Le président de la commission des finances, un acteur essentiel mais encadré de la procédure budgétaire

Publié le 19/09/2022 - mis à jour le 19/09/2022 à 10H33
Concept de coût budgétaire
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Le président de la commission des finances joue un rôle essentiel au sein de l’Assemblée nationale. Depuis 2007, cette fonction revient à un député membre d’un groupe d’opposition. L’accession d’Éric Coquerel (La France insoumise (LFI)) à ce poste stratégique se traduira par des inflexions notables, mais elles seront probablement limitées s’agissant de l’interprétation de l’article 40 de la Constitution. Son apport concernera principalement le contrôle et l’évaluation.

Classiquement, la commission des finances de l’Assemblée nationale suscite le plus vif intérêt chez les parlementaires. Appartenir à ce que Joseph Barthélemy appelait « le premier des “syndicats des dépensiers” »1, encore surnommé le « club des diamantaires »2 par Edgar Faure, implique, il est vrai, des larges pouvoirs en matière budgétaire et fiscale. Tel était le cas lors de l’émergence du système de gouvernement parlementaire, puis sous le « parlementarisme absolu »3 des Républiques précédentes et dans le cadre de ce qu’Armel Le Divellec qualifie de « parlementarisme négatif »4 de la Ve République.

À cet égard, les postes très stratégiques de président de la commission des finances et de rapporteur général sont particulièrement recherchés, ce dont l’actualité la plus récente a témoigné. Depuis 2007, la présidence de la commission des finances revient à un groupe d’opposition5, en vue de renforcer l’acuité du contrôle parlementaire en matières budgétaire et financière. Il s’agissait initialement d’un usage résultant de la volonté du Président de la République de l’époque, qui s’est cristallisé dans les règlements des assemblées après la révision constitutionnelle de 2008. La dyarchie de cette commission est propice à l’intégration de la minorité opposante6. Pour ces raisons, la présidence a été très disputée entre les différents groupes de l’opposition (ceux de la Nouvelle union populaire écologique et sociale ainsi que les groupes Rassemblement national (RN) et Les Républicains (LR)), en partie parce que le règlement de l’Assemblée nationale ne flèche pas le poste au profit d’un groupe d’opposition en particulier, comme celui dont les effectifs sont les plus importants. Grâce à l’abstention volontaire du groupe majoritaire, Éric Coquerel (LFI) a finalement été élu après une tentative infructueuse de mettre en place une présidence tournante, laquelle aurait profité à Jean-Philippe Tanguy (RN), Charles de Courson (Libertés, indépendants, outre-mer et territoires) et Véronique Louwagie (LR). Au troisième tour, le député de LFI a obtenu 21 suffrages, contre 11 pour Jean-Philippe Tanguy et 9 pour Véronique Louwagie.

S’agissant de la fonction de rapporteur général, elle est dévolue à la majorité, celui-ci étant l’interface entre les organes exécutifs et son assemblée. Il est, par conséquent, le véritable pivot de la procédure budgétaire au Palais Bourbon. À un degré moindre, le rôle du président de la commission des finances est essentiel en termes de travail et de procédures parlementaires, celui-ci pouvant peser sur le budget par le biais de ses facultés de contrôle sur pièces et sur place ainsi que notamment par celui de la jurisprudence rendue au titre de l’article 40 de la Constitution. Aux termes desdites dispositions, « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ». Éric Coquerel a d’ores et déjà prévenu qu’il userait de « toutes [s]es prérogatives » et que l’interprétation de la condition de recevabilité financière serait notablement assouplie. Il s’agit pour lui d’« avoir une vision plus généreuse des amendements », en en admettant davantage que ses prédécesseurs. La question de son apport futur au travail parlementaire se pose.

À cadre constitutionnel constant, le président de la commission des finances joue certes un rôle central s’agissant de l’article 40 (I) mais il s’inscrit dans un environnement plural où des initiatives trop « détonantes » sont susceptibles d’être contrées par la majorité (même relative !) qui lui fait face (II).

I – Un acteur essentiel de la procédure parlementaire

L’article 40 représente le point d’aboutissement de réflexions et processus engagés dès le XIXe siècle et notamment sous la IIIe République, Léon Gambetta ayant par exemple œuvré en faveur de la suppression de l’initiative des députés en matière d’ouverture des crédits, le Sénat étant selon lui par principe privé d’un tel droit par les lois constitutionnelles de 18757. Sous la IVe République, l’article 14 de la Constitution établissait une condition de recevabilité financière des propositions de loi formulées par les membres du conseil de la République. Par surcroît, l’article 17 rappelait que les députés possèdent l’initiative des dépenses, tout en précisant qu’« aucune proposition tendant à augmenter les dépenses prévues ou à créer des dépenses nouvelles ne pourra être présentée lors de la discussion du budget, des crédits prévisionnels et supplémentaires ». Cette disposition s’inspirait de la résolution dite Berthelot, adoptée par la chambre des députés en 1900. Reprenant la « loi des maxima » du 31 décembre 1948, le décret-loi n° 56-601 du 19 juin 1956 a imposé une compensation pour toute proposition affectant les finances publiques. En 1958, il était question de constitutionnaliser la loi des maxima. Cette véritable « loi du cadenas » prévoyait une clause de sauvegarde de l’équilibre général du budget.

Présentant le texte devant la commission constitutionnelle du Conseil d’État, Gilbert Devaux indiquait à cet égard que le dispositif de l’article 40 de la Constitution vise à faire obstacle aux opérations de compensation en matière de dépenses, le mot « charge » figurant au singulier. Cette prohibition paraît largement incontournable, sauf pour de simples charges de gestion8. Outre ce renforcement de la prohibition en matière de charge, toujours respectée, la Constitution a introduit en matière procédurale un verrouillage supplémentaire durant les années 2000, imposant le contrôle et, le cas échéant, une déclaration d’irrecevabilité systématique lors du dépôt de ladite initiative. Le Conseil constitutionnel a, en effet, exigé qu’un contrôle automatique soit organisé au sein de chaque assemblée à ce stade9. La contrepartie de cette exigence de filtrage consiste en ce que le Conseil constitutionnel requière une contestation de la décision du président de la commission des finances pour être valablement saisi selon la règle du préalable10. Ainsi s’enquiert-il des seules décisions confirmées.

Depuis la Ve République, le champ d’action des parlementaires est ainsi strictement limité par l’article 40 de la Constitution, la plus forte des restrictions de fond pesant sur l’initiative parlementaire. Par-delà la lettre de ces dispositions, une « jurisprudence » n’a pas manqué de se développer. Celle-ci précise la portée de la condition de recevabilité financière ainsi que ses modalités de contrôle. Évolutive, cette jurisprudence résulte tant des présidents des commissions des finances des deux chambres que des exigences du Conseil constitutionnel, sorte de « juge d’appel en dernier ressort »11. Ces jurisprudences ne sont pas nécessairement homogènes.

Cette (relative) indétermination résulte de la pluralité des initiatives contrôlées, des acteurs en charge de ce contrôle ainsi que du stade auquel la vérification intervient12. Le principe d’autonomie des assemblées joue un rôle décisif. Ainsi le traitement des amendements et des propositions de loi diffère-t-il, les secondes jouissant d’une relative immunité qui s’expliquait, avant 1995 et surtout 2008, par la fixation par le seul gouvernement de l’ordre du jour prioritaire tout comme par la faible chance de les voir débattues et, a fortiori, adoptées. Le Conseil constitutionnel a même admis que la phase d’examen en commission pouvait aboutir à rendre le texte débattu conforme à l’article 40 de la Constitution13. Mais, pour les propositions de loi, le gouvernement doit veiller au respect de la prohibition. À défaut, une proposition de loi contraire à l’article 40 de la Constitution peut être adoptée14. Pour ces raisons, ce propos concerne principalement les amendements. Au sein même des assemblées, des dissonances peuvent apparaître en fonction de l’autorité contrôlant la recevabilité. En outre, il n’y a pas une totale identité de jurisprudence entre une assemblée et l’autre. Des nuances apparaissent dans le temps ou entre les assemblées sur la recevabilité des demandes de rapports portant sur une mesure coûteuse ou sur le périmètre de la charge publique appliquée à des opérateurs de l’État.

Par ailleurs, aussi longtemps que les interprétations de l’article 40 n’ont pas été confirmées par le Conseil constitutionnel, elles ne disposent que de « la force de la chose décidée »15. Mais jamais le Conseil constitutionnel n’a, à ce jour du moins, remis en cause les décisions prises au sein des assemblées. La rançon de la rigueur de la prohibition consiste ainsi à laisser une grande part à l’autonomie parlementaire. Dégageant une forme de « normativité politique », ces jurisprudences rendues au titre de la condition de recevabilité financière sont assimilables aux conventions de la Constitution, ces règles non écrites s’imposant aux acteurs du système de gouvernement. Pour reprendre Ivor Jennings, ce type d’usage est la chair et le sang de toute constitution, dont le texte n’est que le squelette. En d’autres termes, alors même qu’ils appartiennent à l’opposition16, les présidents des commissions des finances des deux assemblées sont à l’origine d’une forme de « Constitution derrière la Constitution »17, dont l’objet est de « préserver au maximum l’initiative parlementaire »18. Dans les neuf rapports établis depuis 1971, la jurisprudence rendue en vertu de l’article 40 est publiquement présentée aux parlementaires19. Lorsque le Conseil constitutionnel la valide, elle acquiert la force de la chose jugée.

Dans ce cadre, certains présidents de la commission des finances ont pu faire évoluer l’interprétation de la condition de recevabilité financière des initiatives parlementaires et, en particulier, des amendements. Tel a été le cas de Gilles Carrez (LR) durant la XIVe législature, dont l’un des apports a été d’admettre en 2015 que les députés puissent faire usage des dispositions constitutionnelles relatives aux expérimentations législatives et réglementaires, prévues aux 37-1 et 72 de la Constitution. Mais les initiatives parlementaires dans ce domaine doivent se conformer à des critères cumulatifs qu’il a définis lui-même, sauf à tomber sous le coup des dispositions de l’article 40. Ainsi, les expérimentations proposées par les députés ne sauraient-elles être explicitement laissées à la main d’une personne publique, ni porter sur un champ trop vaste ou bien sur une période trop longue (supérieure à trois ans). Elles ne doivent pas non plus se révéler irréversibles une fois achevées et il importe au plus haut point qu’elles soient suffisamment définies, réalisables et identifiables. Les expérimentations induisant une perte de recettes doivent, au surplus, être gagées. Par ce biais, le président de la commission des finances a desserré l’étau comprimant les amendements des députés.

En revanche, son successeur, Éric Woerth, n’a pas fait évoluer sensiblement cette jurisprudence sous la XVe législature, comme l’indique son rapport publié en février 2022. Par conséquent, la présidence d’Éric Coquerel est porteuse de promesses d’inflexions dans ce domaine, même si elles seront probablement limitées et prudentes, ce qui tient à l’environnement dans lequel il se meut. Malgré tout, les décisions rendues à ce titre n’ont jusqu’à présent jamais prêté le flanc à une critique étayée d’arbitraire ou d’excessive libéralité avec les initiatives parlementaires ; les propos tenus par M. François Rufin en octobre 2020 faisant état d’une « censure politique » des amendements ont suscité une vive réaction dans l’hémicycle. Le moindre arbitraire risque fort de se retourner contre son auteur, le moindre laxisme d’être fatal à l’autonomie des décisions. Cela conduirait probablement le Conseil constitutionnel à reprendre la main sur la concrétisation de la condition de recevabilité financière.

II – Un acteur parmi d’autres de la procédure parlementaire

Si le président de la commission des finances est un acteur essentiel du contrôle de la recevabilité financière, il n’en est pas le seul participant. Ainsi l’article 89, alinéa 2, dispose-t-il que, au stade de l’examen en commission, « l’irrecevabilité est appréciée par le président de la commission et, en cas de doute, par son bureau. Le président de la commission peut, le cas échéant, consulter le président ou le rapporteur général de la commission des finances ».

En outre, s’agissant de la séance, l’alinéa 3 prévoit que « la recevabilité des amendements déposés sur le bureau de l’Assemblée est appréciée par le président. (…) En cas de doute, le président décide après avoir consulté le président ou le rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire ou un membre de son bureau désigné à cet effet ; à défaut d’avis, le président peut saisir le bureau de l’Assemblée ».

Environ 20 000 amendements sont ainsi examinés par le président de la commission des finances chaque année, soit 10 000 à 15 000 amendements déposés en séance publique, entre 2 000 et 4 000 amendements déposés devant les autres commissions permanentes ou les commissions spéciales et, enfin, de 4 000 à 5 000 amendements directement déposés devant la commission des finances. Il s’agit là d’un doublement du nombre d’amendements contrôlés par rapport à la précédente législature.

Si, en pratique, la vérification est régulièrement opérée par la commission des finances, les autres commissions disposent depuis 2008 de la faculté d’exercer elles-mêmes le contrôle de la recevabilité financière. En cas de jurisprudence trop « audacieuse » ou « laxiste », il paraît en effet possible de passer d’une « justice déléguée » au président de la commission des finances à une forme de « justice retenue » par les présidents des autres commissions ou encore la présidente de l’Assemblée nationale en vue de l’examen en séance. Cela s’est d’ailleurs vérifié le 12 juillet 2022, Yaël Braun-Pivet ayant résolu de s’enquérir elle-même de la recevabilité financière des amendements déposés en vue de la séance. Il était question de la réintégration des soignants non-vaccinés contre la Covid-19 et, donc, du coût que cela occasionnerait. Cette hypothèse d’une reprise en main en cours de législature par la majorité est d’autant plus concevable que l’irrespect de la condition de recevabilité est susceptible d’être soulevé à tout moment durant les débats par le gouvernement ou par tout député (art. 89, al. 4). En tout état de cause, les excès seront très certainement canalisés par le Conseil constitutionnel, juge d’appel en dernier ressort, et la censure ne tient parfois qu’à un crin de cheval.

Par ailleurs, la présidence est remise en jeu chaque année et, de ce fait, il est possible de tirer les conséquences de la pratique d’un nouveau président. La majorité, pour l’instant, a l’air décidée à ne pas participer au choix mais des revirements sont toujours imaginables, comme en témoigne l’épisode de l’élection (mouvementée) du troisième questeur en 201720. Dans de telles extrémités, la fonction de président de la commission des finances pourrait revenir à un élu d’un autre groupe, considéré comme plus modéré par la majorité.

Enfin, et ce n’est sûrement pas si fondamental, des protestations de la part des députés Renaissance sont toujours envisageables. Tel avait été le cas sous la XIVe législature, Gilles Carrez ayant été mis en cause par les socialistes, sans que leurs initiatives soient couronnées de succès21. Les modalités de vérification de la recevabilité financière avaient été incriminées par la majorité d’alors, certains députés exigeant qu’il s’explique quant aux méthodes qu’il utilisait. La controverse a pris un tour politique en raison de l’appartenance du président de la commission des finances à l’opposition. À l’époque, le président de la commission des lois, Jean-Jacques Urvoas avait dû « préciser qu’il ne d[evait] s’agir en aucun cas de faire [son] procès intuitu personae [et que] c’est sa fonction de président de la commission des finances qui l’amène à examiner la recevabilité financière et à déclarer certains amendements irrecevables au nom de la présidence »22.

La jurisprudence d’Éric Coquerel sera donc vraisemblablement mesurée, ce qui tend à confirmer la vocation faiblement législative de l’opposition parlementaire. Son originalité (notamment par rapport à son prédécesseur, initialement issu d’un groupe d’opposition pour finalement se rallier à Emmanuel Macron) résidera sans doute dans les activités de contrôle qu’il déclenchera. S’il a d’abord été question de l’évasion fiscale, le nouveau président de la commission des finances souhaite investiguer sur les liens entre l’État et certaines grandes entreprises, comme Capgemini et McKinsey.

À cet égard, il importe de rappeler que l’article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001, notamment, est porteur de promesses particulièrement stimulantes en matière de contrôle et d’évaluation, c’est-à-dire le domaine par excellence où les oppositions ont un intérêt (politique) à s’illustrer. En vue d’assurer le suivi et le contrôle de l’exécution des lois de finances ainsi que l’évaluation de toute question relative aux finances publiques, le président dispose en effet de toute latitude pour procéder à « toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions », sans que le secret professionnel puisse être utilement invoqué. Ainsi, tous les renseignements et documents d’ordres financier et administratif qu’il demande, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l’Administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l’État et du respect du secret de l’instruction et du secret médical, doivent lui être fournis. Mais, au-delà de tout cela, que peut-il faire des informations ainsi collectées ? Toute exploitation politique, détachable de ses fonctions de président de la commission des finances, risque fort de se heurter au respect de la vie privée mais aussi au secret fiscal ou bancaire. Au mieux, l’usage des pouvoirs d’enquête se traduira sûrement par une saisine du parquet.

Le contrôle et l’évaluation seront sans doute réinvestis avec vigueur par le nouveau président de la commission des finances et il y a lieu de s’en réjouir. À cet égard, l’assistance de la Cour des comptes est également prévue par la Constitution et la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001. Par exemple, Éric Coquerel pourra donc s’enquérir des prévisions de croissance ayant servi de fondement aux lois de finances. Ces pouvoirs forment un bloc et tout manquement à la recevabilité financière remettrait en cause l’ensemble du rôle du président de la commission des finances. Ce dualisme entre le contrôleur et le contrôlé est sans doute le préalable à une « reparlementarisation » du régime et, au reste, l’association de l’opposition pourrait également s’effectuer au sein de la commission des affaires sociales.

Notes de bas de pages

  • 1.
    J. Barthélemy, Essai sur le travail parlementaire et le système de commissions, 1934, Delagrave, p. 236.
  • 2.
    E. Faure, Mémoires, t. 1, 1982, Plon, p. 200.
  • 3.
    R. Carré de Malberg, La loi, expression de la volonté générale, 1931, Sirey, p. 196.
  • 4.
    A. Le Divellec, « Vers la fin du “parlementarisme négatif” à la française ? », Jus politicum 2011, n° 6.
  • 5.
    Contre 1949 au Parlement fédéral allemand. Outre-Rhin, les présidences des commissions permanentes sont réparties à la proportionnelle des groupes.
  • 6.
    Tel pourrait également être le cas au sein de la commission des affaires sociales puisqu’elle dispose d’un rapporteur général depuis la XIVe législature.
  • 7.
    X. Cabannes, « Mise en perspectives historiques de l’article 40 de la Constitution », Politeia 2020, n° 38, p. 201-211.
  • 8.
    Cons. const., DC, 9 nov. 1999, n° 99-419.
  • 9.
    V., en dernier lieu, Cons. const., DC, 25 juin 2009, n° 2009-582, qui reprend les précédents auxquels on ne connaît qu’une seule entorse (Cons. const., DC, 14 oct. 1996, n° 96-381).
  • 10.
    V. not. Cons. const., DC, 13 janv. 1994, n° 93-329.
  • 11.
    J.-L. Pezant, « Le contrôle de la recevabilité des initiatives parlementaires. Éléments pour un bilan », RFSP 1981, vol. 31, n° 1, p. 168.
  • 12.
    Sur ce point, v. A. Fourmont, « Éléments pour une théorie parlementaire de la recevabilité financière », RFFP mai 2019, n° 146, p. 145-172.
  • 13.
    Cons. const., DC, 13 janv. 1994, n° 93-329.
  • 14.
    Comme c’est le cas avec la proposition de loi relative à la protection patrimoniale des langues régionales et à leur promotion : certes, ce texte impliquait la prise en charge financière par les communes de la scolarisation d’enfants suivant des enseignements de langues régionales mais le Conseil constitutionnel n’a pas invalidé ce mécanisme (Cons. const., DC, 21 mai 2021, n° 2021-818).
  • 15.
    A. Fourmont, « Éléments pour une théorie parlementaire de la recevabilité financière », RFFP mai 2019, n° 146, p. 153 ; P. Avril, J. Gicquel et J.-É. Gicquel, Droit parlementaire, 5e éd., 2014, LGDJ, p. 23 et s.
  • 16.
    Ce qui n’est pas totalement nouveau puisque J. Barthélemy évoque des précédents datant de la IIIe République. Ainsi, observait-il, « les commissions qui devraient faire le jeu de la majorité en confiance avec le gouvernement deviennent des foyers d’intrigues contre la majorité et des centres de manœuvres contre le gouvernement » (J. Barthélemy, « Le procès fait à la commission des finances », in Mélanges Carré de Malberg, 1933, Sirey, p. 248 et s.).
  • 17.
    Selon la formule de M. Jestaedt, Die Verfassung hinter der Verfassung. Eine Standortbestimmung der Verfassungstheorie, 2014, Schöningh.
  • 18.
    C. Bartolone, préface, in rapp. n° 4546, 22 févr. 2017, G. Carrez, p. 3 ; Rapp. n° 263, 7 janv. 2014, P. Marini, p. 30.
  • 19.
    Alors que le recueil des précédents, tenu par la division de la séance afin d’éviter l’improvisation, est tenu confidentiel.
  • 20.
    Depuis 1973, l’usage veut que l’un des trois postes de questeur revienne au groupe d’opposition le plus important. Malgré tout, le 28 juin 2017, l’Assemblée a préféré élire non pas le candidat LR (Éric Ciotti) mais son concurrent des « constructifs » (Thierry Solère). En guise de mesure de rétorsion, LR a refusé de participer au bureau alors que cette formation devait obtenir deux vice-présidences. LREM et le Modem ont suppléé les défections. Le Conseil constitutionnel fut saisi et rendit une décision d’incompétence. Afin d’éviter la réédition de tels incidents, le règlement de l’Assemblée nationale a été révisé le 10 octobre 2017 et Éric Ciotti a fini par être élu au poste de troisième questeur.
  • 21.
    G. Bergougnous, « La controverse sur la mise en œuvre des règles de recevabilité financière : dura lex sed lex », Constitutions 2013, n° 3, p. 378.
  • 22.
    Commission des lois, compte rendu n° 93, 16 juill. 2013, p. 3.
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