Les élections européennes : bases juridiques et mise en œuvre

1 – Le Parlement européen, colégislateur

Les traités consolidés confèrent des pouvoirs substantiels au Parlement européen en matière législative. Si l’on se reporte aux premiers traités, le chemin parcouru par cette institution est sans doute le plus exponentiel, comparativement aux autres institutions. En effet, il n’avait initialement quasiment aucun pouvoir, si ce n’est un pouvoir consultatif, puis son pouvoir d’amendement s’est accru, jusqu’à ce que le traité de Maastricht crée la notion de « codécision » entre le Parlement et le Conseil et que, finalement, le traité de Lisbonne consacre le principe de procédure législative ordinaire.

Si un certain nombre de domaines demeurent davantage régis par des principes intergouvernementaux, il est patent que le Parlement européen est devenu un colégislateur. Il incarne en cela la démocratie représentative européenne.

Les étapes de la procédure législature sont décrites à l’article 294 du TFUE. La Commission présente une proposition au Parlement européen et au Conseil. L’article prévoit trois lectures. La première lecture s’organise de la manière suivante. Le Parlement européen arrête sa position en première lecture et la transmet au Conseil. Si le Conseil approuve la position du Parlement européen, l’acte concerné est adopté dans la formulation qui correspond à la position du Parlement européen. Si le Conseil n’approuve pas la position du Parlement européen, il adopte sa position en première lecture et la transmet au Parlement européen. Le Conseil informe pleinement le Parlement européen des raisons qui l’ont conduit à adopter sa position en première lecture. La Commission informe pleinement le Parlement européen de sa position. S’engage alors la deuxième lecture qui s’organise de la manière suivante.

Si, dans un délai de trois mois après cette transmission, le Parlement européen :

a) approuve la position du Conseil en première lecture ou ne s’est pas prononcé, l’acte concerné est réputé adopté dans la formulation qui correspond à la position du Conseil ;

b) rejette, à la majorité des membres qui le composent, la position du Conseil en première lecture, l’acte proposé est réputé non adopté ;

c) propose, à la majorité des membres qui le composent, des amendements à la position du Conseil en première lecture, le texte ainsi amendé est transmis au Conseil et à la Commission, qui émet un avis sur ces amendements.

Si, dans un délai de trois mois après réception des amendements du Parlement européen, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée :

a) approuve tous ces amendements, l’acte concerné est réputé adopté ;

b) n’approuve pas tous les amendements, le président du Conseil, en accord avec le président du Parlement européen, convoque le comité de conciliation dans un délai de six semaines.

Le Conseil statue à l’unanimité sur les amendements ayant fait l’objet d’un avis négatif de la Commission. La procédure dite de conciliation est décrite dans le même article. Le comité de conciliation, qui réunit les membres du Conseil ou leurs représentants et autant de membres représentant le Parlement européen, a pour mission d’aboutir à un accord sur un projet commun à la majorité qualifiée des membres du Conseil ou de leurs représentants et à la majorité des membres représentant le Parlement européen dans un délai de six semaines à partir de sa convocation, sur la base des positions du Parlement européen et du Conseil en deuxième lecture. La Commission participe aux travaux du comité de conciliation et prend toute initiative nécessaire en vue de promouvoir un rapprochement des positions du Parlement européen et du Conseil. Si, dans un délai de six semaines après sa convocation, le comité de conciliation n’approuve pas de projet commun, l’acte proposé est réputé non adopté. S’engage alors la troisième lecture également prévue par l’article 294 du traité : si, dans ce délai, le comité de conciliation approuve un projet commun, le Parlement européen et le Conseil disposent chacun d’un délai de six semaines à compter de cette approbation pour adopter l’acte concerné conformément à ce projet, le Parlement européen statuant à la majorité des suffrages exprimés et le Conseil à la majorité qualifiée. À défaut, l’acte proposé est réputé non adopté. Les délais de trois mois et de six semaines visés au présent article sont prolongés respectivement d’un mois et de deux semaines au maximum à l’initiative du Parlement européen ou du Conseil.

L’article 295 prévoit que le Parlement européen, le Conseil et la Commission procèdent à des consultations réciproques et organisent d’un commun accord les modalités de leur coopération. À cet effet, ils peuvent, dans le respect des traités, conclure des accords interinstitutionnels qui peuvent revêtir un caractère contraignant.

La plupart des domaines régis par l’UE relèvent de la procédure législative ordinaire. Ainsi, en relevant les décisions adoptées par les députés en fin de législature, on observe tant l’importance que la variété des domaines régis par l’UE. À titre d’exemple, il est possible de mentionner la directive sur le devoir de vigilance. La Corporate Sustainability Due Diligence Directive13 instaure pour les grandes entreprises européennes ou opérant en Europe une obligation de garantir le respect des droits humains, sociaux et environnementaux tout au long de leur chaîne de valeur, y compris chez leurs fournisseurs. Les textes en matière de migrations, mais aussi sur le volet énergétique sont également adoptés et en appellent de futurs.

Le Parlement européen est ainsi le colégislateur des normes qui s’appliquent aux citoyens. En cela, il est un acteur de fonctions de souveraineté au nom des peuples européens.

2 – Le Parlement européen, acteur de fonctions de souveraineté au nom des peuples européens

Les principes d’effet direct et de primauté, affirmés dès les premiers traités et affermis par la jurisprudence de la Cour de justice de l’UE, par ses célèbres arrêts Van Gend en Loos et Costa contre ENEL, respectivement rendus en 1963 et 1964, sont les premiers jalons de la souveraineté européenne.

En effet, en faisant des normes européennes des règles qui, dans certains cas, s’appliquent directement aux acteurs individuels, comme aux États, et des règles primant sur les lois nationales, ces principes jettent les bases d’un pouvoir renouvelé, au niveau supranational.

L’accroissement progressif des compétences européennes, à la fois à la faveur de la théorie des compétences implicites, sur la base de la jurisprudence comme des traités, eux-mêmes régulièrement révisés dans le sens d’une extension, couplé à ces principes, crée les conditions d’une souveraineté renouvelée.

Si cette notion doit nécessairement être maniée avec précaution, elle ne saurait désormais être éludée. Depuis le discours à la Sorbonne, en 2017, du président de la République, Emmanuel Macron, discours renouvelé en 2024, la souveraineté européenne est entrée dans le langage courant. Pourtant, ce qui pourrait paraître banal aujourd’hui ne l’a pas toujours été, loin de là, et ne fait d’ailleurs pas l’unanimité, tant s’en faut !

La dernière législature, allant de 2019 à 2024, a été un théâtre d’événements qui ont constitué une prise de conscience de la nécessité de souveraineté européenne. En effet, la crise sanitaire, puis la guerre en Ukraine et les attentats du 7 octobre 2023 en Israël ont été autant de facteurs déclencheurs. Dans ce contexte, le Parlement européen, en tant qu’il est élu par les peuples de l’UE, incarne une démocratie.

Cette démocratie est spécifique et tout statomorphisme serait inapproprié. Pour autant, une démocratie représentative est bel et bien instaurée par les traités, comme en témoigne le titre II du TUE, appelé « Dispositions relatives aux principes démocratiques ». Il est significatif que le premier article de ce titre, l’article 9, précise que, dans toutes ses activités, l’Union respecte le principe de l’égalité de ses citoyens, qui bénéficient d’une égale attention de ses institutions, organes et organismes. Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre. La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas. L’article 10 précise les caractéristiques de cette démocratie inédite. En premier lieu, il indique que le fonctionnement de l’Union est fondé sur la démocratie représentative. En deuxième lieu, les citoyens sont directement représentés, au niveau de l’Union, au Parlement européen. Les États membres sont représentés au Conseil européen par leur chef d’État ou de gouvernement et au Conseil par leurs gouvernements, eux-mêmes démocratiquement responsables, soit devant leurs parlements nationaux, soit devant leurs citoyens. En troisième lieu, le texte précise que tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l’Union. Les décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens. Enfin, en quatrième lieu, les partis politiques au niveau européen contribuent à la formation de la conscience politique européenne et à l’expression de la volonté des citoyens de l’Union.

Cette pleine consécration de la démocratie par le traité donne les bases nécessaires à la translation d’un certain nombre de pouvoirs des États vers l’UE. La réflexion sur la souveraineté européenne exige de dépasser la double impasse tendant soit à considérer la souveraineté comme un tout indivisible soit à lier de manière indéfectible nation et souveraineté. En effet, s’il n’existe pas en tant que tel de nation ou de peuple européen, le système politique européen a ceci d’original qu’il innove par la création d’une démocratie supranationale, fondée sur un équilibre des pouvoirs institutionnels. En effet, comme le précise le traité, dans ses dispositions relatives à la démocratie, celle-ci s’exerce à plusieurs niveaux : par les représentants des États membres, eux-mêmes issus de gouvernements démocratiquement élus ou désignés, par la Commission européenne, elle-même désignée avec l’accord du Parlement et, enfin, le Parlement, acteur démocratique par excellence, représentant la communauté des citoyens de l’UE.

Ce constat ne saurait faire abstraction d’une série d’insuffisances dans cet exercice démocratique renouvelé de la souveraineté. Les élections de 2024 pourraient être celles d’un changement à plusieurs égards. Le manque d’espace public européen est souvent mis en évidence. Or, justement, au regard des défis qui se dressent face aux peuples européens, les débats s’européanisent tout en conservant une approche nationale. La question de la lisibilité des procédures de décision se pose aussi régulièrement. Là encore, les débats actuels, notamment en matière de souveraineté alimentaire, et en particulier en France, à la lumière des revendications du monde agricole, créent les conditions d’une meilleure compréhension des mécanismes décisionnels. Les enjeux environnementaux sont de plus en plus saisis par les citoyens. La conscience de la nécessité d’agir ensemble, de disposer de règles communes afin de lutter contre les risques de concurrence déloyale est progressivement prise. Les aides financières apportées par l’Union aux agriculteurs constituent un sujet sensible, dont la prise de conscience accroît la connaissance du fonctionnement des politiques européennes. La dimension concrète de la construction européenne se matérialise ainsi de plus en plus. Les financements locaux de services publics, appuyés par des financements européens, commencent à être connus malgré une prise de conscience encore à renforcer.

Le vote aux élections européennes apparaît ainsi au milieu du gué : entre défis nécessairement européens, pour lesquels les prises de position des candidats députés sont essentielles pour l’avenir des politiques et des décisions européennes et réflexe national tendant à utiliser le vote comme un moyen d’évaluer la politique nationale.

Le chemin parcouru est remarquable et, en même temps, les défis restent sans cesse renouvelés, comme en témoignent ces mots de Simone Veil prononcés lors de son discours en 1979, alors qu’elle était la première présidente de l’Assemblée européenne élue au suffrage universel direct : « La novation historique que représente l’élection du Parlement européen au suffrage universel, chacun de nous, quelle que soit son appartenance politique, a conscience qu’elle se produit précisément à un moment crucial pour les peuples de la Communauté. Tous les États de celle-ci sont en effet, aujourd’hui, confrontés à trois défis majeurs, celui de la paix, celui de la liberté, celui du bien-être, et il semble bien que la dimension européenne soit seule en mesure de leur permettre de relever ces défis »14.