Appréciation de l’intérêt à agir en justice d’une association de défense de l’environnement

Publié le 27/04/2018

Le Conseil d’État estime dans une décision rendue le 20 octobre 2017 qu’une association de défense de l’environnement et du cadre de vie d’un quartier est recevable à contester un permis de construire.

CE, 20 oct. 2017, no 400595

1. Point trop n’en faut. Il est acquis que l’article L. 600-1-2 du Code de l’urbanisme a réduit drastiquement la possibilité de recours contre les permis de construire. Selon cet article qui dispose que : « Une personne autre que l’État, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n’est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager que si la construction, l’aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du Code de la construction et de l’habitation ». Au demeurant, la possibilité de recours des associations contre les autorisations individuelles ou réglementaires en matière d’urbanisme n’a pas été impactée par l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 ayant réformé l’article L. 600-1-2 du Code de l’urbanisme.

2. Dans cette affaire1, l’association de défense de l’environnement et du cadre de vie du quartier « Épi d’or » – Saint-Cyr-l’École a demandé au tribunal administratif de Versailles d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 12 novembre 2015 par lequel le maire de la commune de Saint-Cyr-l’École a accordé à M. A. un permis de construire une maison d’habitation sur un terrain situé 29, rue de Bièvres, ainsi que la décision du 25 janvier 2016 rejetant son recours gracieux. Mais cette requête devait être rejeté pour défaut d’intérêt à agir, par le tribunal administratif de Versailles motif pris : « qu’un tel objet restait “trop général et éloigné des considérations d’urbanisme” pour lui conférer un intérêt lui donnant qualité pour agir contre le permis, accordé par le maire de la commune de Saint-Cyr-l’École le 12 novembre 2015 à M. A., de construire une maison d’habitation d’une surface de plancher de 119 m2 sur un terrain de ce quartier situé 29, rue de Bièvres et jusqu’alors non bâti ». Contre toute attente, le Conseil d’État saisi sur pourvoi par l’association de défense de l’environnement et du cadre de vie du quartier « Épi d’or » – Saint-Cyr-l’École, annule l’ordonnance n° 1602300 du président de la troisième chambre du tribunal administratif de Versailles du 13 avril 2016 est annulée tant et si bien que le Conseil d’État reconnaît à l’association de défense de l’environnement et du cadre de vie du quartier « Épi d’or » – Saint-Cyr-l’École intérêt à agir par la voie de l’excès de pouvoir contre le permis de construire délivré par le maire de la commune de Saint-Cyr-l’École en estimant que : « En se fondant sur ce motif alors qu’il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis que le projet autorisé, par sa nature, le choix d’implantation retenu et la densification qu’il induisait, était susceptible de porter atteinte au cadre de vie des habitants du quartier de l’Épi d’or, dont l’association requérante avait pour objet d’assurer la sauvegarde, le président de la troisième chambre du tribunal a inexactement qualifié les faits de l’espèce. L’association requérante est, par suite, fondée à demander l’annulation de l’ordonnance attaquée ». Désormais, la haute assemblée apprécie l’intérêt à agir en justice d’une association de défense de l’environnement au regard de l’objet social de cette dernière (II) ayant simplement pour but la mise en œuvre de tous les moyens disponibles pour la sauvegarde et l’amélioration du cadre de vie des habitants du quartier de l’Épi d’or (I).

I – L’objet social de l’association conditionne l’existence de l’intérêt à agir

3. Pour apprécier l’intérêt à agir de l’association de défense de l’environnement et du cadre de vie du quartier « Épi d’or » – Saint-Cyr-l’École, le Conseil d’État doit contrôler le lien existant entre l’intérêt défendu par cette dernière et le permis de construire attaqué, en se fondant sur la spécialité de l’association déterminée par des compétences ratione loci (A) et materiae (B).

A – Compétence ratione loci de l’association de défense de l’environnement et du cadre de vie du quartier « Épi d’or » – Saint-Cyr

4. La jurisprudence administrative est très stricte quant à l’appréciation du champ d’action géographique de l’association intervenant en matière de contentieux de l’urbanisme2. C’est ainsi que depuis une décision récente rendue par le Conseil d’État le 17 mars 20143, ce dernier estime que : « Considérant qu’il ressort des termes de l’arrêt attaqué que, pour juger que l’association des consommateurs de la Fontaulière ne justifiait pas d’un intérêt lui donnant qualité pour agir contre les délibérations du 12 décembre 2007 par lesquelles le syndicat des eaux de la Basse-Ardèche (SEBA) a autorisé son président à signer les contrats de délégation des services publics de l’eau potable et de l’assainissement et contre les décisions du président de signer ces contrats, la cour administrative d’appel s’est fondée sur la seule circonstance que l’objet de cette association, tel que défini par ses statuts, ne précisait pas de ressort géographique, ce dont elle a déduit que l’association avait un champ d’action “national” et qu’elle n’était donc pas recevable à demander l’annulation d’actes administratifs ayant des effets “exclusivement locaux” ; qu’en statuant ainsi, alors qu’il lui appartenait, en l’absence de précisions sur le champ d’intervention de l’association dans les stipulations de ses statuts définissant son objet, d’apprécier son intérêt à agir contre les décisions qu’elle attaquait au regard de son champ d’intervention en prenant en compte les indications fournies sur ce point par les autres stipulations des statuts, notamment par le titre de l’association et les conditions d’adhésion, éclairées, le cas échéant, par d’autres pièces du dossier qui lui était soumis, la cour a commis une erreur de droit ; que son arrêt doit être, pour ce motif, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, annulé ». Autrefois, le Conseil d’État4 se bornait à juger qu’à défaut de clause statutaire relative au champ d’action géographique de l’association de défense, cette dernière était présumée agir sur le plan national5. Là encore la solution posait des difficultés. Il est à tout le moins certain que le seul élément permettant d’apprécier l’intérêt social demeurait l’objet social (ratione materiae)6. Dans l’arrêt rapporté, bien que ne relevant pas l’absence de clause relative au champ d’action géographique de l’association, il faut noter que cela permet au juge administratif de passer au deuxième critère d’appréciation de l’intérêt d’agir au regard de la compétence ratione materiae de l’association de défense de l’environnement et du cadre de vie du quartier « Épi d’or » – Saint-Cyr.

B – Compétence ratione materiae de l’association de défense de l’environnement et du cadre de vie du quartier « Épi d’or » – Saint-Cyr

5. Le juge administratif apprécie si l’objet social reconnaît à une association l’intérêt à agir contre une décision individuelle ou réglementaire en matière d’urbanisme. Ainsi, le juge administratif écarte l’intérêt à agir à une association contre un permis de construire en estimant « qu’aux termes de l’article 3 de ses statuts, l’association dénommée “Union des propriétaires pour la défense des Arcs” a pour objet “la représentation et la défense, dans tous les domaines, des intérêts des propriétaires, dans le cadre de l’intérêt général et notamment : de réunir ses adhérents pour promouvoir et faciliter de bonnes relations et créer des liens de solidarité, d’informer les adhérents des projets et du devenir des Arcs, d’assurer leur représentativité auprès du public, des administrations, de la commune, de toutes parties intervenant aux Arcs et, si besoin est, leur défense en justice, d’étudier toutes les questions concernant les Arcs ou pouvant exercer une influence sur la station, d’assurer la défense de la station et des propriétaires par tous moyens légaux, de contribuer à la vie et à l’animation des Arcs et à la promotion du site” ; qu’un objet social aussi général et qui ne vise pas précisément la défense du site ni les questions d’urbanisme »7.

6. Au cas d’espèce, l’association défense de l’environnement et du cadre de vie du quartier « Épi d’or » créée dans le but d’assurer la sauvegarde et l’amélioration du cadre de vie des habitants d’un quartier avait intérêt à agir pour contester un permis de construire devant le juge administratif, dès lors que, de par son ampleur, le projet immobilier était susceptible de modifier le cadre de vie du quartier8.

II – Le juge administratif apprécie in concreto l’objet social de l’association

7. Ce type de contentieux n’échappe assurément pas à un contrôle du juge administratif qui semble combiner le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation avec le principe de proportionnalité de l’intérêt à agir de l’association (A), nécessitant, sans conteste, une rédaction précise de l’article 2 des statuts de l’association (B).

A – Contrôle de proportionnalité et erreur manifeste d’appréciation

8. La technique de la proportionnalité provient du juge de la Cour européenne des droits de l’Homme qui l’utilise à foison9. Dans le langage du droit, le proportionné peut être défini « comme le caractère de grandeurs qui forment entre elles une proportion géométrique, entendue comme une égalité de deux rapports par quotient »10. Plus précisément, le contrôle de proportionnalité consiste en une mise en balance ou de pesée des intérêts qui permet d’atteindre le juste équilibre et aboutit à une interprétation in concreto11. En droit de l’urbanisme et de l’environnement, ce rapport de proportionnalité doit aboutir à un juste équilibre entre le but légitime poursuivi et les moyens employés, comme dans la célèbre affaire Motais de Narbonne c/ France12. En effet, il est à remarquer qu’il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé par toute mesure privant une personne de sa propriété13. Dans l’affaire qui a donné lieu à l’arrêt de la CEDH du 6 octobre 201614, les pétitionnaires avaient déposé auprès des services de la préfecture des Bouches du Rhône une demande d’autorisation de lotir en 1964 sur un tènement d’environ 63 000 m² situé dans la calanque des Athénors d’Ensuès la Redonne, qui se situe entre le port de la Redonne et la calanque des Figuières sur le littoral méditerranéen des Bouches-du-Rhône. Par un arrêté du 14 mai 1964, le préfet des Bouches du Rhône autorisa les pétitionnaires à créer un lotissement comprenant 30 lots. Après avoir commercialisé leurs lots jusque dans les années 1980, est entrée en vigueur la loi du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral dite loi Littoral15. Cette loi prohibe toute édification nouvelle sur une bande littorale de 100 m à compter du rivage. Il s’ensuit que les terrains querellés ont été frappés, conformément à la loi Littoral, d’une interdiction absolue de construire en raison du fait qu’ils étaient situés dans la bande des 100 m du littoral. Ayant épuisé les voies de recours internes jusqu’à la jurisprudence Bitouzet16 où le Conseil d’État a interprété L. 160-5 du Code de l’urbanisme17 à la lumière de l’article 1 du protocole n° 1 et a précisé qu’il ne s’agissait pas d’un principe général et absolu, en droit français, de non-indemnisation des servitudes d’urbanisme. Dans cet arrêt du 6 octobre 2016, la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) conclut qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du protocole additionnel n° 1 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, en reconnaissant la légitimité de l’ingérence, ce qui conduit les juges strasbourgeois à opérer un contrôle de proportionnalité18.

9. En droit interne, on sait que depuis de nombreuses années le Conseil d’État, à l’occasion de la saisie d’une requête en excès de pouvoir contre une décision administrative, énonce à cet égard que la combinaison doit être effectuée entre le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation et le contrôle de proportionnalité en matière de mesures de police sanitaire19. À cet égard, un auteur écrivait, fort justement, à propos de l’intérêt à agir des associations en matière de contentieux de l’urbanisme : « Parallèlement, le juge applique un principe de proportionnalité dans son appréciation de l’intérêt à agir. Il appréciera ainsi l’adéquation entre l’objet social et les conséquences sur celui-ci de la décision attaquée (…). En somme, c’est sur la base du contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation que le juge fonde le plus souvent son appréciation. »20

10. En l’espèce, pour vérifier la combinaison de la proportionnalité et son rapport avec l’erreur manifeste d’appréciation, l’arrêt précise : « En se fondant sur ce motif alors qu’il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis que le projet autorisé, par sa nature, le choix d’implantation retenu et la densification qu’il induisait, était susceptible de porter atteinte au cadre de vie des habitants du quartier de l’Épi d’or, dont l’association requérante avait pour objet d’assurer la sauvegarde, le président de la troisième chambre du tribunal a inexactement qualifié les faits de l’espèce. L’association requérante est, par suite, fondée à demander l’annulation de l’ordonnance attaquée ». Il convient de rapprocher ce raisonnement de la décision du Conseil d’État relevée par M. Landbeck qui remarque : « Pour la mise en relation de l’objet social et des conséquences de la décision attaquée et son rapport avec l’erreur manifeste d’appréciation, v. CE, 24 oct. 1997, nos 161043 et 161096, SCI du Hameau de Piantarella et commune de Bonifacio. L’arrêt précise notamment : “Considérant que, eu égard à la nature, à l’importance et à la localisation des constructions projetées, mises en relation avec l’objet de l’association…” »21.

B – Les moyens d’action de l’association

11. Aux termes d’une jurisprudence administrative plus que centenaire22, les actes administratifs « positifs » tels que les autorisations administratives23 en matière de permis de construire, s’ils ne peuvent présenter de préjudice réel à l’égard des pétitionnaires, peuvent néanmoins impacter de manière directe la situation des tiers adhérents, par exemple, à une association de défense de l’environnement. C’est pourquoi ces derniers peuvent avoir un intérêt légitime à demander l’annulation d’un permis de construire. La rédaction des clauses statutaires relatives à la compétence ratione materae et loci sont fondamentales. C’est ainsi qu’une association eu égard à un objet trop large de ses statuts qui est (ratione materae) « d’entreprendre et concourir aux actions de toute nature, par tous moyens… pour s’assurer du respect des procédures d’engagement des dépenses publiques » et à son champ d’action (ratione loci) contre une délibération aux effets purement locaux, autorisant la signature d’un marché de maîtrise d’œuvre24. De même, la fédération des associations du Sud-Est pour l’environnement contre le permis de construire délivré le 27 juin 1987 par le maire d’Antibes à la société « La Gauloise »25. De même, une association qui a pour seul objet social d’étudier et de sauvegarder « la faune, la flore naturelle en même temps que les milieux dont elles dépendent ». Si le même article 2 comporte une référence plus générale à la « protection des sites et de l’environnement », celle-ci figure dans la liste des moyens que l’association se propose d’employer pour atteindre ses buts et ne peut donc viser que les sites et l’environnement naturels. Par suite, la construction d’un immeuble de 16 logements dans le centre de Sisteron ne porte pas atteinte aux intérêts qu’elle défend26.

12. Dans l’arrêt rapporté, l’article 2 des statuts relatif à l’objet social de l’association stipule : « la mise en œuvre de tous les moyens disponibles pour la sauvegarde et l’amélioration du cadre de vie des habitants de l’Épi d’or ». La notion de sauvegarde est relative car il a été jugé que, eu égard à son objet, une association ne justifiait pas d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation d’un permis de construire. En effet, la section du contentieux du Conseil d’État a considéré que : « Considérant, d’autre part, que l’arrêt attaqué relève que, selon ses statuts, l’association pour la sauvegarde du patrimoine martiniquais a pour objet, dans toute la Martinique “… de défendre et de protéger : les droits de l’Homme, les espèces animales et végétales, le cadre de vie, le sol, le sous-sol, les forêts, les eaux marines, terrestres et du sous-sol, le domaine public maritime, les étangs, marais et zones humides, les cinquante pas géométriques, les mangroves, les métiers respectant les cycles écologiques et la sécurité des hommes, des femmes et des enfants contre les risques naturels majeurs et technologiques ” ; qu’en en déduisant que l’association ne justifiait pas d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation du permis de construire attaqué, la cour administrative d’appel a fait une exacte application des règles relatives à la recevabilité du recours pour excès de pouvoir ; Considérant qu’il résulte de ce qui précède que l’association pour la sauvegarde du patrimoine martiniquais n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par l’arrêt attaqué, la cour administrative d’appel de Paris a rejeté sa requête. »27 Il semble bien que dans l’arrêt annoté le principe de proximité ait été déterminant car le périmètre est en rapport direct avec l’acte attaqué28.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Maouche S., Appréciation de l’intérêt à agir des associations en contentieux administratif de l’urbanisme, 23 nov. 2017, LexisNexis.
  • 2.
    Rousse C., « Appréciation de l’intérêt à agir d’une association », 30 avril 2014, https://www.eurojuris.fr/.
  • 3.
    Denizeau C., JCl. Administratif, fasc. 513, « Plan local d’urbanisme », note sous CE, 3e/8e SSR, 17 mars 2014, n° 354596, publié au Lebon.
  • 4.
    CE, 7e/2e SSR, 23 février 2004, n° 250482.
  • 5.
    Denizeau C., JCl. Administratif, fasc. 513, op. cit.
  • 6.
    Ibid.
  • 7.
    CAA Lyon, 1re ch., 21 juill. 1998, n° 96LY02763 : Landbeck D., « Les associations et l’intérêt à agir dans le contentieux administratif ou de la difficulté de rédaction des clauses statutaires », LPA 8 avril 2003, p. 9.
  • 8.
    Polubocsko N., « La défense du cadre de vie des habitants d’un quartier peut parfois suffire pour contester un permis de construire », 26 oct. 2017, https://blog.landot-avocats.net/.
  • 9.
    Muzny P., La technique de la proportionnalité et le juge de la Convention européenne des droits de l’Homme. Essai sur un instrument nécessaire dans une société démocratique, vol. I, Sudre F. (préf.), 2005, PUAM, nos 129 et s.
  • 10.
    Géniaut B., La proportionnalité dans les relations du travail, Nouvelle Bibliothèque de Thèses, p. 236.
  • 11.
    Niel P.-L., Effet de l’article 8 de la Conv. EDH à l’égard des dispositions de l’article 333, alinéa 2, du Code civil, LPA 17 nov. 2016, n° 121w6, p. 10.
  • 12.
    CEDH, 2 oct. 2002, n° 48161/99 ; Soler-Couteaux P. et Carpentier É., Droit de l’urbanisme, coll. Hypercours, 2015, Dalloz, p. 904.
  • 13.
    Rapp L., Terneyre P., Symchowicz N. et Necib D., Le Lamy Droit Public des Affaires, 4943, « Satisfecit attendu de la Cour européenne ».
  • 14.
    CEDH, 6 oct. 2016, n° 40886/06, Malfatto et Mieille c/ France.
  • 15.
    Jacquot H. et Priet F., Droit de l’urbanisme, 7 éd., Précis Dalloz, n° 123, p. 148 et s.
  • 16.
    CE, 3 juill. 1998, n° 158592, Bitouzet : Lebon p. 228
  • 17.
    « N’ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées (…) concernant, notamment, (…) l’interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies (…). »
  • 18.
    Pastor J.-M., « La loi Littoral face au droit au respect des biens », Dalloz actualité, 14 oct. 2016 ; « CEDH : loi Littoral, propriété d’un lotissement et demande d’indemnisation », Lextenso, 7 oct. 2016.
  • 19.
    Laude A., Mouralis J.-L., Pontier J.-M. et Louvel L., « Produits soumis à autorisation ou enregistrement ou certification préalables », Le Lamy Droit de la Santé, n° 442-13.
  • 20.
    Landbeck D., Les associations et l’intérêt à agir dans le contentieux administratif ou de la difficulté de rédaction des clauses statutaires, LPA 8 avr. 2003, p. 9.
  • 21.
    LPA 8 avr. 2003, p. 9.
  • 22.
    V. par ex. CE, 17 mars 1911, Roubaud, p. 341.
  • 23.
    Sibiril K., La notion d’intérêt en droit administratif français, thèse, université de Bretagne Occidentale, 2012, p. 147.
  • 24.
    CE, 23 févr. 2004, n° 250482, Communauté de cnes pays loudunais : Lebon T., p. 803.
  • 25.
    CE, 21 janv. 1989, nos 95755 et 95895, Féd. assoc. sud-est pour environnement (FASE) et Synd. défense Cap d’Antibes et a. : Lebon T., p. 835.
  • 26.
    CE, 29 janv. 1988, n° 48813, assoc. Segustero : Lebon T., p. 947.
  • 27.
    CE, sect., 2e ss-sect., 9 déc. 1996, n° 155477.
  • 28.
    V. en ce sens Sousi G., Mayaud Y. et Reverdy A., « L’intérêt à agir : quand l’association conteste un permis de construire », Le Lamy Associations, n° 230-10.
  • 29.
    CE, 1re ss-sect. jugeant seule, 19 sept. 2014, n° 357327.
  • 30.
    CAA Nantes, 2e ch., 10 nov. 2009, n° 08NT02570, inédit au recueil Lebon.
  • 31.
    CAA Nantes, 2e ch., 5 oct. 2017, n° 16NT01991.
  • 32.
    V. supra.
  • 33.
    CE, 4e et 5e SSR, 19 mars 2008, n° 296504.