Les débuts pitoyables de la XVIIe législature peuvent-ils connaître une suite plus heureuse ?

A – Un ministre démissionnaire peut voter

Yaël Braun-Pivet a été élue à la présidence de l’Assemblée le 18 juillet 2024. Quatre jours plus tard, cette élection est déférée au Conseil constitutionnel par des députés La France insoumise (LFI)4. Est principalement soulevé le grief tiré de la participation à cette élection de dix-sept ministres du gouvernement Attal (démissionnaire depuis le 16 juillet 2024), élus députés.

L’article LO153 du Code électoral prévoit que l’incompatibilité entre fonctions ministérielles et mandat parlementaire, résultant des articles 23 et 25 de la Constitution, prend effet un mois après la nomination comme membre du gouvernement (ou la proclamation de l’élection, si celle-ci est postérieure). Pendant ce délai, les intéressés ne votent pas, sauf si le gouvernement est démissionnaire, auquel cas l’incompatibilité ne « prend pas effet ».

En 1988, la démission du gouvernement Rocard est actée le 28 juin, pour permettre l’élection du président de l’Assemblée. Cette élection acquise, Michel Rocard est aussitôt renommé Premier ministre.

La démission présentée par Gabriel Attal le 8 juillet 2024, acceptée par décret présidentiel du 16 juillet, a permis aux 17 membres de son gouvernement, qui viennent d’être élus à l’Assemblée, de prendre part aux votes de la session de droit ouverte le 18 juillet 2024. Or, Mme Braun-Pivet ne l’a emporté (au troisième tour de scrutin) que par treize voix d’avance. D’où le grief articulé par des députés LFI.

On peut certes trouver dérangeante la dérogation au principe de séparation des pouvoirs que constitue la participation des ministres-députés aux votes des 18, 19 et 20 juillet 2024. Mais elle est explicitement prévue par une disposition organique. Au surplus, le Conseil constitutionnel s’est déclaré incompétent pour statuer sur l’élection du président de l’Assemblée5. Les recours déposés par LFI n’ont donc aucune chance d’aboutir.

B – Un gouvernement démissionnaire continue d’exister

Autre bizarrerie : le gouvernement démissionnaire Attal a pour chef le président d’un groupe parlementaire. Mais, là encore, cette situation n’est pas inconstitutionnelle.

Contrairement à l’intérim de la présidence de la République, la Constitution n’organise pas la transition d’un gouvernement qui a présenté sa démission et ne prévoit pas de gestion des « affaires courantes », ni la durée d’une telle transition.

La notion d’« affaires courantes » n’était pas ignorée de la Constitution de la IVe République, mais son contenu relève du droit administratif. Ainsi, dans une affaire d’Assemblée du contentieux du 4 avril 19526, le Conseil d’État juge qu’un « gouvernement démissionnaire, selon un principe traditionnel de droit public, (…) ne peut que procéder à l’expédition des affaires courantes ». Les affaires courantes s’entendent, pour le Conseil d’État, des mesures inhérentes au fonctionnement ordinaire des administrations. Elles excluent les mesures qui traduisent des initiatives nouvelles ou la volonté de modifier le droit applicable. Il ne peut donc s’agir que de la simple application du droit en vigueur et des actes d’organisation commandés par le fonctionnement des services (nominations, paiement des dépenses engagées…). Un gouvernement démissionnaire est également compétent pour prendre les mesures strictement justifiées par l’urgence, c’est-à-dire pour sauvegarder la continuité de la vie de la nation. Le Conseil d’État considère que le point de départ des affaires courantes (et urgentes) est la signature du décret présidentiel mettant fin aux fonctions du gouvernement sur présentation de la démission par le Premier ministre7.

Le décalage temporel entre la remise de la démission du Premier ministre et la prise d’effet de cette démission (du fait de l’intervention du décret présidentiel mettant fin aux fonctions du gouvernement) est le plus souvent très bref, mais il peut aussi être long. Ainsi, en 1962, après le vote de la motion de censure, le général de Gaulle avait reçu la démission du Premier ministre Georges Pompidou le 7 octobre 1962. Mais il lui avait demandé de continuer d’assurer ses fonctions (avant de dissoudre, le 9 octobre, l’Assemblée nationale). Là aussi la démission fut différée, puisqu’elle ne fut acceptée que par décret du 28 novembre 1962.

N’étant pas obligé de remplacer immédiatement le gouvernement démissionnaire, le président de la République dispose d’un peu de temps, après la clôture de la session de droit le 2 août, pour constituer un gouvernement. La démarche qu’il a présentée dans sa lettre aux Français, ainsi que la nécessité de la continuité de l’action ministérielle pendant les Jeux olympiques, militent contre toute précipitation.

C – Le bureau de l’Assemblée sera une arme braquée contre la présidente de l’Assemblée

L’élection de M^me Braun-Pivet est acquise par 220 voix. Son principal adversaire du troisième tour, André Chassaigne, en a obtenu 207. Il s’avère ainsi que ce qu’on pourrait appeler le bloc central dispose de plus de députés que la gauche. Celle-ci ne peut donc prétendre être la majorité, ni même la majorité relative.

Ce vote va cependant avoir, le lendemain, des répercussions inattendues et choquantes.

Il s’agit de l’éviction du groupe RN de tout poste de responsabilité, alors qu’il est le plus important groupe d’opposition et même, numériquement, le plus important groupe tout court. Bien que le RN et ses alliés représentent environ un quart de sièges, le choix a été fait, par une sorte de réflexe pavlovien de barrage républicain, d’écarter ces députés de toute représentation au sein du bureau. Paradoxe : il n’y avait pas eu éviction lors de la législature précédente, alors même que ce groupe était moins nombreux. Les règles de pluralisme s’étaient appliquées en 2022, mais elles sont contournées en 2024 pour des raisons idéologiques.

L’article 10 du règlement – qui prévoit que « l’élection des viceprésidents, des questeurs et des secrétaires a lieu en s’efforçant de reproduire au sein du bureau la configuration politique de l’Assemblée et de respecter la parité entre les femmes et les hommes » – est battu en brèche. N’est pas davantage respecté le système de points qui préside à la répartition : « L’ensemble des postes représente un total de 35,5 points, qui est réparti entre les groupes à la représentation proportionnelle sur la base de leurs effectifs respectifs ». Il est écarté au profit d’un vote à la majorité relative qui évince par construction le RN et ses alliés.

Aucun des six députés élus vice-présidents le 19 juillet 2024 n’appartient au RN, alors que deux sont des Insoumis. Aucun des deux postes que les règlements confient expressément à l’opposition (dont celui de questeur) ne revient à un député membre du principal groupe d’opposition. Cette situation inédite et troublante est contraire au pluralisme dont l’Assemblée devrait pourtant, par vocation, être un sanctuaire.

« Pas de liberté pour les ennemis de la liberté » disait Saint-Just : telle est la conception de la démocratie qui s’est imposée au Palais-Bourbon les 19 et 20 juillet 2024.

On aboutit ainsi à un bureau dont la majorité absolue (12 des 22 membres) est issue du Nouveau front populaire et opposée à la présidence. Voilà qui laisse augurer de divers problèmes de fonctionnement pour l’avenir.

La France insoumise a protesté avec véhémence contre les sanctions prises par la présidente pendant la XVI^e législature. Il est probable que l’opposition entre la présidente de l’Assemblée et son bureau conduise à des divergences en matière de sanctions : compréhension à l’égard des députés du NFP, sévérité à l’égard de ceux du RN. De quoi nourrir un procès permanent en partialité. Cet écart entre la présidence et l’organe décisionnel collégial est sans précédent. Plus encore, cette composition rend quasiment impossible toute modification de règles internes de fonctionnement du Parlement et toute réforme administrative. Elle pourrait conduire à politiser les nominations qui incombent au bureau.

D – La direction bicéphale de la commission des finances présente un aspect déroutant et disruptif

La volonté d’ostraciser le principal groupe de députés a inspiré, le 20 juillet 2024, la constitution des commissions permanentes. Symptomatique est, à cet égard, la réélection de l’Insoumis Éric Coquerel, le 20 juillet 2024, à la présidence de la commission des finances. Depuis 2009, le règlement de l’Assemblée réserve le poste à un député « appartenant à un groupe s’étant déclaré d’opposition ». Le plus important des groupes s’étant déclaré d’opposition étant le RN, le poste lui revenait en bonne logique. Il est vrai que cette logique n’a pas été respectée en 2022 (déjà au profit de LFI). Mais le groupe LFI peut-il être à la fois un groupe d’opposition et le groupe principal d’une coalition majoritaire au bureau ? Le règlement de l’Assemblée nationale est donc transgressé au moins dans son esprit.

Notre trouble s’accroît avec l’attribution paradoxale du poste de rapporteur général à Charles de Courson, du groupe LIOT. Le rapporteur général de la commission est l’interface entre l’Assemblée et le gouvernement pour le vote des lois de finances. Ce poste, en bonne logique institutionnelle, devait revenir à un soutien du gouvernement, alors que Charles de Courson, par tempérament (et aujourd’hui par choix politique), est porté à s’opposer à quelque gouvernement que ce soit.

Les conséquences de l’élection d’Éric Coquerel à la présidence de la commission des finances et de l’attribution du poste de rapporteur général à Charles de Courson, tous deux hostiles à la réforme des retraites de 2023, ne seront pas négligeables. Le président de la commission des finances a en effet le devoir d’opposer le fameux article 40 de la Constitution aux amendements parlementaires et propositions de loi dépensiers, même s’il n’est pas le premier juge initial de ces dernières (tâche confiée à une délégation du bureau). C’est dire qu’il a notamment la capacité de faire échec à toute tentative de remise en cause parlementaire de la réforme des retraites. Or, Éric Coquerel a refusé, sous la législature précédente, de mettre son veto à des initiatives parlementaires dépensières, telles que la réintégration des personnels soignants antivax. Il a ainsi grippé ce mécanisme d’autodiscipline parlementaire essentiel qu’est le contrôle de recevabilité financière par le président de la commission des finances. Le risque d’une initiative parlementaire contre la réforme des retraites, qui heurte la lettre même de l’article 40, est d’autant plus grand que les formations qui se sont opposées à cette réforme en 2023 (gauche et RN) seront ensemble majoritaires dans la nouvelle Assemblée.

E – La composition des commissions mixtes paritaires pourra être affectée du même vice de non-représentativité que le bureau de l’Assemblée

De façon analogue à ce que prévoit l’article 10 du règlement de l’AN pour le bureau de l’Assemblée, son article 111 dispose que « la désignation des représentants de l’Assemblée dans les commissions mixtes paritaires s’efforce de reproduire la configuration politique de celleci et assure, sous réserve que le groupe qui dispose du plus grand nombre de sièges de titulaires conserve au moins un siège de suppléant, que chaque groupe dispose d’au moins un siège de titulaire ou de suppléant ».

En appliquant cette règle à la configuration actuelle de l’Assemblée, la commission mixte paritaire (CMP) devrait être ainsi composée (répartition proportionnelle à la plus forte moyenne) : Rassemblement national – 2 titulaires ; Ensemble pour la République – 2 titulaires ; France insoumise-Nouveau front populaire – 1 titulaire ; Socialistes et apparentés – 1 titulaire ; Droite républicaine – 1 titulaire. Les six autres groupes seraient représentés parmi les suppléants.

Si le groupe EPR (99 députés) et le groupe France insoumise (72 députés) sont représentés à la CMP, le groupe RN (126 députés), principal groupe d’opposition et principal groupe de l’Assemblée, ne saurait en être exclu sans affecter grossièrement la représentativité de la CMP. Serait manifestement non représentative de l’Assemblée nationale une CMP excluant le groupe le plus important de l’Assemblée nationale, groupe auquel devraient revenir deux sièges sur sept, en répartissant ces sept sièges entre groupes à la proportionnelle, selon la règle de la plus forte moyenne.

A – Aspects politiques

Le front républicain proclamé entre les deux tours peut apparaître comme un syndicat de sortants qui, redoutant d’être dépossédés de leur emprise sur la chose publique, veulent continuer à se partager les places, quitte à se déchirer entre eux, le péril une fois passé, tant ils s’opposent sur l’essentiel : la politique à mener.

En démocratie, les voix se comptent et ne se pèsent pas, dit-on justement. Mais comment ne pas se demander si les électeurs ont bien anticipé le vide sur lequel ils se prononçaient ? S’ils n’ont pas cédé à une panique artificielle, déclenchée par le camp présidentiel et relayée par le syndicat des sortants, la plupart des médias et toute une bien-pensance ? Et que peuvent-ils penser d’élections législatives dans lesquelles on affirme lire leur insatisfaction, mais qui conduisent à désigner les mêmes acteurs dans les mêmes rôles : Yaël Braun-Pivet au perchoir et Éric Coquerel à la présidence de la commission des finances ?

B – Aspects institutionnels

Si le chef du gouvernement doit être compatible avec la majorité à l’Assemblée nationale, les institutions ne lui imposent plus d’investiture, pas plus qu’elles n’exigent que le poste revienne au chef de la majorité parlementaire, ici introuvable. La large coalition a fonctionné dans le pays le 7 juillet 2024, mais ne débouche ni sur une majorité à l’Assemblée, ni sur un accord de gouvernement.

Hormis les périodes de cohabitation, le président dispose d’une faculté de choix qui n’existe pas dans les régimes parlementaires voisins. Mais comment trouver « l’oiseau rare », pour reprendre cette expression à la presse 8 : un Premier ministre utile à la France, accepté par une majorité au moins tacite – on veut dire : ne votant pas trop vite une motion de censure – et nommé par le chef de l’État en vertu d’une compétence discrétionnaire ? Ajoutons : suffisamment expérimenté pour doubler le cap des tempêtes parlementaires et pour rassurer l’opinion ?

Un Premier ministre issu de la gauche parlementaire, comme celle-ci l’exige, pourrait compter au mieux sur les 207 voix coalisées du troisième tour sur la personne d’André Chassaigne, mais s’exposerait très vite à une motion de censure votée par les autres députés.

Trouver un gouvernement susceptible de rallier le bloc central (220 voix) sans s’aliéner simultanément les deux autres blocs (200 à gauche et 143 du côté du RN) serait certes moins inaccessible, mais ce serait une tâche ardue.

Le Président ne doit pas se précipiter pour nommer un nouveau Premier ministre, mais il ne peut pas non plus trop tarder. Les institutions ne peuvent s’accommoder durablement d’un gouvernement démissionnaire.

La V^e République a connu en 65 ans d’existence 44 gouvernements pour 24 titulaires du poste de Premier ministre. Va-t-on vers une accélération du rythme comparable à celui enregistré sous la IVe (dont les gouvernements duraient en moyenne sept mois) ?

C – Aspects juridictionnels

Contrairement à ce qu’affirment ceux qui s’indignent d’un déni de démocratie, la volonté populaire, telle qu’elle s’est exprimée les 30 juin et 7 juillet 2024, n’a pas été bafouée au soir du second tour, ni d’ailleurs le 18 juillet. Méconnaît, en revanche, cette volonté populaire l’installation d’un cordon sanitaire dans l’hémicycle, qui ostracise le groupe numériquement le plus important de députés, au mépris des règles élémentaires de la démocratie représentative, comme en violation de la lettre – et de l’esprit – du règlement de l’Assemblée nationale.

Cette mise en quarantaine d’une minorité par d’autres minorités, au demeurant antagonistes, jette aux orties les notions, patiemment construites tout au long de la Ve République, d’opposition, de pluralisme de courants d’opinion, de droit des groupes politiques, qui ont acquis une valeur constitutionnelle en 2008.

Y aurait-il un juge pour sanctionner la non-représentativité des instances de l’Assemblée ?

On ne voit que le Conseil constitutionnel. Or, celui-ci refuse de se prononcer sur les désignations internes aux assemblées, par exemple sur l’élection à la présidence, parce qu’« aucune disposition de la Constitution ne donne compétence au Conseil constitutionnel pour statuer sur la régularité de l’élection du président de l’Assemblée nationale ni pour donner un avis sur des modifications éventuelles du règlement de l’Assemblée nationale »9.

Qui plus est, les règlements des assemblées parlementaires « n’ayant pas en eux-mêmes valeur constitutionnelle, la seule méconnaissance des dispositions réglementaires invoquées ne saurait avoir pour effet de rendre une procédure législative contraire à la Constitution »10.

Cette double logique, tirée du principe d’une compétence d’attribution et de la place du règlement dans la hiérarchie des normes, sera sans doute reprise s’agissant du recours contre l’élection du président ou du bureau11 pour la liste des vice-présidents.

Aussi, sauf improbable revirement de jurisprudence, l’éviction des députés RN du bureau de l’Assemblée sera-t-elle sans suite juridictionnelle, alors que l’article 10 du règlement est frontalement méconnu (« L’élection des viceprésidents, des questeurs et des secrétaires a lieu en s’efforçant de reproduire au sein du bureau la configuration politique de l’Assemblée »). Resterait a fortiori sans suite, s’agissant de la présidence de la commission des finances, le non-respect de la tradition selon laquelle un poste revenant à l’opposition échoit au groupe numériquement le plus fort de l’opposition.

Toutefois, cette impunité juridictionnelle pourrait ne pas s’étendre à une CMP non représentative.

À l’occasion d’un recours contre une loi adoptée après CMP, la composition de la CMP pourrait être arguée de non conforme à l’exigence constitutionnelle de représentativité. Le vice de procédure invoqué tiendrait non à la seule violation du règlement de l’AN (grief irrecevable, compte tenu de la place du règlement de l’AN dans la hiérarchie des normes), mais à la violation d’une exigence constitutionnelle dont l’article 111 du règlement de l’AN est la traduction : la structure de la CMP doit reproduire du mieux possible la composition en groupes politiques de l’Assemblée.

Le Conseil constitutionnel a déjà tiré des conséquences importantes de l’article 45 de la Constitution – et plus particulièrement de la fonction assignée par cet article à la CMP – quant à la composition de cette dernière : « La mise en œuvre des dispositions introduites au troisième alinéa de l’article 111 ne saurait, sans méconnaître les dispositions de l’article 45 de la Constitution, avoir pour effet de priver le groupe majoritaire, au sens du quatrième alinéa de l’article 19 du règlement, du droit de revendiquer un nombre de titulaires dans la commission mixte paritaire représentatif de l’effectif de ce groupe au sein de l’Assemblée nationale »12. Il serait encore plus aisé au Conseil constitutionnel de tirer de l’article 45 que la composition politique de la CMP doit s’efforcer de reproduire celle de l’Assemblée.