La décision du Conseil constitutionnel relative à la loi sur l’immigration

Publié le 02/04/2024

One of politician sitting by table with his hands over document during political summit or conference

276 paragraphes : c’est le nombre correspondant à la décision du Conseil constitutionnel relative à la loi sur l’immigration, censurant 32 articles comme étant des « cavaliers législatifs », 2 articles sur le fond et décidant de 2 réserves d’interprétation. Le nombre inédit de cavaliers censurés appelle une réflexion sur le lien entre le titre d’une loi, son objet et le détail de ses dispositions.

Cons. const., 25 janv. 2024, no 2023-863

« Quant à déterminer si l’appréciation par le Conseil constitutionnel de l’existence d’un lien “direct ou indirect” aurait été d’une rigueur variable à travers le temps, il n’est guère d’indice déterminant en ce sens que l’on puisse trouver dans l’examen des statistiques »1.

« La “traque” des cavaliers est (…) une composante emblématique du contrôle de la procédure parlementaire. (…) Elle entend contribuer à la cohérence des textes de loi et protéger le Parlement lorsqu’elle sanctionne – ce qui n’est pas rare – des amendements gouvernementaux déposés par ce biais pour détourner la consultation du Conseil d’État, la délibération du conseil des ministres et le passage des commissions compétentes »2.

« Il est vrai que désarçonner un cavalier est plus confortable que de se prononcer au fond3 ». Cette phrase, écrite dans une tribune par un ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, résume les interrogations que peut susciter la décision du Conseil constitutionnel du 25 janvier 2024. En censurant de nombreuses dispositions déférées sur un fondement procédural, le juge constitutionnel limite sa décision au fond à quelques dispositions seulement.

La loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration, a cheminé près d’un an depuis son adoption en conseil des ministres le 1er février 2023. Son parcours chaotique, mêlant les incidents de procédures sur fond d’absence de majorité, a conduit à l’ajout de dispositions s’éloignant nettement, ou moins, de la philosophie initiale du texte, menant ainsi sans surprise à une censure d’envergure.

Le projet de loi avait en effet été présenté au conseil des ministres du 1er février 2023 par Gérald Darmanin, ministre de l’Intérieur et des Outre-mer, par Éric Dupond-Moretti, ministre de la Justice, et par Olivier Dussopt, ministre du Travail, du Plein emploi et de l’Insertion. Il avait été adopté en première lecture, avec modifications, par le Sénat le 14 novembre 2023. Le 11 décembre 2023, l’Assemblée nationale l’avait rejeté en première lecture, après adoption d’une motion de rejet préalable du groupe écologiste. Cet incident de procédure est rarement utilisé4 et signifie tout simplement que les députés refusent de débattre sur le texte. Le règlement de l’Assemblée nationale5 prévoit en effet la possibilité pour les députés de voter une motion de rejet préalable avant le début de la discussion d’un texte en séance publique. L’adoption d’une telle motion entraîne le rejet du texte.

Cependant, cette procédure n’empêche pas la convocation d’une commission mixte paritaire permettant à des sénateurs et des députés de se concerter et de trouver un accord sur un texte, évitant par là même l’échec d’un texte phare du quinquennat, jugé nécessaire pour lutter efficacement contre l’immigration illégale et pour éloigner les étrangers irrespectueux des principes républicains.

C’est ainsi que le Sénat puis l’Assemblée nationale ont définitivement voté le texte le 19 décembre, après accord trouvé en commission mixte paritaire le même jour.

Le 25 janvier 2024, le Conseil constitutionnel a censuré 35 articles de la loi, partiellement ou totalement. Il avait été saisi les 26 et 27 décembre 2023 par le président de la République, la présidente de l’Assemblée nationale, plus de 60 députés et plus de 60 sénateurs.

Cette censure témoigne d’une approche extensive de la notion de « cavalier » législatif (I), limitant ainsi la censure de fond à quelques dispositions tout en validant l’engagement de respecter les valeurs de la République (II).

I – Une approche extensive de la notion de « cavalier » législatif

Le droit d’amendement, inhérent à la discussion législative, est encadré. Ce droit d’amendement, s’il est nécessaire à la discussion législative, n’en connaît en effet pas moins des limites commandées par l’exigence de sincérité du débat parlementaire et de cohérence législative6. C’est ce qui explique que les amendements ne puissent être constitutionnels que s’ils ont un lien avec l’objet de la loi débattue.

Le cavalier n’est pas explicitement mentionné dans le texte initial de la Constitution ; une première mention de la prohibition de ces dispositions est apparue dans les règlements des assemblées dès 19357, mais la Constitution de 1958 n’en précise pas les contours. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, il est expressément précisé, par le premier alinéa de l’article 45 de la Constitution, que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis8 ». Le cavalier a ainsi d’abord été dégagé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel au milieu des articles 19809, à partir de la lecture combinée de plusieurs articles. Cette définition classique, initiée par le juge constitutionnel (A), connaît désormais une approche extensive (B), dont l’élasticité pourrait être questionnée (C).

A – La définition classique du cavalier législatif initiée par le Conseil constitutionnel

La définition du cavalier législatif correspond à son intitulé imagé, à la fois au sens propre et au sens figuré10. C’est une disposition introduite dans le texte initial, qui n’a pas de lien avec son objet. Plusieurs articles de la Constitution en donnent les contours implicites, l’article 45 en donne des éléments explicites.

Selon l’article 44, les membres du Parlement et le gouvernement ont le droit d’amendement. Selon l’article 45, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. Le Conseil constitutionnel estime qu’« il résulte de la combinaison de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, du premier alinéa des articles 34 et 39 de la Constitution, ainsi que de ses articles 40, 41, 44, 45, 47 et 47-1, que le droit d’amendement qui appartient aux membres du Parlement et au gouvernement doit pouvoir s’exercer pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des deux assemblées ; (…) il ne saurait être limité, à ce stade de la procédure et dans le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, que par les règles de recevabilité ainsi que par la nécessité, pour un amendement, de ne pas être dépourvu de tout lien avec l’objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie11 ».

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 200812, le Conseil ne déclare des dispositions contraires à l’article 45 de la Constitution que si un tel lien, même indirect, ne peut être identifié. Le communiqué en rappelle le mode d’emploi : « Il apprécie l’existence d’un tel lien après avoir décrit le texte initial puis, pour chacune des dispositions déclarées inconstitutionnelles, les raisons pour lesquelles elle doit être regardée comme dépourvue de lien même indirect avec celui-ci. En l’absence d’un tel lien, lorsqu’il déclare inconstitutionnelles des dispositions de la loi, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles »13.

La jurisprudence est nourrie en la matière. Plusieurs exemples peuvent être retenus. Le contrôle du Conseil constitutionnel sur les cavaliers porte aussi bien sur les projets que les propositions de loi, sur les amendements parlementaires que gouvernementaux et sur les dispositions additionnelles que modificatives. Ce contrôle s’exerce au regard du contenu du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie14.

B – L’expérience étendue du cavalier législatif

Si la décision relative à la loi sur l’immigration retient l’attention par l’ampleur des dispositions censurées, elle n’est pas une première quant au contrôle des cavaliers par le juge constitutionnel. En effet depuis un peu moins de 20 ans, le Conseil constitutionnel veille à éviter les dispositions que l’on pourrait qualifier de « hors sujet » en s’en saisissant d’office, nonobstant l’absence de saisine par les requérants. Depuis sa décision du 16 mars 2006 (Cons. const., DC, 16 mars 2006, n° 2006-534), le Conseil constitutionnel a pris l’habitude de censurer d’office des dispositions constituant des cavaliers législatifs, alors pourtant qu’elles n’étaient pas contestées par les auteurs de la saisine. Il rappelle en effet, dans sa décision, qu’aux termes de la dernière phrase du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution : « sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis15 » et qu’il lui appartient de déclarer contraires à la Constitution les dispositions qui sont introduites en méconnaissance de cette règle de procédure.

S’il ne saurait y avoir de définition précise du « lien » direct ou indirect d’une disposition avec le texte déposé ou transmis, le juge constitutionnel a donné un mode d’emploi pour détecter les cavaliers législatifs, en deux étapes : description de la disposition contestée puis l’explicitation de la raison de l’absence de lien et donc de l’inconstitutionnalité.

En l’espèce, le nombre de cavaliers censurés est très important sans que le juge ne donne toujours très précisément les raisons de l’absence de lien. Dans une décision de 202016, le juge avait rappelé, de manière synthétique, le périmètre initial du projet de loi, avant de faire apparaître, pour chacune des dispositions censurées, pourquoi elle devait être regardée comme dénuée de lien direct ou même indirect avec celui-ci. Ce qui ne semble pas se retrouver de manière systématique.

Dans la décision du 25 janvier 2024, le juge constitutionnel résume la situation en rappelant d’où le projet partait et où il arrive, afin de montrer l’écart entre le projet initial et son aboutissement. Il rappelle en effet que « la loi déférée, qui comporte 86 articles répartis en 8 titres, a pour origine le projet de loi déposé le 1er février 2023 sur le bureau du Sénat, première assemblée saisie. Ce projet comportait 27 articles répartis en 6 titres17. » Le nombre d’articles a ainsi triplé entre le projet et la loi ; comme un indice d’une dérive cavalière.

Le Haut Conseil étaye sa présentation du projet initial en détaillant le contenu de chacun des titres du projet de loi. Le premier portait notamment sur la maîtrise du français et l’emploi ; le deuxième concernait les mesures d’éloignement des étrangers, le troisième portait notamment sur les dispositions pénales en cas d’aide à l’entrée irrégulière d’un étranger sur le territoire français, le quatrième concernait le droit d’asile, le cinquième visait à réformer le contentieux des étrangers devant la juridiction administrative, ainsi que devant le juge des libertés et de la détention, le sixième portait enfin habilitation à adopter des ordonnances pour appliquer les dispositions de la loi outre-mer.

Ces rappels permettent, en creux, de faire ressortir les dispositions dépourvues de lien direct ou indirect avec ces titres. Le communiqué de presse, dans la décision ici commentée, en cite un certain nombre qui portent sur la vie privée et familiale de l’étranger (1), sur des aides financières à destination des étrangers (2), sur les conditions de séjour des étudiants étrangers (3), ainsi que des dispositions diverses (4).

1 – Les cavaliers relatifs à la vie privée et familiale de l’étranger

Une série de cavaliers concernant la vie privée et familiale de l’étranger est censurée. Il s’agit en premier lieu des dispositions suivantes : les articles 3, 4 et 5 modifiant certaines conditions permettant à un étranger en situation régulière d’être rejoint, au titre du regroupement familial, par des membres de sa famille. Le Conseil constitutionnel juge que ces dispositions ont pour objet de modifier certaines conditions permettant à un étranger en situation régulière d’être rejoint, au titre du regroupement familial, par des membres de sa famille. Elles ne présentent ainsi pas de lien, même indirect, avec celles de l’article 1er du projet de loi initial subordonnant la délivrance de cartes de séjour pluriannuelles autorisant un étranger à séjourner régulièrement en France à la maîtrise d’un niveau minimal de français, de son article 3 relatif à la carte de séjour temporaire délivrée aux étrangers travaillant dans un métier en tension, de son article 6 relatif à la carte de séjour portant la mention « talent » délivrée pour un motif professionnel ou de son article 7 créant une carte de séjour pour certains professionnels de santé. Elles ne présentent pas non plus de lien, même indirect, avec aucune autre des dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat. Il en déclare donc l’inconstitutionnalité sans préjuger de leur conformité au fond18.

Sont aussi censurés les articles 6 et 8 modifiant certaines conditions relatives au lien que l’étranger doit avoir avec un ressortissant français ou un étranger titulaire de la carte de résident pour se voir délivrer un titre de séjour pour motif familial. Selon le juge constitutionnel, ces dispositions ont pour objet de modifier certaines conditions relatives au lien que l’étranger doit avoir avec un ressortissant français ou un étranger titulaire de la carte de résident. Elles ne présentent ainsi pas de lien, même indirect, avec celles précitées des articles 1er, 3, 6 et 7 du projet de loi initial. Elles ne présentent pas non plus de lien, même indirect, avec aucune autre des dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat. Il censure donc ces dispositions sans se prononcer sur le fond19.

Concernant les articles 9 et 10, ils modifient certaines conditions de délivrance d’un titre de séjour pour un motif tenant à l’état de santé de l’étranger. De nouveau, le Conseil estime que ces dispositions ont pour objet de modifier certaines conditions spécifiques que l’étranger doit remplir pour se voir délivrer, au regard de son état de santé, un titre de séjour pour motif humanitaire. Elles ne présentent ainsi pas de lien, même indirect, avec celles précitées des articles 1er, 3, 6 et 7 du projet de loi initial. Elles ne présentent pas non plus de lien, même indirect, avec aucune autre des dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat.

Le raisonnement du Conseil constitutionnel est présenté chaque fois en plusieurs temps. Une fois le rappel des contenus respectifs des titres présents dans le projet initial, le Conseil constitutionnel détaille le contenu des dispositions contestées et juge qu’elles n’ont pas de lien avec l’économie première du texte. Il conclut sur chaque groupe de dispositions, de la même formule : « sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’[les] autre[s] grief[s] et sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires20 ».

2 – Les cavaliers relatifs aux aides financières à destination des étrangers

Le Conseil constitutionnel censure, sur le même motif, l’article 15 excluant les étrangers en situation irrégulière du bénéfice de la réduction tarifaire accordée en Île-de-France pour certains titres de transport aux personnes remplissant des conditions de ressources. Le juge estime que ces dispositions, qui ont pour objet de modifier les règles de tarification de certains titres de transport, ne présentent de lien, même indirect, avec aucune des dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat. Il en décide donc la censure sans se prononcer sur le fond21.

Il en va de même de l’article 19 soumettant le bénéfice du droit au logement, de l’aide personnelle au logement, de l’allocation personnalisée d’autonomie et des prestations familiales pour l’étranger non ressortissant de l’Union européenne à une condition de résidence en France d’une durée d’au moins 5 ans ou d’affiliation au titre d’une activité professionnelle depuis au moins 30 mois.

3 – Les cavaliers relatifs aux conditions de séjour des étudiants étrangers

Sont censurés les articles 11, 12 et 13 relatifs, d’une part, à certaines conditions de délivrance d’un titre de séjour pour motif d’études et, d’autre part, aux frais d’inscription des étudiants étrangers dans certains établissements d’enseignement supérieur. Le Conseil constitutionnel juge ainsi que les articles 11 et 12 ont pour objet de modifier certaines conditions spécifiques que l’étranger devrait désormais remplir pour bénéficier d’un titre de séjour pour motif d’études. L’article 13 est quant à lui relatif aux droits d’inscription appliqués aux étudiants internationaux par des établissements publics d’enseignement supérieur. Ces dispositions ne présentent ainsi pas de lien, même indirect, avec celles précitées des articles 1er, 3, 6 et 7 du projet de loi initial. Elles ne présentent pas non plus de lien, même indirect, avec aucune autre des dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat22.

4 – Diverses dispositions censurées comme étant des cavaliers

Il en va de même de l’article 16 prévoyant qu’un visa de long séjour est délivré de plein droit aux ressortissants britanniques propriétaires d’une résidence secondaire en France ; de l’article 17 sanctionnant notamment d’une peine d’amende délictuelle le séjour irrégulier d’un étranger majeur.

Les articles 24, 25, 26 et 81 réformant certaines règles du Code civil relatives au droit de la nationalité sont censurées selon le même raisonnement. L’article 24 complète l’article 25 du Code civil relatif à la déchéance de nationalité française. L’article 25 modifie l’article 21-7 du même code relatif à l’acquisition de la nationalité française à raison de la naissance et de la résidence en France. L’article 26 modifie l’article 21-27 de ce code relatif à certains modes d’acquisition de la nationalité française. Le Conseil juge que ces éléments ne présentent pas de lien, même indirect, avec aucune des dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat23.

Il en va de même des paragraphes III et IV de l’article 47 prévoyant que l’aide internationale au développement doive prendre en compte le degré de coopération des États en matière de lutte contre l’immigration irrégulière ; ou encore de l’article 67 modifiant les conditions d’hébergement d’urgence de certaines catégories de personnes sans abri ou en détresse.

L’observation de l’ensemble des cavaliers, pour lesquels le Conseil constitutionnel utilise chaque fois la même formule, alors même que la nature des dispositions est chaque fois différente, conduit à s’interroger sur l’élasticité de ces interprétations.

C – Une élasticité de la notion de cavaliers législatifs pouvant être questionnée

Si de nombreuses dispositions censurées comme étant des cavaliers apparaissent de manière évidente comme dépourvues de tout lien avec l’objet de la loi, certaines autres peuvent susciter des interrogations malgré l’affirmation de l’absence de lien par le juge constitutionnel.

Ainsi, au regard de l’intitulé de la loi, comme de son exposé des motifs, « Loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration » s’agissant du titre, la recherche de limitation de l’immigration et de renforcement de l’intégration détaillée dans l’exposé des motifs, l’absence de liens d’un certain nombre de dispositions peut interroger.

Selon l’exposé des motifs24 en effet « l’immigration régulière, qui traduit le renforcement de l’attractivité de notre pays, pour les étudiants étrangers ou les profils qualifiés, est majoritairement familiale depuis les années 1970 et la régulation forte de l’immigration de travail ». Cette réflexion générale semblait pouvoir englober des dispositions relatives au séjour illégal ou au droit de la nationalité.

De même, s’agissant des étudiants, selon l’exposé des motifs « pour renforcer l’attractivité économique et scientifique de notre pays, le plan “Bienvenue en France” a fixé l’objectif d’accueillir 500 000 étudiants étrangers en France d’ici 2027. L’élargissement du titre passeport talents aux chercheurs et aux créateurs d’entreprises a déjà permis de renforcer l’immigration professionnelle très qualifiée, décisive pour le dynamisme de notre économie ». Au regard de ce passage, il est surprenant que le Conseil constitutionnel ait censuré, sur la forme et non sur le fond, les dispositions relatives aux étudiants. En effet, les mesures contestées semblent liées à l’exposé des motifs, puisque pouvant être de nature à porter atteinte à l’objectif du plan cité.

Il semble que l’étude d’impact ait manqué sur ce point. En effet dans son avis sur le projet initial, le Conseil d’État affirmait qu’il aurait souhaité trouver dans le contenu du texte, l’exposé des motifs et l’étude d’impact, les éléments permettant de prendre l’exacte mesure des défis à relever dans les prochaines années. Il rappelle à cet égard la nécessité de disposer d’un appareil statistique complet pour éclairer tant le débat démocratique que la définition des choix structurants de la politique publique en matière d’immigration et d’asile25.

Cette élasticité peut être questionnée à un double titre. D’une part, elle pourrait restreindre à l’excès le droit d’amendement et, d’autre part, elle est de nature à priver le législateur, mais aussi le citoyen, d’un éclairage au fond sur la constitutionnalité de dispositions. Celles concernant les étudiants illustrent particulièrement ce propos.

La censure de cavaliers ne préjuge en effet en rien de la constitutionnalité au fond des dispositions censurées si celles-ci ne l’avaient pas été sur la procédure. Les censures au fond sont peu nombreuses et permettent en creux de retenir la constitutionnalité de l’obligation législative de respecter les valeurs de la République.

II – Une censure attendue de dispositions inconstitutionnelles, des réserves d’interprétation et la validation de l’engagement de respecter les valeurs de la République

Si la situation n’est pas inédite, elle est néanmoins significative de la place du Conseil constitutionnel aujourd’hui. Les conjonctures politiques peuvent conduire à des postures à la constitutionnalité incertaine, voire à l’inconstitutionnalité certaine. Dès lors, le Haut Conseil apparaît moins comme un juge de l’inconstitutionnalité potentiellement inhérente à la discussion législative et à ce que l’on pourrait percevoir comme une marge d’erreur, que comme un rempart contre de possibles dérives démagogiques. Le nombre limité de censures au fond (A) et de réserves d’interprétation (B) n’empêche pas l’entrée en vigueur de la loi et du principe essentiel de l’engagement de respecter les valeurs de la République (C).

A – Un nombre limité de censures au fond

Le premier article de la loi se voit censuré. Il prévoyait une réécriture de l’article L. 123-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile afin de prévoir la tenue d’un débat annuel sur la politique d’immigration au Parlement et de compléter les éléments présentés dans le rapport annuel sur ce sujet remis par le gouvernement au Parlement. Il insérait également au sein du même code un nouvel article L. 123-2 prévoyant la fixation par le Parlement du nombre d’étrangers autorisés à s’installer en France.

En application d’une jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel juge qu’il ne résulte ni de l’article 48 de la Constitution ni d’aucune autre exigence constitutionnelle que le législateur puisse imposer au Parlement l’organisation d’un débat en séance publique ou la fixation par ce dernier de certains objectifs chiffrés en matière d’immigration26. Une telle obligation pourrait faire obstacle aux prérogatives que le gouvernement ou chacune des assemblées, selon les cas, tiennent de la Constitution pour la fixation de l’ordre du jour.

Une autre censure porte sur l’article 38 de la loi contrôlée autorisant le relevé des empreintes digitales et la prise de photographie d’un étranger sans son consentement. Selon cet article, l’officier de police judiciaire pouvait recourir à la contrainte pour procéder à la prise d’empreintes ou de photographie d’un étranger, en cas de refus caractérisé de ce dernier de se soumettre à ces opérations à l’occasion d’un contrôle aux frontières extérieures ou dans le cadre d’un placement en retenue aux fins de vérification de son droit de circulation ou de séjour sur le territoire français. Ce recours à la contrainte, qui ne peut concerner les mineurs, est dans un premier temps de raisonnement jugé strictement proportionné et tient compte de la vulnérabilité de la personne. Le Conseil constitutionnel rappelle en effet qu’il résulte des articles 2, 4 et 9 de la Déclaration de 1789 le principe selon lequel la liberté personnelle ne saurait être entravée par une rigueur qui ne soit nécessaire.

À cette aune, il juge que, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu faciliter l’identification des étrangers en situation irrégulière. Il a ainsi poursuivi l’objectif de lutte contre l’immigration irrégulière qui participe de la sauvegarde de l’ordre public, objectif de valeur constitutionnelle.

Cependant, les mesures encadrant ces dispositions sont estimées insuffisantes. Le juge constitutionnel souligne ainsi, d’une part, que ces dispositions se bornent à prévoir que l’officier de police judiciaire qui décide de procéder à la prise d’empreintes ou de photographie sans le consentement de l’intéressé en informe préalablement le procureur de la République. Ces opérations ne sont ainsi ni soumises à l’autorisation de ce magistrat, saisi d’une demande motivée en ce sens, ni subordonnées à la démonstration qu’elles constituent l’unique moyen d’identifier la personne qui refuse de s’y soumettre. Il relève, d’autre part, que ni les dispositions contestées ni aucune autre disposition ne prévoient que, lorsque la personne contrôlée ou retenue a demandé l’assistance d’un avocat, la prise d’empreintes digitales ou de photographie sans son consentement doit être effectuée en la présence de ce dernier. Le Conseil déduit que ces dispositions contestées privent de garanties légales les exigences constitutionnelles.

Le Conseil constitutionnel censure aussi une partie de l’article 14 de la loi qui comporte des dispositions expérimentales et prévoyait que dans les cas où l’autorité administrative a opposé un refus d’admission au séjour à l’étranger, ce dernier a la faculté de présenter une nouvelle demande avant l’expiration du délai d’un an à compter de ce refus s’il atteste d’éléments de fait ou de droit nouveaux susceptibles de permettre la délivrance d’un titre de séjour de plein droit. Sur ce point, le juge estime qu’en excluant une telle faculté pour les autres titres de séjour, ces dispositions n’assurent pas une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles précitées. Si l’expérimentation est conçue comme portant en elle-même validité de l’atteinte au principe d’égalité, une autre partie de ce même article fait l’objet d’une réserve d’interprétation en vue de garantir les droits fondamentaux de l’individu. D’ailleurs, s’agissant du principe d’égalité, le Conseil d’État rappelle qu’« il est clairement tracé par la jurisprudence constitutionnelle et conventionnelle en ce sens qu’aucun principe n’assure aux étrangers de droits de caractère général et absolu d’accès et de séjour sur le territoire national. Si les conditions de leur entrée et de leur séjour peuvent en conséquence être restreintes par des mesures de police administrative conférant à l’autorité publique des pouvoirs étendus, et si le législateur peut ainsi mettre en œuvre les objectifs d’intérêt général qu’il s’assigne, il lui appartient toutefois de veiller à la conciliation entre la sauvegarde de l’ordre public et les exigences du droit de mener une vie familiale, protégé par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CEDH), ainsi qu’au respect des libertés et droits fondamentaux reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République27 ».

B – Les réserves d’interprétation visent à assurer la garantie des droits de l’étranger

Des réserves portent sur des dispositions adoptées à titre expérimental, visant à la fois à faciliter l’admission au séjour de l’étranger dont la situation peut justifier que lui soit reconnu un titre différent de celui faisant l’objet de sa demande initiale, et à éviter à l’autorité administrative d’avoir à examiner successivement des demandes de titres de séjour émanant d’une même personne.

Le texte prévoyait aussi que le demandeur transmette à l’autorité administrative, à l’appui de sa demande, l’ensemble des éléments justificatifs nécessaires à l’autorité administrative pour prendre une décision. S’il ne censure pas ces dispositions, le juge constitutionnel énonce la réserve suivante : ces dispositions doivent s’entendre comme imposant à l’autorité administrative d’informer l’étranger, lors du dépôt de sa demande, qu’il doit transmettre l’ensemble des éléments justificatifs permettant d’apprécier sa situation au regard de tous les motifs susceptibles de fonder la délivrance de l’un des titres de séjour28.

Une autre réserve d’interprétation porte sur les mesures relatives à l’assignation à résidence. L’article 42 de la loi était contesté. Il prévoit que lorsque l’étranger fait l’objet d’une décision portant obligation de quitter le territoire français pour laquelle le délai de départ volontaire est expiré ou n’a pas été accordé, lorsqu’il doit être éloigné en exécution d’une interdiction de retour ou de circulation sur le territoire français ou pour la mise en œuvre d’une décision prise par un autre État, ou lorsqu’il doit être remis aux autorités d’un autre État, cette assignation à résidence ne peut excéder une durée d’un an, renouvelable deux fois dans la même limite de durée. Le juge estime que le renouvellement de la mesure d’assignation à résidence au-delà d’une durée d’un an en accroît la rigueur. Dès lors, le juge constitutionnel émet une réserve d’interprétation en précisant qu’il appartient à l’autorité administrative de retenir, lors de chaque renouvellement, des conditions et des lieux d’assignation à résidence tenant compte, dans la contrainte qu’ils imposent à l’intéressé, du temps passé sous ce régime et des liens familiaux et personnels noués par ce dernier.

Malgré le nombre important de censures sur la procédure, les censures sur le fond et les réserves d’interprétation, le texte a pu être promulgué, avec l’affirmation explicite de la conformité à la Constitution de l’engagement de respecter les principes de la République.

C – La conformité à la Constitution de l’engagement de respecter les principes de la République

Étaient contestées les dispositions du premier alinéa de l’article L. 631-3 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile qui prévoient que la violation délibérée et d’une particulière gravité des principes de la République est constitutive d’un comportement de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l’État.

Écartant le grief tiré de l’inintelligibilité du texte, le Conseil constitutionnel rappelle que ces principes sont les mêmes que ceux qui sont énoncés à l’article L. 412-7 du même code dans sa rédaction issue de l’article 46 de la loi ici déférée. Il faut rappeler ici la continuité de la loi de 2024 avec la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République29. C’est cette continuité qui était une des intentions centrales du texte initial. Le projet de loi fait en effet du respect de ces principes une condition de délivrance des titres de séjour, leur méconnaissance étant, le cas échéant, sanctionnée par des décisions de non-renouvellement ou de retrait des titres ; il facilite l’expulsion ou la reconduite à la frontière des étrangers protégés qui présentent une menace grave pour l’ordre public30.

Sont aussi écartés les griefs tirés de la méconnaissance des principes d’individualisation des peines et de la présomption d’innocence dans la mesure où la décision d’expulsion ne constitue pas une sanction ayant le caractère d’une punition mais une mesure de police administrative. La violation du principe d’égalité est aussi écartée sans davantage de précision.

Sur l’exigence de respect des principes de la République, le Conseil d’État, dans son avis sur le projet initial, avait en effet rappelé qu’il est loisible au législateur, afin de mettre en œuvre les objectifs d’intérêt général qu’il s’assigne dans le cadre juridique particulier qui est celui des étrangers, de conditionner leur séjour en France au respect de principes essentiels de la société française, dans le respect des libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République et des conventions internationales auxquelles la France est partie comme la liberté de conscience et d’opinion, et à condition que les dispositions législatives permettent de déterminer avec suffisamment de précision les comportements justifiant le refus de délivrance ou de renouvellement d’un titre de séjour ou le retrait d’un tel titre31. Ainsi sont jugés conformes à la Constitution les termes de « violation délibérée et d’une particulière gravité des principes de la République énoncés à l’article L. 412-7 » figurant au premier alinéa de l’article L. 631-3 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

La loi a ainsi pu aboutir, au terme de nombreuses péripéties et de débats houleux, non sans susciter des débats sur la place du Conseil constitutionnel dans les institutions et dans la société en général. Si la notion de gouvernement des juges est un sujet ancien, la prise à témoin du juge constitutionnel dans un débat législatif est moins fréquente. Elle n’est pas pour autant inédite et l’on pourra rappeler par exemple la saisine effectuée par le président Giscard d’Estaing en 1976, à un moment d’émoi de la représentation nationale face à la décision européenne d’élire les membres du Parlement européen au suffrage universel direct32. Cette fois, la situation est différente. La volonté politique de voir aboutir le texte, en dépit des incidents de procédures ou de majorité, a conduit à accueillir de nombreux amendements, dont certains apparaissaient clairement contraires à la Constitution. Le Conseil constitutionnel est dès lors apparu non plus seulement comme un rempart face à de possibles dérives du législateur, au nom du respect de la norme suprême, mais aussi comme un instrument dans le débat politique. Il n’est en effet pas anodin que des constitutionnalistes, tel un conseiller d’État, ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel par ailleurs, ait pu se montrer particulièrement critiques tant sur la saisine par le président de la République que sur la décision rendue par le juge33.

Sans doute cette décision est-elle une alerte sur la nécessité de mener une réflexion sur la notion de cavaliers législatifs. Il n’est que de se souvenir de propos tenus en 2008, lors de la révision constitutionnelle : « Nous voulons remettre en cause la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, ces dernières années, a restreint notre liberté d’amendement en première lecture ». C’est ainsi que le rapporteur de la révision constitutionnelle de 2008, Jean-Luc Warsmann, motive ce qui deviendra la seconde phrase du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». L’expression « un lien même indirect » vise à assouplir une jurisprudence sur les cavaliers jugée trop sévère par le constituant de 200834.

Vingt-six ans plus tard, la décision du Conseil constitutionnel témoigne de ce que, paraphrasant le doyen Vedel, on pourrait appeler la « commode plasticité35 » de l’interprétation constitutionnelle.

Notes de bas de pages

  • 1.
    J. Maïa, Le contrôle des cavaliers législatifs, entre continuité et innovations, titre VII, avr. 2020, Le contrôle des cavaliers législatifs, entre continuité et innovations, Conseil constitutionnel (https://www.conseil-constitutionnel.fr/).
  • 2.
    D. Chamussy, « La procédure parlementaire et le Conseil constitutionnel », N3C 2013, n° 38, p. 36-68.
  • 3.
    V. J.-É. Schoettl et J.-P. Camby, tribune Censure du Conseil constitutionnel : « Face à, l’immigration, le Parlement peut-il encore légiférer », Le Figaro, 26 janv. 2024.
  • 4.
    La motion de rejet déposée par les écologistes a été votée le 11 décembre 2023, par 270 voix contre 265, par une majorité de députés, emportant l’adhésion de la droite et de l’extrême droite.
  • 5.
    Dans son article 91, alinéa 5. Le règlement du Sénat prévoit une procédure équivalente : la question préalable. L’objet de la question préalable est de faire décider, soit que le Sénat s’oppose à l’ensemble du texte, soit qu’il n’y a pas lieu de poursuivre la délibération. Son adoption équivaut elle aussi au rejet du texte.
  • 6.
    J. Maïa, Le contrôle des cavaliers législatifs, entre continuité et innovations, titre VII, avr. 2020, Le contrôle des cavaliers législatifs, entre continuité et innovations, Conseil constitutionnel (https://www.conseil-constitutionnel.fr/).
  • 7.
    J. Maïa, Le contrôle des cavaliers législatifs, entre continuité et innovations, titre VII, avr. 2020, Le contrôle des cavaliers législatifs, entre continuité et innovations, Conseil constitutionnel (https://www.conseil-constitutionnel.fr/).
  • 8.
    Les règlements des assemblées ont tiré les conséquences de l’évolution de la norme constitutionnelle intervenue en 2008. L’article 98, alinéa 6, du règlement de l’Assemblée nationale prévoit que les amendements et les sous-amendements sont recevables à la condition de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis et que l’autorité compétente pour apprécier cette recevabilité est, en commission, le président de la commission saisie au fond, et, en séance publique, le président de séance. L’article 44 du règlement du Sénat, dispose, en son alinéa 3, que « les amendements sont recevables s’ils s’appliquent effectivement au texte qu’ils visent et, en première lecture, s’ils présentent un lien, même indirect, avec le texte en discussion » et, en son alinéa 8, que la commission au fond est compétente pour se prononcer sur cette irrecevabilité.
  • 9.
    Cons. const., DC, 13 déc. 1985, n° 85-198.
  • 10.
    « Expression imagée d’origine britannique désignant une disposition sans lien avec les autres dispositions du texte dans lequel elle est insérée et qui, ayant enfourché cette monture, passe l’obstacle du vote en même temps qu’elle. Pratique inopportune, qui peut être interdite, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, lorsque le contenu de certaines lois est prédéterminé par la Constitution (lois de finances ou lois de financement de la sécurité sociale, lois organiques). De même, selon l’article 45, la recevabilité d’un amendement est subordonnée à la condition qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte auquel il s’applique ». (Lexique des termes juridiques 2023-2024, 31 éd., 2023, éditions Lefebvre Dalloz). V. aussi R. Dechaux, « L’évolution de la jurisprudence constitutionnelle en matière de ″cavaliers″ entre 1996 et 2006 », Contrats, conc. consom. 2007. En France, le terme apparaît pour la première fois dans les débats parlementaires, en 1926, en reprise du terme « rider » emprunté au vocabulaire juridique anglais. Cité par J. Maïa, Le contrôle des cavaliers législatifs, entre continuité et innovations, titre VII, avr. 2020, Le contrôle des cavaliers législatifs, entre continuité et innovations, Conseil constitutionnel (https://www.conseil-constitutionnel.fr/).
  • 11.
    Cons. const., DC, 19 juin 2008, n° 2008-564, loi relative aux organismes génétiquement modifiés, cons. 9.
  • 12.
    LC n° 2008-724, 23 juill. 2008.
  • 13.
    Communiqué de presse du Conseil constitutionnel sur la décision du 25 janvier 2024, décision commentée, pt 12.
  • 14.
    J. Maïa, Le contrôle des cavaliers législatifs, entre continuité et innovations, titre VII, avr. 2020, Le contrôle des cavaliers législatifs, entre continuité et innovations, Conseil constitutionnel (https://www.conseil-constitutionnel.fr/).
  • 15.
    J. Maïa, Le contrôle des cavaliers législatifs, entre continuité et innovations, titre VII, avr. 2020, Le contrôle des cavaliers législatifs, entre continuité et innovations, Conseil constitutionnel (https://www.conseil-constitutionnel.fr/).
  • 16.
    V. Cons. const., DC, 20 déc. 2019, n° 2019-794, loi d’orientation des mobilités, § 56 et 57.
  • 17.
    Décision commentée, § 13.
  • 18.
    Décision commentée, § 31 et 32.
  • 19.
    Décision commentée, § 38.
  • 20.
    Décision commentée, § 32, 39 et 46.
  • 21.
    Décision commentée, § 77.
  • 22.
    Décision commentée, § 54.
  • 23.
    Décision commentée, § 99.
  • 24.
    Projet de loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration (IOMV2236472L) – Exposé des motifs – Dossiers législatifs – Légifrance (https://www.legifrance.gouv.fr/).
  • 25.
    Avis sur un projet de loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration (https://conseil-etat.fr/), pt 5.
  • 26.
    Décision commentée, pt 7.
  • 27.
    Cons. const., DC, 13 août 2021, n° 2021-823, cons. 50 et 51, cité dans avis du Conseil d’État sur le projet de loi initial, avis sur un projet de loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration (https://conseil-etat.fr/).
  • 28.
    Décision commentée, § 63.
  • 29.
    Loi n° 2021-1109 du 24 août 2021, confortant le respect des principes de la République.
  • 30.
    Avis du Conseil d’État sur le projet de loi initial, avis sur un projet de loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration (https://conseil-etat.fr/).
  • 31.
    Avis du Conseil d’État sur le projet de loi initial, avis sur un projet de loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration (https://conseil-etat.fr/), pt 38, citant Cons. const., DC, 13 août 2021, n° 2021-823, § 53 et 54.
  • 32.
    Cons. const., 30 déc. 1976, n° 76-71.
  • 33.
    V. J.-É. Schoettl et J.-P. Camby, tribune Censure du Conseil constitutionnel : « Face à, l’immigration, le Parlement peut-il encore légiférer », Le Figaro, 26 janv. 2024.
  • 34.
    Cité par. J.-É. Schoettl et J.-P. Camby, tribune Censure du Conseil constitutionnel : « Face à, l’immigration, le Parlement peut-il encore légiférer », Le Figaro, 26 janv. 2024.
  • 35.
    Le doyen Vedel avait employé cette expression à propos de la notion de supra constitutionnalité, G. Vedel, « Schengen et Maastricht », RFDA 1992, p. 179 : « (…) une mystérieuse “supra-constitutionnalité” qui emprunte au droit naturel sa commode plasticité (…) ».
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