I – La constitutionnalisation progressive des principes environnementaux

Avec la loi constitutionnelle relative à la Charte de l’environnement7 adoptée par le Parlement réuni en Congrès le 28 février 2005, la cause environnementale a fait son entrée dans la Constitution. Elle fait actuellement l’objet d’un contrôle de plus en plus poussé de la part du Conseil constitutionnel8.

La loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 a permis l’inscription de la Charte de l’environnement dans le préambule de la Constitution de 1958 aux côtés de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 et du préambule de la Constitution de 1946.

Cette Charte de l’environnement, dont l’élaboration avait été confiée à une commission d’experts présidée par le paléontologue Yves Coppens, était à l’origine une proposition formulée par le président de la République Jacques Chirac à l’occasion de la campagne présidentielle de 2002. Cette charte « adossée » à la Constitution par la révision constitutionnelle du 1er mars 2005 est composée d’un préambule et de 10 articles. Elle est venue constitutionnaliser les grands principes du droit de l’environnement : le principe ou objectif de développement durable, le principe de prévention, le principe de précaution, le principe d’information et de participation et le principe pollueur-payeur9. Elle affirme que « la préservation de l’environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la nation ». Elle indique que l’environnement est « le patrimoine commun des êtres humains ». Elle proclame dans son article 1er que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ».

Par une décision n° 2008-564 du 19 juin 2008, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés, le Conseil constitutionnel a jugé que « l’ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement a valeur constitutionnelle »10.

Le Conseil a par la suite précisé que si l’ensemble des dispositions de la charte ont valeur constitutionnelle, toutes n’instituent pas pour autant un droit ou une liberté que la Constitution garantit et ne peuvent donc pas être invoquées à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l’article 61-1 de la Constitution11. Ainsi, les alinéas introductifs de la charte ne peuvent être invoqués à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité12. C’est également le cas de l’exigence de promotion du développement durable consacrée à l’article 6 de la Charte de l’environnement13. En revanche, il ressort de la jurisprudence du Conseil que les quatre premiers articles numérotés de la Charte de l’environnement14 peuvent être invoqués à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité. Il en va de même en ce qui concerne l’article 7 de la charte15 relatif au principe d’information et de participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement.

Deux décisions rendues par le Conseil constitutionnel en 2020 sont venues renforcer la protection de l’environnement promue par la charte.

Dans son importante décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Interdiction de la production, du stockage et de la circulation de certains produits phytopharmaceutiques, le juge constitutionnel s’est basé sur le préambule de la charte pour en déduire que la protection de l’environnement est un objectif de valeur constitutionnelle16.

Dans sa décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020, Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières, la haute juridiction a jugé que les limites apportées par le législateur à l’exercice du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, consacré par l’article 1er de la Charte de l’environnement, « ne sauraient être que liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi »17.

Cela étant précisé, le Conseil constitutionnel a toujours jusqu’ici refusé de consacrer un principe de non-régression de la protection de l’environnement, un principe qui empêcherait le législateur de revenir sur une législation visant la protection de l’environnement pour affaiblir celle-ci.

Toutefois, dans sa décision n° 2020-809 du 10 décembre 2020, le juge constitutionnel a reconnu que le législateur ne peut ignorer le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement : « S’il est loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions, il doit prendre en compte, notamment, le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement mentionné à l’article 2 de la Charte de l’environnement et ne saurait priver de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé consacré par l’article 1er de la Charte de l’environnement »18.

Par ailleurs, lorsque le constituant a adopté la Charte de l’environnement, il a également complété l’article 34 de la Constitution relatif aux matières relevant de la compétence du législateur afin d’y inclure « la préservation de l’environnement ».

Enfin, avec la loi constitutionnelle du 23 juillet 200819, les compétences du Conseil économique et social ont été élargies aux questions environnementales. Depuis cette révision constitutionnelle de 2008, le chef de l’État a la possibilité de soumettre à référendum tout projet de loi portant sur « des réformes relatives à la politique environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent »20.

II – Les projets de révision constitutionnelle abandonnés

La volonté de renforcer la place de la protection de l’environnement dans le texte constitutionnel de 1958 s’est traduite par la présentation de différents projets de modification de l’article 1er de la Constitution qui sont restés lettre morte.

Le premier projet de révision déposé en mai 2018 se bornait à introduire « la lutte contre les changements climatiques » au nombre des matières dont le législateur détermine les principes fondamentaux. Ce projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace » adopté par le Conseil des ministres du 9 mai 201821 a ensuite été modifié avec le vote par l’Assemblée nationale d’un amendement adopté au cours de la séance publique du 13 juillet 2018. Ce projet de révision revu par les députés comportait alors l’écriture suivante : « [La République] agit pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre les changements climatiques »22.

Ce projet de révision a été retiré par le gouvernement le 28 août 2019 du dépôt du projet de loi constitutionnelle « pour un renouveau de la vie démocratique ». Présenté au Conseil des ministres du 28 août 2019, ce second projet de loi constitutionnelle inscrivait, lui, à l’article 1er de la Constitution, le principe selon lequel « [la République] favorise la préservation de l’environnement, la diversité biologique et l’action contre les changements climatiques »23.

Mais ce second projet de loi constitutionnelle n’a pas été inscrit à l’ordre du jour du Parlement. Ce texte tenait compte de l’avis du Conseil d’État, lequel avait affirmé explicitement qu’il convenait d’utiliser le verbe « favoriser » qui fait davantage référence à des objectifs plutôt que le verbe « agir ». En effet, dans son avis du 20 juin 2019, le Conseil d’État a alerté sur le fait que « l’affirmation d’un principe d’action imposerait une obligation d’agir à l’État, au niveau national ou international, comme aux pouvoirs publics territoriaux. Il serait susceptible d’avoir des conséquences très lourdes et en partie imprévisibles sur leur responsabilité, notamment en cas d’inaction »24.

Enfin, une proposition de loi constitutionnelle visant à inscrire la protection de l’environnement, la préservation de la biodiversité et la lutte contre le dérèglement climatique à l’article 1er de la Constitution a été enregistrée à la présidence de l’Assemblée nationale le 29 juillet 202025. Cette proposition de loi constitutionnelle portée par le député écologiste Mathieu Orphelin se distingue des projets de révision de 2018 et 2019 dans la mesure où elle vient également inscrire à l’article 1er de la Constitution le principe de non-régression environnementale. Ce principe de non-recul, qui a été reconnu par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages26, a été intégré à l’article L. 110-1 du Code de l’environnement. Il est défini comme le principe selon lequel « la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ».

III – La forte portée symbolique de la réforme constitutionnelle

Reprenant dans une rédaction légèrement modifiée une proposition de la convention citoyenne pour le climat27, le projet de loi constitutionnelle comporte un article unique inscrivant au premier alinéa de l’article 1er de la Constitution de 1958 que « [la France] garantit la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et lutte contre le dérèglement climatique ».

L’article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958, qui affirme des principes substantiels, est un « préambule prolongé » selon la formule de René Cassin.

Dans sa version actuelle, il dispose dans son premier alinéa que « la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée ». Cet article qui ouvre le texte constitutionnel ajoute dans son second alinéa que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales ».

Force est de constater que le projet de loi constitutionnelle présente l’intérêt de venir consacrer la préservation de l’environnement parmi les grands principes fondateurs de la République française, des principes à partir desquels le Conseil constitutionnel est venu construire sa jurisprudence.

L’inscription de la préservation de l’environnement à l’article 1er de la Constitution revêt une portée symbolique incontestable, voulue par les membres de la convention citoyenne pour le climat. Pour l’avocat Yann Aguila, « mettre l’environnement à l’article 1er, celui qui ouvre la Constitution, marque l’attachement, le rang de priorité que l’on accorde à cette question. Cela lui donne plus de poids »28.

Se référant à son avis sur le projet de réforme constitutionnelle de juin 2019, le Conseil d’État a considéré que si l’article 1er de la Constitution « n’a pas, en principe, vocation à accueillir l’énoncé de politiques publiques (…) le caractère prioritaire de la cause environnementale, s’agissant d’un des enjeux les plus fondamentaux auxquels l’humanité est confrontée, justifie qu’elle prenne place à cet article aux côtés des principes fondateurs de la République »29.

Par ailleurs, le garde des Sceaux Éric Dupond-Moretti a tenu à préciser que ce « rehaussement » de la place de la préservation de l’environnement dans la Constitution ne conduit pas pour autant à l’instauration d’une « hiérarchie » entre les normes de valeur constitutionnelle. En effet, le projet de modification de l’article 1er de la Constitution n’introduit aucune hiérarchie « entre les principes constitutionnels qui, demain comme hier, seront tous de valeur égale. L’objectif est de donner plus de poids à la protection de l’environnement dans sa conciliation avec les autres principes de valeur constitutionnelle »30. Éric Dupond-Moretti a également souligné « qu’il ne s’agit pas davantage d’introduire un principe constitutionnel de non-régression des lois en matière d’environnement qui, s’il existe dans la loi, n’a pas sa place dans la Constitution »31.

Enfin, certains ont fait valoir que, dans de nombreux États, l’inscription de l’environnement dans la norme juridique suprême a favorisé l’adoption de lois et d’actes administratifs protecteurs de l’environnement32.