I – Une appréciation globale de la modification constitutionnelle envisagée

Il est d’abord nécessaire de replacer la supposée lenteur de la fabrique de la loi dans son contexte. À écouter François Hollande (« Nous avons aujourd’hui des projets qui, parfois, sont attendus depuis longtemps et qui mettent des mois et des mois. En moyenne, au plus court, 6 à 7 mois, parfois 9 à 10 mois »9) repris par Emmanuel Macron (« Notre temps collectif est aujourd’hui trop lent »10), la chose est entendue. Le hiatus temporel entre l’annonce de la réforme et sa concrétisation juridique11 serait devenu déraisonnable et inadapté au fonctionnement d’un État moderne. Pourtant, il y a lieu de relever qu’en pratique le délai moyen d’adoption des projets de loi (hors textes financiers et ayant pour objet d’autoriser la ratification d’engagements internationaux) se situe, en 2016-2017, à 137 jours. Assez logiquement, le délai moyen est plus élevé pour les propositions de loi (258 jours) et ce surtout pour celles d’entre elles non soumises à la procédure accélérée (364 jours)12. Mais pour revenir aux textes intéressant en premier chef l’exécutif (à savoir ses projets de loi), le délai moyen – qui décroît progressivement13 notamment en raison du recours quasi systématique à la procédure accélérée – apparaît tout de même adéquat eu égard à l’objectif assigné : celui consistant à réformer un État dans un secteur déterminé via la voie législative. Certes, les chiffres avancés ne sont que des moyennes et il est possible de pointer du doigt, en écartant certains cas ubuesques14, les 8 et 13 mois – sans compter la période requise par le Conseil constitutionnel pour effectuer son contrôle de constitutionnalité – nécessaires pour voter respectivement la loi dite Macron du 5 août 2015 et la loi dite Touraine du 26 janvier 2016. Reste que cette approche brute n’a guère de sens au regard de la densité normative de tels textes. Pourrait-on reprocher au législateur d’avoir eu besoin de 3 années afin d’adopter la loi du 22 juillet 1992 portant réforme des dispositions générales du Code pénal ?

Voir la paille dans l’œil du voisin et ne pas voir la poutre dans le sien. Ce proverbe résume parfaitement l’attitude du gouvernement qui, dans sa complainte régulière de la lenteur de la procédure parlementaire, oublie régulièrement qu’il est aussi pour partie responsable de la situation. N’est-ce pas le cas lorsqu’il participe, via le recours à son droit d’amendement découlant de l’article 44 C15, au processus d’augmentation continue du nombre d’articles entraînant corrélativement un allongement des débats ? Qu’on en juge avec ces quelques exemples récents : les projets de loi Touraine (loi du 26 janvier 2016) et Égalité et citoyenneté (loi du 27 janvier 2017) comptaient initialement 57 et 41 articles. On en dénombra finalement respectivement 227 et 224… D’une manière plus globale, il est désormais constaté que la moitié des textes double de volume en cours de navette. Tout ceci, indépendamment de l’impact sur le déroulement du débat, fausse la production de l’étude d’impact et la consultation du Conseil d’État qui, en réalité, portent sur des textes tronqués.

Par ailleurs, il n’est pas rare que des projets connaissent une période d’enlisement du seul fait de la désinvolture du gouvernement qui donne alors l’impression de se désintéresser d’un texte qu’il a lui-même initié. C’est ainsi que le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, déposé à l’Assemblée nationale en juillet 2013, fut, après une lettre rectificative, examiné par la commission des lois seulement à partir d’octobre 2015. Pareillement, on pourra citer les lois du 17 août 2015 portant adaptation de la procédure pénale au droit de l’Union européenne et du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle où, nonobstant le recours à la procédure accélérée, l’inscription de l’examen du texte à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale fut effectuée plus de six mois après son adoption par le Sénat en première lecture. Encore plus récemment, que penser de l’attitude gouvernementale qui a attendu trois semaines pour inscrire à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, statuant en dernière lecture, un projet de loi ne comportant que deux articles16 ?

Ensuite, à écouter d’autres récriminations de l’exécutif (« Il est des situations d’urgence que le rythme propre au travail parlementaire ne permet pas de traiter suffisamment vite »17), on laisse accroire que la procédure législative, par sa rigidité, serait hermétique à toute adaptation lorsque les nécessités l’exigent. Sans évoquer l’adoption le 20 novembre 2015 du projet de loi déposé le 18 novembre prolongeant l’état d’urgence et renforçant l’efficacité de ses dispositions, il est à relever que le Parlement est tout à fait en capacité de s’organiser afin d’accélérer, si le besoin s’en fait sentir, le processus de fabrique de la loi. On s’en convaincra avec l’adoption du premier projet de loi de finances rectificative pour 2017 (qualifié de « Blitz », loi du 1er décembre 2017) ayant pour vocation d’établir rapidement une nouvelle taxe destinée à compenser le manque à gagner de plus de 10 milliards d’euros provoqué par l’annulation de la taxe de 3 % sur les dividendes décidée par le Conseil constitutionnel en octobre 201718. Un comportement similaire est observable avec la loi permettant une bonne application du régime d’asile européen dont la promptitude procédurale (déposée le 24 octobre 2017, la proposition de la loi a été définitivement adoptée le 15 février 2018) était exigée eu égard à la position de la Cour de cassation19 jugeant illégal – faute de disposition générale – le placement en rétention administrative d’un étranger faisant l’objet d’une procédure de transfert en application du règlement Dublin III. Le vide juridique rendait ainsi impérieuse une intervention législative rapide. L’objectif fut atteint.

Abordons désormais la révision constitutionnelle projetée sous une perspective plus technique.

II – Une appréciation technique de la modification constitutionnelle envisagée

En resserrant la focale, il est, en premier lieu, à craindre que les gains de productivité temporelle apportés par la nouvelle rédaction de l’article 45, alinéa 4 C soient finalement réduits. Plusieurs raisons peuvent être avancées.

Primo, il est à souligner que la modification projetée a seulement trait à la situation postérieure à l’échec d’une CMP et donc, in fine, à la possibilité donnée au gouvernement de donner le dernier mot à l’Assemblée nationale. Or, cette modalité spécifique d’adoption de la loi reste exceptionnelle. En effet, 88 % des textes législatifs (hors ceux tendant à autoriser la ratification d’une convention internationale) ont été adoptés conformes par les assemblées entre 1959 et 2017 suite à la navette ou à une CMP fructueuse. Les périodes de disharmonie politique entre les assemblées atténuent seulement cette tendance mais ne la remettent pas en cause. Ainsi, si la VIIe législature (1981-1986) est connue comme ayant été la plus crispée, il faut tout de même rappeler qu’à l’époque plus de 60 % des lois n’avaient pas donné lieu à l’intervention du dernier mot de l’Assemblée nationale20. D’un mot, la révision ne concerne qu’un mécanisme dérogatoire par rapport aux modalités d’adoption de droit commun.

Secundo, on a vu que le constituant entend, d’une part, supprimer la nouvelle lecture de l’Assemblée nationale et, d’autre part, imposer des délais d’examen préfixés aux assemblées – justifiant donc une inscription d’office à l’ordre du jour à la demande du gouvernement. Tandis que le Palais du Luxembourg aurait à statuer dans les 15 jours suivant la demande faite à l’Assemblée nationale d’intervenir en dernière lecture, le Palais-Bourbon disposerait, lui, de 8 jours à compter de la date de délibération du Sénat. Selon l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle, il est question de « gagner un temps précieux [car] il arrive aujourd’hui que cette procédure dure de très nombreuses semaines sans que cela se justifie, alors même que nos concitoyens attendent que soient adoptés les textes ainsi en discussion ».

Or, plusieurs constatations peuvent être établies à partir de l’étude des 17 derniers mots donnés à l’Assemblée nationale (hors textes financiers) sur les sessions 2015-2016 et 2016-2017. D’une manière globale, il faut escompter, en moyenne, deux mois entre l’échec de la CMP et la dernière lecture. Le temps laissé aux commissions législatives afin de réexaminer le texte mis à part, l’élément d’explication réside essentiellement dans la difficulté pour le gouvernement à trouver des créneaux législatifs – hormis les cas où sa légèreté peut être évoquée (voir supra). L’objectif du constituant vise donc à réduire plus que de moitié cette période (puisque 15 jours et 8 jours seraient respectivement impartis au Sénat et à l’Assemblée).

En second lieu, ces nouvelles modalités sont de nature à modifier l’équilibre bicaméral en risquant d’atténuer l’influence du Sénat sur le processus législatif. Sur le plan temporel, l’Assemblée nationale ne sera guère pénalisée puisque le délai imparti de 8 jours est déjà respecté dans les faits dans 13 cas sur 17 entre 2015 et 201721. En revanche, la contrainte est plus évidente pour le Sénat puisqu’il dispose actuellement d’un délai plus long (trois semaines en moyenne à compter de la date d’adoption du texte par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture) et que rien n’interdit, au surplus, au rapporteur du Palais du Luxembourg de travailler sur le texte – notamment en organisant des auditions – avant sa transmission officielle. La révision contraindra donc les seuls sénateurs à travailler plus hâtivement.

Mais au-delà de cette considération, l’apport global du Sénat à la confection de la loi peut s’en trouver minoré. Il est, en effet, question de lui faire examiner le texte voté par l’Assemblée nationale en première lecture (ou plus rarement en seconde) et non plus le texte issu de la nouvelle lecture. De prime abord, on pourrait spontanément penser que la différence est minime puisque l’Assemblée nationale, une fois l’échec de la CMP consommé, a vocation à rétablir le texte qu’elle avait adopté avant la réunion de la CMP. Dit autrement, le sort des dispositions supprimées ou dénaturées par le Sénat est d’être ressuscitées par les députés.

Toutefois, l’examen en nouvelle lecture effectué par l’Assemblée nationale constitue, dans bien des cas, une étape bénéfique pour le Sénat. On sait que des accords partiels peuvent être trouvés en CMP mais que faute pour celle-ci de trouver un texte commun sur l’ensemble des dispositions restant en discussion, son échec est alors constaté22. Tout n’est pas perdu pour autant. Si l’Assemblée revient sans surprise, comme on l’a vu, à son texte précédemment adopté, il est aussi fréquent qu’elle reprenne à son compte des dispositions sur lesquelles députés et sénateurs se sont mis d’accord en CMP23 ainsi que des améliorations rédactionnelles et techniques apportées par le Sénat. Tel ne sera plus le cas avec la nouvelle mouture de l’article 45 C.

Enfin, concernant la procédure du dernier mot laissé à l’Assemblée nationale par le gouvernement, deux modifications sont prévues. La première est mineure. L’alternative prévue par l’article 45 C (« l’Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle ») serait amenée à disparaître (« L’Assemblée nationale statue sur le dernier texte voté par elle »). Cela n’aura guère d’incidences puisqu’il ne s’agit ici que de retranscrire en droit la réalité observable24. La seconde est plus intéressante et pourrait s’apparenter à une compensation apportée au Sénat. L’article 45, alinéa 4 C prescrit, dans sa formulation actuelle, que le Palais-Bourbon « peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat ». Celui-ci conserve, en adoptant des amendements en nouvelle lecture25, la possibilité de peser sur la formulation du texte voté par l’Assemblée nationale. L’intérêt pour le Sénat, s’il entend être une ultime fois partie prenante sur la configuration finale du texte, est donc d’adopter des amendements susceptibles d’être repris (par le gouvernement, la commission ou un député) en lecture définitive par l’Assemblée. Ainsi, « par ses votes, le Sénat détermine le champ du débat en dernière lecture »26 puisque les amendements émanant du gouvernement et de députés n’ayant pas pour objet de reprendre un amendement du Palais du Luxembourg peuvent seulement avoir pour objet d’assurer le respect de la constitution, d’opérer une coordination avec des textes en cours d’examen ou de corriger une erreur matérielle. Relevons cependant qu’il arrive parfois au Sénat, afin de marquer son opposition frontale au texte ou plus exceptionnellement afin d’accélérer la procédure27, de refuser de se placer dans cette logique. En rejetant le texte en nouvelle lecture – généralement en adoptant une motion tendant à opposer la question préalable28 – il renonce alors à amender le texte29.

L’ambition de la modification constitutionnelle consiste à élargir les conditions de recevabilité des amendements en lecture définitive. Il est ainsi prévu que « hors les amendements adoptés par le Sénat, seuls sont alors recevables, avec l’accord du gouvernement, les amendements déposés au Sénat ». L’avancée est donc en apparence significative puisqu’il ne s’agirait plus des seuls amendements adoptés par le Sénat mais aussi ceux déposés (en commission et en hémicycle) à la réserve près (mais elle est importante) que le gouvernement y donne son accord. Il n’est pas certain que le Sénat y gagne réellement au change et ce surtout dans des périodes où il est mis à l’écart de la liaison majoritaire unissant l’exécutif et l’Assemblée nationale.

Pour conclure, soulignons que les exigences de célérité ne constituent pas une fin en soi et que les impératifs de productivité en matière législative doivent être appréciés avec tact et prudence. À terme, les fondements même de la démocratie représentative finissent par se fissurer. C’est dans ce sens que le caractère expéditif de la procédure législative mise en œuvre en Hongrie est régulièrement pointé du doigt. Ainsi, tandis que la Commission de Venise s’inquiétait du fait que « les lois organiques étaient adoptées ou révisées à la va-vite »30, un rapport d’information du Sénat relevait que « la procédure législative elle-même favorise l’adoption rapide de mesures contestables sans véritable débat, puisque l’examen du texte n’excède jamais 48 heures. Les propositions de loi ne donnent pas lieu par ailleurs à un examen en commission. Un certain nombre de projets gouvernementaux ont ainsi été “repris” par des parlementaires pour accélérer la procédure (…) 822 lois ont ainsi pu être adoptées en quatre ans »31. Est-ce un horizon souhaitable ? Assurément non !