Le président de la commission des finances, un acteur essentiel mais encadré de la procédure budgétaire

I – Un acteur essentiel de la procédure parlementaire

L’article 40 représente le point d’aboutissement de réflexions et processus engagés dès le XIXe siècle et notamment sous la IIIe République, Léon Gambetta ayant par exemple œuvré en faveur de la suppression de l’initiative des députés en matière d’ouverture des crédits, le Sénat étant selon lui par principe privé d’un tel droit par les lois constitutionnelles de 18757. Sous la IVe République, l’article 14 de la Constitution établissait une condition de recevabilité financière des propositions de loi formulées par les membres du conseil de la République. Par surcroît, l’article 17 rappelait que les députés possèdent l’initiative des dépenses, tout en précisant qu’« aucune proposition tendant à augmenter les dépenses prévues ou à créer des dépenses nouvelles ne pourra être présentée lors de la discussion du budget, des crédits prévisionnels et supplémentaires ». Cette disposition s’inspirait de la résolution dite Berthelot, adoptée par la chambre des députés en 1900. Reprenant la « loi des maxima » du 31 décembre 1948, le décret-loi n° 56-601 du 19 juin 1956 a imposé une compensation pour toute proposition affectant les finances publiques. En 1958, il était question de constitutionnaliser la loi des maxima. Cette véritable « loi du cadenas » prévoyait une clause de sauvegarde de l’équilibre général du budget.

Présentant le texte devant la commission constitutionnelle du Conseil d’État, Gilbert Devaux indiquait à cet égard que le dispositif de l’article 40 de la Constitution vise à faire obstacle aux opérations de compensation en matière de dépenses, le mot « charge » figurant au singulier. Cette prohibition paraît largement incontournable, sauf pour de simples charges de gestion8. Outre ce renforcement de la prohibition en matière de charge, toujours respectée, la Constitution a introduit en matière procédurale un verrouillage supplémentaire durant les années 2000, imposant le contrôle et, le cas échéant, une déclaration d’irrecevabilité systématique lors du dépôt de ladite initiative. Le Conseil constitutionnel a, en effet, exigé qu’un contrôle automatique soit organisé au sein de chaque assemblée à ce stade9. La contrepartie de cette exigence de filtrage consiste en ce que le Conseil constitutionnel requière une contestation de la décision du président de la commission des finances pour être valablement saisi selon la règle du préalable10. Ainsi s’enquiert-il des seules décisions confirmées.

Depuis la Ve République, le champ d’action des parlementaires est ainsi strictement limité par l’article 40 de la Constitution, la plus forte des restrictions de fond pesant sur l’initiative parlementaire. Par-delà la lettre de ces dispositions, une « jurisprudence » n’a pas manqué de se développer. Celle-ci précise la portée de la condition de recevabilité financière ainsi que ses modalités de contrôle. Évolutive, cette jurisprudence résulte tant des présidents des commissions des finances des deux chambres que des exigences du Conseil constitutionnel, sorte de « juge d’appel en dernier ressort »11. Ces jurisprudences ne sont pas nécessairement homogènes.

Cette (relative) indétermination résulte de la pluralité des initiatives contrôlées, des acteurs en charge de ce contrôle ainsi que du stade auquel la vérification intervient12. Le principe d’autonomie des assemblées joue un rôle décisif. Ainsi le traitement des amendements et des propositions de loi diffère-t-il, les secondes jouissant d’une relative immunité qui s’expliquait, avant 1995 et surtout 2008, par la fixation par le seul gouvernement de l’ordre du jour prioritaire tout comme par la faible chance de les voir débattues et, a fortiori, adoptées. Le Conseil constitutionnel a même admis que la phase d’examen en commission pouvait aboutir à rendre le texte débattu conforme à l’article 40 de la Constitution13. Mais, pour les propositions de loi, le gouvernement doit veiller au respect de la prohibition. À défaut, une proposition de loi contraire à l’article 40 de la Constitution peut être adoptée14. Pour ces raisons, ce propos concerne principalement les amendements. Au sein même des assemblées, des dissonances peuvent apparaître en fonction de l’autorité contrôlant la recevabilité. En outre, il n’y a pas une totale identité de jurisprudence entre une assemblée et l’autre. Des nuances apparaissent dans le temps ou entre les assemblées sur la recevabilité des demandes de rapports portant sur une mesure coûteuse ou sur le périmètre de la charge publique appliquée à des opérateurs de l’État.

Par ailleurs, aussi longtemps que les interprétations de l’article 40 n’ont pas été confirmées par le Conseil constitutionnel, elles ne disposent que de « la force de la chose décidée »15. Mais jamais le Conseil constitutionnel n’a, à ce jour du moins, remis en cause les décisions prises au sein des assemblées. La rançon de la rigueur de la prohibition consiste ainsi à laisser une grande part à l’autonomie parlementaire. Dégageant une forme de « normativité politique », ces jurisprudences rendues au titre de la condition de recevabilité financière sont assimilables aux conventions de la Constitution, ces règles non écrites s’imposant aux acteurs du système de gouvernement. Pour reprendre Ivor Jennings, ce type d’usage est la chair et le sang de toute constitution, dont le texte n’est que le squelette. En d’autres termes, alors même qu’ils appartiennent à l’opposition16, les présidents des commissions des finances des deux assemblées sont à l’origine d’une forme de « Constitution derrière la Constitution »17, dont l’objet est de « préserver au maximum l’initiative parlementaire »18. Dans les neuf rapports établis depuis 1971, la jurisprudence rendue en vertu de l’article 40 est publiquement présentée aux parlementaires19. Lorsque le Conseil constitutionnel la valide, elle acquiert la force de la chose jugée.

Dans ce cadre, certains présidents de la commission des finances ont pu faire évoluer l’interprétation de la condition de recevabilité financière des initiatives parlementaires et, en particulier, des amendements. Tel a été le cas de Gilles Carrez (LR) durant la XIVe législature, dont l’un des apports a été d’admettre en 2015 que les députés puissent faire usage des dispositions constitutionnelles relatives aux expérimentations législatives et réglementaires, prévues aux 37-1 et 72 de la Constitution. Mais les initiatives parlementaires dans ce domaine doivent se conformer à des critères cumulatifs qu’il a définis lui-même, sauf à tomber sous le coup des dispositions de l’article 40. Ainsi, les expérimentations proposées par les députés ne sauraient-elles être explicitement laissées à la main d’une personne publique, ni porter sur un champ trop vaste ou bien sur une période trop longue (supérieure à trois ans). Elles ne doivent pas non plus se révéler irréversibles une fois achevées et il importe au plus haut point qu’elles soient suffisamment définies, réalisables et identifiables. Les expérimentations induisant une perte de recettes doivent, au surplus, être gagées. Par ce biais, le président de la commission des finances a desserré l’étau comprimant les amendements des députés.

En revanche, son successeur, Éric Woerth, n’a pas fait évoluer sensiblement cette jurisprudence sous la XVe législature, comme l’indique son rapport publié en février 2022. Par conséquent, la présidence d’Éric Coquerel est porteuse de promesses d’inflexions dans ce domaine, même si elles seront probablement limitées et prudentes, ce qui tient à l’environnement dans lequel il se meut. Malgré tout, les décisions rendues à ce titre n’ont jusqu’à présent jamais prêté le flanc à une critique étayée d’arbitraire ou d’excessive libéralité avec les initiatives parlementaires ; les propos tenus par M. François Rufin en octobre 2020 faisant état d’une « censure politique » des amendements ont suscité une vive réaction dans l’hémicycle. Le moindre arbitraire risque fort de se retourner contre son auteur, le moindre laxisme d’être fatal à l’autonomie des décisions. Cela conduirait probablement le Conseil constitutionnel à reprendre la main sur la concrétisation de la condition de recevabilité financière.