Avoirs dissimulés à l’étranger : une nouvelle campagne de régularisation au programme

L’exécutif envisage, en 2027, de mettre en place un nouveau guichet de régularisation fiscale à destination des contribuables souhaitant déclarer spontanément leurs avoirs étrangers non déclarés.

Le 30 septembre 2026, dans le cadre des arbitrages du budget 2027 et la présentation du plan de redressement de 54 milliards d’euros, l’exécutif a annoncé l’ouverture d’une nouvelle cellule de régularisation pour les contribuables désireux de déclarer leurs comptes dissimulés à l’étranger en échange de pénalités réduites. « Nous allons notamment offrir la possibilité à des contribuables repentis de se mettre en règle avec l’administration pendant l’année 2027. Bernard Cazeneuve l’avait déjà fait. C’est une bonne méthode », a précisé le Premier ministre. Cette opération incitative constitue, pour le gouvernement, un levier pour augmenter rapidement les recettes publiques. Il s’agit également d’une main tendue aux contribuables avant que la réglementation européenne DAC8 et le protocole international Crypto-asset reporting framework (CARF) viennent automatiser la transmission à Bercy des comptes de crypto-actifs et d’avoirs étrangers dès 2027.

Une première cellule de régularisation

Deux cellules de régularisation successives ont déjà permis aux contribuables qui le souhaitaient de mettre en ordre leur situation vis-à-vis de l’administration fiscale. L’administration fiscale a, dans le contexte de la révélation des listes HSBC, créé une première cellule de régularisation pour un laps de temps relativement court, en 2009. Ce dispositif, surnommé cellule Woerth, du nom du ministre du Budget de l’époque, Éric Woerth, avait pour objectif d’inciter les contribuables français possédant des avoirs cachés à l’étranger à régulariser spontanément leur situation en échange d’un allègement des pénalités. Le dispositif prévoyait une réduction des pénalités et des intérêts de retard pour les capitaux et les revenus non déclarés, notamment au titre de l’impôt sur la fortune (IFI) ou des droits de succession. Active d’avril à décembre 2009, cette cellule a permis d’encaisser des recettes fiscales d’un montant de 1,2 milliard d’euros, des chiffres certes très significatifs mais aussi très en deçà des résultats de l’amnistie fiscale italienne de 2009-2010, qui a permis de rapatrier ou régulariser 104,5 milliards d’euros d’actifs non déclarés et généré 5,6 milliards d’euros de recettes fiscales pour les finances publiques.

Le service de traitement des déclarations rectificatives

En 2013, l’administration a renouvelé l’expérience avec la création du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), ou cellule Cazeneuve. Ce service était rattaché à la Direction nationale de vérification des situations fiscales, service à compétence nationale placé sous l’autorité du service du contrôle fiscal de la DGFiP. Son intervention a été définie dans une circulaire du ministre délégué chargé du Budget, publiée le 21 juin 2013 (un progrès par rapport à la cellule Woerth, dont le fonctionnement avait été jugé quelque peu opaque par les observateurs). La circulaire du 21 juin 2013 prévoyait une procédure temporaire de déclaration rectificative des avoirs à l’étranger non déclarés, avec remise de pénalités. Les contribuables ont eu quatre ans et demi pour régulariser leur situation auprès du service de traitement des déclarations rectificatives au moyen de cette procédure. Le STDR a clos ses portes le 31 décembre 2017. Il a été décidé de mettre fin à ce service en raison de la mise en œuvre progressive de l’échange international automatique d’informations entre les administrations fiscales entre 2017 et 2018. Plus de 50 000 demandes ont été déposées auprès du service et des pôles de régularisation déconcentrés pour plus de 35 milliards d’avoirs, générant 8 à 9 milliards d’euros de recettes supplémentaires pour l’État.

La pratique du STDR

L’afflux de dossiers s’est vite révélé supérieur aux capacités de traitement du STDR. En conséquence, les capacités du service ont été augmentées avec la création en 2015, puis de nouveau en 2016, de 10 pôles de régularisation déconcentrés, dotés d’une compétence nationale ou régionale selon les cas, portant l’effectif total à 172 agents à la fin de l’année 2016, alors que le STDR central n’en comptait que 66 fin 2014. Les modalités de traitement des dossiers ont été organisées en fonction de la priorité donnée aux résultats budgétaires : les agents du STDR ont eu pour consigne constante de traiter en priorité les dossiers présentant les perspectives de recettes les plus élevées. L’application de ce principe a conduit à de grands écarts dans le délai de traitement des dossiers : alors que les dossiers portant sur des avoirs supérieurs à un million d’euros étaient traités en moyenne en moins d’un an, les dossiers moins importants pouvaient rester en attente pendant plus de deux ans. C’est notamment l’accumulation de petits dossiers en attente de traitement au STDR qui a conduit à la mise en place des pôles déconcentrés, auxquels sont confiés les dossiers comportant des avoirs de moins de 600 000 euros.

Barème standard et transaction

Bercy a choisi de recourir massivement à la transaction, conformément au 3° de l’article L. 247 du Livre des procédures fiscales (LPF), une convention entre l’administration fiscale et le contribuable qui, sans conduire à minorer les droits en principal, peut comporter une atténuation des pénalités, subordonnée au paiement par le contribuable des sommes laissées à sa charge. La fixation du montant des pénalités s’est effectuée dans le cadre de transactions conclues entre les contribuables concernés et l’administration fiscale. La transaction, telle qu’elle est définie par les dispositions législatives du LPF, est conditionnée par une demande du contribuable et vise au règlement de sa situation individuelle en tenant compte de tous les éléments de son dossier fiscal. En l’espèce, souligne la Cour des comptes dans son rapport d’octobre 2017, les dossiers n’ont pas été traités sur une base véritablement individuelle par le STDR mais réglés par application d’un barème standard opérant une distinction entre fraudeurs passifs soumis à une majoration ramenée à 15 % et à une amende plafonnée à 1,5 % des avoirs et fraudeurs actifs, soumis à une majoration de 30 % et à une amende de 3 %. Aucune mesure d’atténuation n’était prévue pour les droits éludés et les intérêts de retard.

Lutter contre les avoirs dissimulés à l’étranger

En matière de lutte contre la dissimulation d’avoirs à l’étranger, les administrations fiscales ont longtemps rencontré d’importantes difficultés, dès lors qu’elles se heurtaient au secret bancaire et disposaient de peu de moyens d’enquête et de contrôle. Toutefois, depuis plusieurs années, la situation a sensiblement évolué. Les administrations nationales ont pu tirer parti de révélations d’origines diverses sur les comptes détenus dans certaines banques, notamment suisses. La coopération et les échanges d’informations entre États ont commencé à devenir plus systématiques. La voie a été ouverte par les États-Unis qui ont, de manière unilatérale et extraterritoriale, imposé aux banques étrangères de leur déclarer les comptes détenus par des résidents fiscaux américains. Le mécanisme multilatéral d’échanges automatisé de données entre États sur les comptes détenus par des non-résidents, élaboré sous l’égide de l’OCDE, a radicalement changé la donne. Ce contexte nouveau a rendu les titulaires d’avoirs non déclarés à l’étranger plus sensibles aux risques encourus. La fermeté affichée par l’administration fiscale a fait le reste, expliquant notamment le succès de la cellule Woerth.

Mieux tracer les actifs à l’étranger

Désormais, l’échange automatique de renseignements financiers est devenu la norme internationale, offrant à Bercy accès à un volume considérable de données relatives aux actifs détenus à l’étranger par les contribuables français. Cependant, le patrimoine de ces derniers s’est également complexifié et internationalisés : cryptoactifs, assurance-vie à l’étranger, biens immobiliers situés hors de France, actifs logés dans des sociétés, trusts ou fondations ayant leur siège à l’étranger, etc. Les administrations fiscales auront bientôt de nouveaux moyens d’informations sur ces biens. Ainsi, un nouvel accord, élaboré par l’OCDE, l’accord multilatéral entre autorités compétentes relatif à l’échange de renseignements déjà disponibles sur les biens immobiliers (AMAC RBI) vise à instaurer un mécanisme d’échange automatique d’informations sur les biens immobiliers détenus à l’étranger. Il devrait être en place d’ici 2029 ou 2030. En décembre 2025, 26 États et territoires, dont la France, se sont engagés à l’adopter. La DAC8 a, quant à elle, fourni un cadre aux échanges d’information portant sur les actifs numériques. Sa transposition en France impose dès le 1er janvier 2026 de nouvelles obligations déclaratives aux prestataires de services sur crypto-actifs (PSCA).

Comment régulariser ?

À l’heure actuelle, on sait encore peu de choses sur le futur service de régularisation. Si son principe peut être discuté dans le cadre du projet de loi de finances avec la création d’un mécanisme exceptionnel de mise en conformité fiscale, ce peut être une circulaire qui en dressera le cadre précis, comme cela a été le cas pour le SDTR. L’exécutif n’a pour l’instant apporté aucune précision ni sur le périmètre exact de cette cellule (personnes physiques, entreprises, comptes bancaires, actifs numériques, biens immobiliers, etc.) ni sur le calendrier exact de cette régularisation (si ce n’est qu’elle est programmée en 2027) ni sur le service qui sera compétent pour effectuer cette régularisation, ni surtout sur le barème des pénalités envisagées. Dans le cas du SDTR, les contribuables devaient s’acquitter du paiement intégral des impositions éludées et non prescrites, impositions calculées par application du droit fiscal en vigueur au moment de l’exigibilité et des intérêts de retard. En revanche, une modulation des pénalités fiscales, des majorations appliquées aux différents impôts dus (impôt sur le revenu, impôt de solidarité sur la fortune, droits de mutation à titre gratuit, etc.), et des amendes prévues par le Code général des impôts en cas de non-respect de l’obligation annuelle de déclaration des avoirs détenus à l’étranger (comptes en banque, contrats d’assurance-vie, trusts) était prévue.

Quid des poursuites pénales ?

La circulaire Cazeneuve ne comportait aucune mention d’éventuelles poursuites pénales. Ce silence a été interprété alors comme signifiant l’absence a priori de poursuites pénales du seul chef de la détention de ces avoirs non déclarés. « Cette dispense de fait de poursuites pénales a vraisemblablement constitué une incitation forte à recourir à la procédure de régularisation », ont conclu les sages de la rue Cambon dans leur rapport de 2017. Cette clause tacite était alors rendue possible par le monopole d’engagement des poursuites pénales pour fraude fiscale dévolu à l’administration fiscale (verrou de Bercy). Institué en 1920, ce mécanisme réservait exclusivement au ministère du Budget le droit de déclencher des poursuites pénales pour fraude fiscale, après avis d’une commission. Or il a été supprimé dans le cadre de la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude, qui a mis en place un mécanisme de transmission automatique au parquet des dossiers de fraude fiscale les plus graves (au-delà de 100 000 euros de rappels d’impôts et assortis de pénalités fiscales significatives). Or, la fraude fiscale, qui est punie de 5 ans d’emprisonnement et de 500 000 euros d’amende, est punie de 7 ans d’emprisonnement et 3 millions d’amendes lorsqu’elle est commise au moyen de comptes bancaires à l’étranger, des dispositions qui ne s’appliquent a priori pas aux contribuables ayant spontanément déposé une déclaration rectificative. Cependant, cette exonération des poursuites pénales ne bénéficie pas au contribuable ayant déposé une déclaration rectificative spontanée rejetée par l’administration fiscale. Une telle déclaration n’empêche pas la dénonciation obligatoire du dossier au procureur de la République (Cass. crim., 23 mai 2024, n° 23-80.025).