Les fédéralismes

Tout est dit dans le titre de l’ouvrage dirigé par Florence et Jean-Yves Faberon réunissant les contributions de 32 auteurs scientifiques et acteurs de la vie publique.  Parce qu’il n’existe pas de modèle unique, ils nous proposent une étude comparée portant sur « les fédéralismes ». Du côté du droit interne, sous la plume de Georges Burdeau, et du droit international, sous celle de Georges Scelle, le constat est le même : la recherche d’un criterium commun paraît vaine. Les définitions pédagogiques enseignées dans les facultés de droit ne donnent qu’une vision réduite de cette forme particulière de décentralisation. C’est au fond la place de l’État qui se joue ici. Or, justement, s’opposent deux visions de part et d’autre de l’Atlantique. En Europe, le fédéralisme renvoie à une forme d’État. Aux États-Unis, les pères fondateurs envisagent certes une union d’États, mais ils la conçoivent comme une union, elle-même non étatique. Il en résulte un défi récurrent, outre-Atlantique, vis-à-vis de l’État et finalement de la souveraineté à laquelle il est, en principe, lié par nature. Le 23 juin 2009, dans une résolution présentée à la Chambre des représentants du Tennessee, le Gouverneur, Phil Bredesen, proclame « la souveraineté du Tennessee en vertu du dixième amendement de la Constitution des États-Unis sur tous les pouvoirs non énumérés par ailleurs et conférés au gouvernement fédéral par la Constitution des États-Unis ». Si la revendication est inédite, la formule vise avant tout les compétences des États. Mais le fédéralisme ne peut se résumer à la version américaine qui, par certains aspects, apparaît maximaliste. À la fin du XIXe siècle, Louis Le Fur opère une distinction entre la confédération considérée comme une association d’États souverains et la fédération réunissant des collectivités non souveraines. Il en résulte alors une opposition entre le droit interne et le droit international. Elle a l’avantage de la clarté, mais comme le souligne Olivier Beaud, elle a l’inconvénient de gommer l’unité du fédéralisme. Finalement, le fédéralisme consiste à conférer une autonomie de nature politique à des collectivités infra-étatiques. L’État est souverain, peu importe sa forme. Les collectivités infra-étatiques ne le sont pas, peu importe leur relation avec l’État. Au-delà, toutes les formules sont possibles. L’étude du fédéralisme est donc par définition un exercice de droit comparé.

Les fédéralismes nous offre une succession d’études de cas présentées par zones géographiques en distinguant l’Europe, les Amériques, l’Afrique, l’Asie et l’Océanie. Conçu comme un tour d’horizon du fédéralisme, l’ouvrage n’est ni un essai, ni un traité, ni une théorie – le fédéralisme peut-il être théorisé ? Très utile, un tableau dresse la liste de 30 États fédéraux où se côtoient de grandes démocraties (États-Unis, Allemagne, Autriche, Suisse…) et des régimes qui le sont beaucoup moins (Russie, Émirats Arabes Unis, Soudan, Venezuela…). Le décor est dressé par des « prolégomènes » s’ouvrant par une « présentation générale ». En France, dès la Révolution, la tentation fédérale des Montagnards se heurte à l’intransigeance girondine héritée du centralisme. Au XXe siècle, si l’URSS présente les traits d’un fédéralisme de façade, elle ne laisse aucune véritable autonomie aux Républiques. Par ailleurs, des formes étatiques « unitaires » peuvent se rapprocher du fédéralisme, comme par exemple en Italie où sont instituées des régions à statut spécial ou en Espagne où les communautés autonomes jouissent d’une large autonomie. L’apparition du fédéralisme s’inscrit dans la dialectique classique de l’agrégation (réunion d’États) et de la désagrégation (ciment destiné à empêcher l’éclatement d’un État). Des trois lois – superposition, autonomie et participation – définies par Georges Scelle, la plus importante est sans doute l’autonomie qui commande une répartition des compétences très variable d’un État à l’autre. La relation entre fédéralisme et démocratie montre que l’autonomie est la conséquence, sur la forme de l’État, de la séparation des pouvoirs. Sur le plan opérationnel, la gestion de la pandémie de Covid-19 a révélé l’importance et l’efficacité du pouvoir local, mais aussi des relations parfois difficiles – aux États-Unis – avec le pouvoir fédéral. Suivant une démarche plus sociologique, la conception française de l’égalité « n’a guère de sens dans les formations sociales de type communautaire ». Ramenée à l’histoire et la situation de la Nouvelle-Calédonie, la réflexion fédérale confronte indépendance et intempérances, l’autonomie « réelle » pouvant « supplanter l’indépendance illusoire ». Le fédéralisme serait une voie possible corroborant la dynamique engagée par l’Accord de Nouméa du 5 mai 1998. Il suffit de rappeler que le lien de solidarité justifiant la nature de l’autonomie fédérale permet de réunir sous une même bannière des populations et des territoires divers. La fin de l’ouvrage revient sur la question calédonienne.

La lecture européenne du fédéralisme est introduite par le paradoxe de l’Union européenne. Les pères fondateurs (terminologie héritée du mythe américain) partageaient la vision d’une construction européenne censée aboutir, à terme, à une fédération. Toutefois, le plan Monnet présenté par Robert Schumann le 9 mai 1950 se veut pragmatique en proposant de s’en tenir à des solidarités de fait en matière économique visant le charbon et l’acier. Ce fédéralisme à l’envers s’attaque à l’économie de la guerre pour mieux consolider la paix. Le virage politique amorcé par la Communauté européenne de défense fait long feu dans la nuit du 30 août 1954 lorsque l’Assemblée nationale française rejette le projet à la faveur d’une motion de procédure. Depuis, la construction européenne demeure dans une zone grise où se côtoient les logiques confédérale et fédérale. Le parcours de ce fédéralisme inachevé est retracé. D’un côté, la dynamique de cette situation a encouragé les élargissements. De l’autre, si l’on peut parler d’échec, celui du fédéralisme européen ne signifie pas pour autant la victoire de ses adversaires. De manière plus profonde, en vérité, l’Union européenne a échoué à répondre aux défis qui se présentent à elle, à commencer par la crise migratoire faisant voler en éclat le principe de solidarité.

Au sein des États européens, l’ambiguïté rencontrée à l’échelle de l’Union européenne n’existe pas vraiment. Le fédéralisme allemand fait figure de modèle, si l’on songe au principe de subsidiarité (article 72 LF) repris à l’identique par l’Union européenne depuis le traité de Maastricht. La gestion de la crise sanitaire due à la pandémie de Covid-19 permet de mesurer l’étendue des pouvoirs des Länder en matière de santé. Ainsi, le ministre fédéral de la Santé ne dispose que d’un pouvoir de recommandation à l’égard des gouvernements locaux. Il en ressort un paradoxe où l’efficacité due à la proximité se trouve parasitée par la variété des décisions prises d’un Land à l’autre. Si le pouvoir local est clairement affirmé, l’économie générale du fédéralisme allemand penche traditionnellement en faveur du Bund. La tendance à la centralisation a été corrigée par des réformes constitutionnelles engagées dans les années 2000 afin de redonner du pouvoir aux Länder sans toutefois remettre en question le penchant centralisateur. Parce qu’il existe autant de fédéralismes que d’États fédéraux, le singularisme belge ne devrait pas étonner. L’accent est mis sur cette singularité. L’émergence du fédéralisme belge est le fruit d’une logique de désagrégation de l’État unitaire qualifiée de « fédéralisme par morcellement ». Ses modalités conduisent à une configuration « stratifiée » en raison du dédoublement des collectivités fédérées en régions et communautés. Le contexte particulier des pressions autonomistes qui se manifestent outre Quiévrain sont l’expression du fameux multilinguisme antagoniste qui confine aux velléités séparatistes. À l’opposé, la Suisse est volontiers qualifiée de patrie du multilinguisme harmonieux. Si le fédéralisme étonne de par la taille réduite de la superficie du pays, tout, de ce côté-ci des Alpes, justifie cette formule, dans un pays qui cultive la formule magique du régime directorial et manie volontiers les outils de la démocratie directe au travers notamment de ses « votations ». Les clés de ce succès s’expliquent notamment par l’existence des 26 cantons suisses qui précède la construction de l’État fédéral. Leur égalité exclut tout fédéralisme « à la carte », source potentielle de fragilité. Alors que le fédéralisme soviétique était plus formel que réel, celui de la « Fédération » de Russie paraît davantage correspondre aux canons existants. Toutefois, le contexte est particulier. La formule fédérale a priori logique sur un si vaste territoire se justifie surtout par la désintégration de l’URSS et les manifestations sécessionnistes dans certains territoires de la Russie. Les différents échelons du fédéralisme russe constituent « un casse-tête » unique du point de vue du nombre des « sujets » et montre surtout qu’il reste à la recherche d’un modèle efficace.

D’autres États européens interrogent sur une dimension ou une propension fédérale. Cela vise, d’une part, les « confettis de l’Empire » d’ex-puissances coloniales et, d’autre part,  le situation « intermédiaire » de certains États à mi-chemin entre les formes unitaire et fédérale. La relation des Pays-Bas avec son outre-mer évoque le fédéralisme. Le « Statut » du Royaume contient des dispositions qui accordent aux « pays parties » des droits de type fédéral notamment un droit de véto en matière constitutionnelle. Depuis la dissolution des Antilles néerlandaises en 2010, les Pays-Bas se composent de quatre États dont trois ultramarins. Ce néo-fédéralisme n’est pas sans évoquer la situation de la Nouvelle-Calédonie. En France, la solution fédérale avait échoué avec l’institution de la Communauté au début de la Ve République. Elle s’est invitée dans les accords de Matignon de 1988 et reste implicitement présente dans l’accord de Nouméa de 1998. On peut y voir une « solution française de décolonisation ». La décentralisation à la française ne peut prendre le visage de l’uniformité, du moins à propos de son outre-mer. Ses singularités permettant toutes les audaces, la voie fédérale se dessine au travers de la relation nouée avec la Nouvelle-Calédonie, à la différence notoire de sa dynamique inscrite dans une logique d’émancipation. L’étude comparée de l’Espagne et de l’Italie permet de mesurer les nuances qui existent entre l’État unitaire et l’État fédéral. L’autonomie est préférée au fédéralisme. Mais, au-delà des mots, les États régionaux espagnol et italien voient progresser le phénomène de fédéralisation au travers notamment de l’exercice d’un pouvoir législatif régional.

Le continent américain peut être considéré comme le creuset du fédéralisme. Aux États-Unis, les pères fondateurs imaginent une séparation horizontale et verticale des pouvoirs afin de se préserver de toute dérive autoritaire. L’indépendance tirant un trait sur la monarchie ne doit pas conduire à la confiscation des libertés, notamment celle du commerce. L’émergence d’un pouvoir fort défendu par Alexandre Hamilton l’emportera sur les tentations confédérales. Le fédéralisme américain fonctionne car il repose sur de grands compromis entre petits et grands États, le nord et le sud, la répartition des compétences entre l’État fédéral et les États fédérés… Comme aux États-Unis, le fédéralisme canadien prend sa source dans le colonialisme. Mais, à la différence de son voisin, il comporte une spécificité nationale au Québec. Le Canada « bilingue, bijuridique » est fragile. Les tensions entre le Québec et l’État central sont source de poussées sécessionnistes récurrentes. Par ailleurs, la situation des peuples autochtones est longtemps restée ignorée avant que leurs droits ancestraux soient reconnus par la Cour suprême en 1973, puis par la réforme constitutionnelle de 1982. Mais le fédéralisme canadien laisse aujourd’hui un gout d’inachevé en raison d’une autonomie ressentie comme trop limitée, notamment au Québec. Le fédéralisme ne se limite pas au nord du continent. Il s’est également implanté au sud. Au Mexique, le fédéralisme, marqué par le modèle américain, a développé des règles spécifiques de répartition des compétences : expressément attribuées aux autorités fédérales, expressément attribuées aux entités fédérées, interdites aux entités fédérées, partagées et concurrentes. Le Brésil a institué un « fédéralisme par ségrégation » fruit de la volonté de l’État central. Cette situation a des conséquences institutionnelles. Ainsi, le Sénat fédéral, composé des représentants des États et du district fédéral, « se comporte essentiellement comme une deuxième chambre de représentation populaire ». Le fédéralisme argentin se distingue par la place accordée au droit international, la Constitution accordant aux provinces le pouvoir de conclure, sous conditions, des conventions internationales.

L’Afrique du Sud et l’Inde sont les seuls systèmes fédéraux représentant, dans cet ouvrage, les continents africain et asiatique. C’est peu et beaucoup à la fois, en raison de l’importance croissante de ces deux pays dont l’étude est indispensable. En Afrique du Sud, l’autonomie est d’abord limitée par le contrôle de constitutionnalité systématique des constitutions provinciales devant la Cour constitutionnelle. Plus largement, la forme de l’État sud-africain a pu être qualifiée de « fédéralisme aux caractéristiques unitaires ». Le fédéralisme indien s’écarte également du modèle « américain » en permettant au Parlement de l’Union de réorganiser les États ou de modifier leurs frontières, voire « d’éliminer tous les États à la majorité simple dans le processus législatif ordinaire » !

En Océanie, enfin, l’Australie reste marquée par une histoire difficilement assumée. Cela conduit à la remise en cause du pacte fédéral marqué par la politique de « l’Australie blanche » qui fut l’une des premières décisions du Parlement fédéral. À cet égard, le territoire « aborigène » du Nord (30 % de la population) ne bénéficie pas du statut d’État fédéré. Le choix fédéral s’est imposé pour des raisons internes et externes en Micronésie. Sur le plan interne, la forme fédérale vise à « gérer » la diversité culturelle. Sur le plan externe, l’influence américaine a été déterminante. Il en découle l’originalité de l’existence d’un Parlement monocaméral dans un État fédéral. En Papouasie-Nouvelle-Guinée, un accord, inspiré de celui de Nouméa, met un terme à la guerre civile. L’Accord de paix d’Arawa du 30 août 2001 envisage l’émancipation progressive de Bougainville.

De ce passage en revue sur cinq continents, retenons finalement que le fédéralisme fait appel, par principe, à la solidarité et au consensus. S’il n’est pas exhaustif, l’ouvrage coordonné par Jean-Yves et Florence Faberon a le mérite de proposer au lecteur un éventail qui éclaire sur la diversité des fédéralismes.