Projet de loi Industrie verte : la consécration d’un privilège environnemental

La législation relative aux obligations en matière de dépollution résultant de la cessation d’activité d’une installation classée pour la protection de l’environnement est en constante évolution. Le droit des entreprises en difficulté ne déroge pas aux dispositions du droit de l’environnement. Le projet de loi Industrie verte consacre un nouveau privilège en matière environnementale en cas de procédure collective et modifie les articles L. 641-13 et L. 643-8 du Code de commerce.

La dépollution des sols et la protection des populations voisines d’anciens sites industriels constituent des enjeux de santé publique1 et une préoccupation grandissante des citoyens. La reconversion des friches industrielles s’impose comme une problématique d’intérêt général.

Le projet de loi Industrie verte2 prévoit notamment des règles transitoires concernant les attestations devant être produites à l’issue des opérations de réhabilitation des sites pollués lors de la cessation d’activité de l’installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE). Il crée également un nouveau privilège environnemental en cas de liquidation judiciaire de l’exploitant.

Ambitions du projet de loi : accélérer la dépollution des terrains industriels

Annoncé par Bruno Le Maire lors de ses vœux, le 5 janvier dernier, le projet de loi sur l’industrie verte souhaite répondre à deux objectifs : faire de la France la « championne de l’industrie verte » et des technologies qui devraient permettre la décarbonation, d’une part, et accompagner l’industrie, d’autre part. Parmi les 5 chantiers et les 29 propositions du gouvernement présentés le 3 avril, figure notamment la réhabilitation des friches. Ces propositions ont été soumises à une consultation publique qui s’est achevée le 24 avril.

L’avant-projet de loi a été soumis au Conseil d’État. Dans son avis, le Conseil d’État3 a émis des remarques en matière de classement des créances en cas de procédures collectives qui ont été prises en considération par le gouvernement dans la version du projet de loi soumis en conseil des ministres.

Le projet de loi Industrie verte, soumis en conseil des ministres le 16 mai, sera examiné au Sénat à partir du 19 juin puis à l’Assemblée nationale à partir du 17 juillet. Le texte comprend 19 articles dont un chapitre 4 intitulé « Réhabiliter les friches pour un usage industriel » au sein du titre 1er du projet de loi.

Difficultés de recensement des friches industrielles

La France compte environ 500 000 installations dites ICPE. Du pressing aux sites industriels en passant par certaines exploitations agricoles, de nombreuses entreprises sont concernées par des dispositions particulières visant à préserver l’environnement et la santé des populations. Ce type d’exploitation fait également l’objet d’un suivi de la part des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), placées sous l’autorité du préfet de région et des préfets de département. 8 200 friches ont plus particulièrement été répertoriées par le centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA).

Plusieurs rapports parlementaires récents ont toutefois soulevé les difficultés de recensement des friches. Le 8 septembre 2020, une commission d’enquête du Sénat a ainsi publié un rapport relatif aux problèmes sanitaires et écologiques liés aux pollutions des sols qui ont accueilli des activités industrielles4. Le 27 janvier 2021, un rapport d’information sur la revalorisation des friches industrielles a également été déposé par 18 députés5. L’une des complexités relevées dans ces différents rapports réside dans l’éclatement des sources d’information concernant les installations classées pour la protection de l’environnement. Plusieurs bases de données relatives à la localisation des sites et de leurs déchets existent mais le recoupement des données apparaît délicat6.

Le 5 avril 2022, 14 députés ont en outre déposé une proposition de loi visant à favoriser la reconversion des friches industrielles7. Quelle que soit leur orientation politique, les parlementaires apparaissent globalement sensibles à la question de la reconversion des anciens sites pollués.

Cessation d’activité d’une ICPE

La cessation d’activité est un ensemble d’opérations administratives et techniques effectuées par l’exploitant d’une ICPE lorsqu’il n’exerce plus les activités justifiant le classement de ces installations au titre de la nomenclature spécifique existante.

La cessation d’activité se compose des opérations suivantes :

1° La mise à l’arrêt définitif ;

2° La mise en sécurité ;

3° Si nécessaire, la détermination de l’usage futur ;

4° La réhabilitation ou remise en état.

Nouvelle procédure d’attestation

Les articles 57 et 58 de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique ont accru les obligations en matière de cessation d’activité des ICPE. Lors de la mise à l’arrêt définitif d’une ICPE, le préfet peut fixer un délai contraignant pour la réhabilitation du site. Le décret n° 2021-1096 du 19 août 2021, applicable depuis le 1er juin 2022, précise les modalités d’application de l’article 57 de la loi du 7 décembre 2020 et définit certaines notions relatives à l’arrêt d’activité de sites pollués.

L’exploitant d’une ICPE doit faire attester, par une entreprise certifiée dans le domaine des sites et sols pollués, de la mise en œuvre des mesures concernant la sécurité et la réhabilitation du site (adéquation des mesures proposées et mise en œuvre). Cette obligation nouvelle est applicable aux cessations d’activité d’installations classées soumises à déclaration, à autorisation ou à enregistrement8 depuis le 1er juin 2022.

L’article 5 du projet de loi Industrie verte prévoit que pour les cessations d’activités notifiées avant le 1er juin 2022 au titre des articles L. 512-6-1 (installation soumise à autorisation) ou L. 512-7-6 du Code de l’environnement (installation soumise à enregistrement), pour lesquelles les opérations de mise en sécurité ont été régulièrement finalisées et pour lesquelles le préfet n’a pas fixé par arrêté des prescriptions pour imposer des travaux ou des mesures de surveillance, l’exploitant peut demander jusqu’au 1er janvier 2026 à bénéficier des dispositions du dernier alinéa des articles L. 512-6-1 ou L. 512-7-6 de ce même code en ce qui concerne les attestations relatives à l’adéquation des mesures proposées pour la réhabilitation du site et à la mise en œuvre de ces mesures.

Cet article ouvre la possibilité à un exploitant dont la cessation d’activité a été notifiée avant le 1er juin 2022 de demander à l’administration, de façon volontaire, l’application de la nouvelle procédure de cessation d’activité introduite par la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020.

Substitution de l’exploitant par un tiers

Lors de la mise à l’arrêt définitif d’une installation classée pour la protection de l’environnement ou postérieurement à cette dernière, un tiers intéressé peut demander au représentant de l’État dans le département de se substituer à l’exploitant, avec son accord, pour réaliser les travaux de réhabilitation en fonction de l’usage que ce tiers envisage pour le terrain concerné9.

L’article 5 du projet de loi Industrie verte vient ajouter que le tiers intéressé peut également demander à se substituer à l’exploitant pour réaliser, outre la réhabilitation, tout ou partie des mesures de mise en sécurité de l’installation.

Obligation de consignation

Outre des sanctions pénales10, le droit de l’environnement prévoit également des sanctions administratives11. Le non-respect d’une prescription imposée par la réglementation des installations classées ou l’exploitation d’une installation classée sans l’autorisation requise donne lieu à un arrêté préfectoral de mise en demeure invitant l’exploitant à réaliser des travaux ou opérations, ou à régulariser sa situation dans un délai imparti. Si, à l’expiration de ce délai, il n’a pas été déféré à la mise en demeure, le préfet peut mettre en œuvre des sanctions administratives.

L’article L. 171-8 du Code de l’environnement organise un régime de sanctions qui sont applicables quelle que soit l’origine de la mise en demeure (non-respect des prescriptions ou situation irrégulière) : consignation, suspension, travaux d’office, amende et astreinte12. L’article L. 171-7 du même code prévoit que, dans le cas où une mise en demeure de régulariser la situation administrative d’une installation n’a pas été respectée, le préfet peut également recourir à la fermeture définitive de l’installation et à la remise en état du site.

L’article 6 du projet de loi Industrie verte renforce les pouvoirs de l’administration et modifie l’article L. 171-7 du Code de commerce en organisant un système de consignation identique à celui de l’article L. 171-8, assorti du bénéfice d’un privilège.

L’autorité administrative peut obliger l’exploitant à consigner entre les mains d’un comptable public une somme correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser. Cette somme bénéficie d’un privilège de même rang que celui prévu à l’article 1920 du Code général des impôts. Il est procédé à son recouvrement comme en matière de créances de l’État étrangères à l’impôt et au domaine.

Consécration d’un privilège environnemental

Un nouveau privilège spécifique est consacré en cas de liquidation judiciaire. L’article L. 643-8 du Code de commerce, issu de l’article 62 de l’ordonnance n° 2021-1193 du 15 septembre 2021, détaille le classement des créanciers13. Déjà modifié en matière fiscale par l’article 130 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021, cet article poursuit sa mue.

L’article 6 du projet de loi Industrie verte ajoute un nouveau privilège spécifique concernant certaines créances environnementales. Après le 5°, il est ajouté un 6° ainsi rédigé : « Les créances nées régulièrement après le jugement ouvrant ou prononçant la liquidation mentionnées au quatrième alinéa de l’article L. 641-13 restées impayées à l’échéance, ainsi que les créances résultant d’un arrêté de consignation pris en application du premier alinéa du 1° du II de l’article L. 171-8 du Code de l’environnement ».

Ce privilège dispose d’une position favorable dans le classement des créances puisqu’il est situé juste après le privilège de conciliation14.

Outre l’exercice de droit de rétention (hors concours), il sera primé seulement, pourrait-on dire, par :

1° Les subsides prévus à l’article L. 631-11 restés impayés (subsides à verser au dirigeant et fixés dans le cadre du redressement judiciaire converti ensuite en liquidation judiciaire) ;

2° Les créances garanties par le privilège établi aux articles L. 3253-2, L. 3253-4 et L. 7313-8 du Code du travail (superprivilège) ;

3° Les frais de justice nés régulièrement après le jugement d’ouverture pour les besoins du déroulement de la procédure restés impayés à l’échéance ;

4° Les créances garanties par le privilège prévu par l’article L. 624-21 du Code de commerce (sommes dues aux producteurs agricoles par leurs acheteurs) ;

5° les créances garanties par le privilège de conciliation établi par l’article L. 611-11 du Code de commerce.

Une première remarque concerne les sommes susceptibles de bénéficier du privilège : seuls les frais nécessaires à la mise en œuvre des mesures relatives à la mise en sécurité sont visés par le nouveau texte envisagé, ce qui semble donc exclure les sommes correspondant à la réhabilitation du site.

Rappelons que la mise en sécurité comporte notamment, pour la ou les installations concernées par la cessation d’activité, les mesures suivantes :

1° L’évacuation des produits dangereux et, pour les installations autres que les installations de stockage de déchets, la gestion des déchets présents ;

2° Des interdictions ou limitations d’accès ;

3° La suppression des risques d’incendie et d’explosion ;

4° La surveillance des effets de l’installation sur son environnement, tenant compte d’un diagnostic proportionné aux enjeux15.

Une deuxième observation concerne la consignation des fonds mentionnée à l’article L. 171-8 du Code de l’environnement. Le privilège équivalent à celui de l’article 1920 du Code général des impôts semble se transformer, pourrait-on dire, en un privilège mieux classé en cas de procédure collective, ce qui apparaît assez novateur. L’article L. 171-8 du Code de l’environnement est en effet modifié en ce sens. La somme consignée bénéficie d’un privilège équivalent à celui de l’article 1920 du Code général des impôts sous réserve du 6° du I de l’article L. 643-8 du Code de commerce.

En effet, dans la version actuelle de l’article L. 643-8 du Code de commerce, les créances garanties par le privilège du Trésor établi à l’article 1920 du Code général des impôts sont situées au 12e rang (et seraient même placées au 13e rang si le projet de loi Industrie verte est adopté).

Une troisième remarque concerne le fait générateur des créances bénéficiant du privilège environnemental. L’avant-projet de loi soumis au Conseil d’État ne faisait pas référence à l’article L. 641-13 du Code de commerce, ce qui était susceptible de générer des difficultés d’interprétation concernant le caractère strictement antérieur de ces créances environnementales.

Compte tenu du caractère urgent des créances correspondant à la mise en sécurité des ICPE et de la complexité du régime de classement des créances en cas de procédure collective, le projet de loi soumis en conseil des ministres prend en considération les difficultés relevées par le Conseil d’État.

L’article 6 du projet de loi modifie l’article L. 641-13 du Code de commerce. Sont ainsi payées à leur échéance les créances nées régulièrement après le jugement qui ouvre ou prononce la liquidation judiciaire16 si elles sont nées pour assurer la mise en sécurité des installations classées pour la protection de l’environnement en application des articles L. 512-6-1, L. 512-7-6 et L. 512-12-1 du Code de l’environnement.

Certains privilèges inhérents à une procédure collective et existant exclusivement dans ce cadre juridique spécifique (privilège de conciliation, frais de justice postérieurs, privilège des créances postérieures) sont des privilèges pleinement généraux. Leur assiette porte ainsi sur l’ensemble des biens meubles et immeubles du débiteur.