environnement, en lieu et place des traditionnels pouvoirs de police administrative, c’est à la condition, a minima, que les modalités d’élaboration de ces chartes ne restreignent pas l’effectivité du principe de participation du public.

Benjamin DEFOORT

Absence de publicité des audiences devant le Conseil supérieur de la magistrature et décision d’interdiction temporaire d’exercice des fonctions d’un magistrat du siège – Cons. const., QPC, 25 juin 2021, n° 2021-922

L’ordonnance du 22 décembre 1958 fixe le régime disciplinaire des magistrats – qu’ils soient du siège ou du parquet – et nous livre une définition à la fois de la faute disciplinaire110 et de l’étendue des sanctions applicables en cas de faute111. Le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) est investi du pouvoir disciplinaire lorsque le magistrat appartient au siège tel qu’il ressort de l’article 65 de la Constitution112. En revanche, il ne donne qu’un avis au garde des Sceaux lorsque le magistrat inquiété est membre du parquet.

En amont de la procédure disciplinaire et lorsque l’urgence et l’intérêt de la justice le justifient, le garde des Sceaux peut demander au CSM, conformément à l’article 50 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958, de prendre une décision interdisant temporairement à un magistrat du siège d’exercer ses fonctions. Un magistrat sera temporairement empêché d’exercer ses fonctions dans le cas où il serait inquiété pour des faits graves qui apparaissent relever de la formation disciplinaire du CSM. La gravité et parfois la médiatisation des faits reprochés empêcheraient le magistrat inquiété d’exercer sereinement ses fonctions et porteraient une atteinte considérable à l’ensemble de l’institution judiciaire. Si l’interdiction temporaire est décidée, elle est applicable jusqu’à la décision définitive prise par le CSM dans le cadre de sa formation disciplinaire. Contrairement à la procédure de la sanction disciplinaire, l’article 50 prévoit que la décision du CSM « ne peut être rendue publique ». Par voie de conséquence, l’audience n’est pas publique non plus.

La décision QPC n° 2021-922 du 25 juin 2021 a été l’occasion pour le Conseil constitutionnel, saisi par le Conseil d’État113, de trancher la question de la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l’article 50 de l’ordonnance n° 58-1270 portant loi organique relative au statut de la magistrature, dans sa rédaction issue de la loi organique n° 2010-830 du 22 juillet 2010.

En l’espèce, le requérant, magistrat du siège, a été convoqué par le CSM dans le cadre d’une procédure tendant à ce que soit prononcée à son encontre une mesure d’interdiction temporaire d’exercice de ses fonctions. À l’occasion de cette procédure devant le CSM, le requérant a soulevé une QPC le 28 janvier 2021 qui a été transmise au Conseil d’État. Selon le requérant, l’article 50 de l’ordonnance précitée interdit toute publicité de l’audience et partant de la décision d’interdiction temporaire d’exercice des fonctions. Ce faisant, deux moyens ont été avancés par le requérant. D’une part, cet article, qui ne prévoit aucune exception, violerait le principe à valeur constitutionnelle de publicité des audiences devant les juridictions civiles et administratives garanti par les articles 6 et 16 de la Déclaration de 1789. D’autre part, l’absence de publicité empêcherait le requérant de saisir la jurisprudence du CSM et, partant, serait contraire aux droits de la défense.

Le Conseil constitutionnel avait déjà déclaré conforme à la Constitution l’article 50 de l’ordonnance du 22 décembre 1958, dans les motifs et le dispositif de la décision DC n° 2010-611 du 19 juillet 2010114. Cependant, la décision DC n° 2019-778 du 21 mars 2019115 a été l’occasion par laquelle les juges de la rue Montpensier ont consacré un principe à valeur constitutionnelle de publicité des audiences devant les juridictions civiles et administratives en se fondant sur les articles 6 et 16 de la Déclaration de 1789. Toutefois, il a été admis que le législateur puisse y apporter des aménagements justifiés par des exigences constitutionnelles, par l’intérêt général ou par la nature de l’instance ou les particularités de la procédure concernée.

Par voie de conséquence, en renvoyant au Conseil constitutionnel la QPC, le Conseil d’État a considéré que la question posée était sérieuse et que la décision du 19 juillet 2019 constituait un changement de circonstances. Rappelons ici que le changement de circonstances de droit ou de fait, lorsqu’il est apprécié largement, offre au juge « la faculté de revisiter des solutions admises, de solliciter le législateur pour qu’il adapte le droit à ce que le juge estimera être une évolution de la société »116. Il revenait alors au Conseil constitutionnel de se prononcer une fois encore sur la constitutionnalité de cet article 50 de l’ordonnance relative au régime disciplinaire des magistrats. Plus précisément, il s’agissait de contrôler seulement cinq mots au cœur du deuxième alinéa dudit article : « ne peut être rendue publique » (§ 3).

Dans sa décision du 25 juin 2021, après avoir admis la recevabilité de la QPC selon le même raisonnement que le juge du filtre (§ 5 à § 7), le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur le fond. À cette occasion, après avoir rappelé l’existence du principe à valeur constitutionnelle de publicité des audiences devant les juridictions civiles et administratives (§ 9) ainsi que sur la procédure de l’article 50 de l’ordonnance de 1958, le Conseil constitutionnel a reconnu, sans aucune surprise, que ledit article porte « ainsi une atteinte au principe de publicité des audiences devant les juridictions civiles et administratives » (§ 10).

Pour autant, cette atteinte n’est pas nécessairement constitutive d’une violation du principe constitutionnel. C’est ce que le Conseil constitutionnel s’est attaché à démontrer en construisant sa démonstration autour de deux arguments. D’une part, il a rappelé que dans le cas précis de la procédure tendant à interdire temporairement l’exercice des fonctions d’un magistrat du siège, la réalité des faits qui lui sont reprochés n’a pas été établie. Partant, une divulgation à l’occasion d’une audience publique porterait une atteinte considérable au fonctionnement de la justice (§ 11). D’autre part, la réalité des faits n’étant pas établie, le CSM ne se prononce pas dans le cadre d’une formation disciplinaire. Autrement dit, le magistrat du siège est temporairement empêché d’exercer. Il ne s’agit alors pas d’une sanction ayant le caractère d’une punition. À ce titre, rappelons qu’il ne souffre d’aucune interruption de versement de son traitement jusqu’à ce que la formation disciplinaire se prononce – ou ne se prononce pas en cas d’absence de saisine – et que la sanction, ou son absence, mette fin à l’interdiction temporaire d’exercice (§ 12).

C’est sans surprise que le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions litigieuses ne méconnaissaient pas le principe de publicité des audiences devant les juridictions civiles et administratives. Cette solution demeurera jusqu’au prochain changement de circonstances.

Joachim LEBIED