Le phénomène des aviseurs fiscaux gagne en ampleur

Un rapport parlementaire fait le point sur l’activité des informateurs en matière fiscale. Le dispositif des aviseurs fiscaux a été initié dans le cadre de l’article 109 de la loi de finances n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 (L. n° 2016-1917, 29 décembre 2016). Ce texte prévoit que le gouvernement peut autoriser l’administration fiscale à indemniser toute personne étrangère aux administrations publiques, dès lors qu’elle lui a fourni des renseignements ayant amené à la découverte d’un manquement aux règles en matière de fiscalité internationale. Le décret n° 2017-601 du 21 avril 2017 (D. n° 2017-601, 21 avril 2017) a autorisé l’administration fiscale à indemniser ces informateurs.

Un rapport parlementaire de Christine Pires Beaune, députée socialiste et membre de la commission des finances, rendu public en septembre 2021, permet de faire le point sur l’ampleur du phénomène des aviseurs fiscaux (A.N., Rapport d’information n° 4489, du 22 septembre 2021). En 2019, Christine Pires Beaune était déjà en charge de la mission d’information parlementaire chargée de dresser un premier bilan du dispositif institué par la loi de finances pour 2017 (A.N., Rapport d’information n° 1991, du 5 juin 2019).

Légaliser l’information fiscale

En France, l’indemnisation des aviseurs de l’administration fiscale a longtemps existé, mais reposait sur des bases juridiques peu assurées. La pratique était alors encadrée par des circulaires confidentielles et avait été partiellement codifiée. Le dispositif était principalement mis en œuvre par les directions déconcentrées, et les montants versés aux informateurs étaient faibles. Les résultats étaient donc limités et concernaient des dossiers de faible enjeu. Cette possibilité a été supprimée en 2014. À la suite de révélations concernant plusieurs affaires de fraude fiscale internationale de grande ampleur, le législateur a réintroduit la possibilité pour l’administration fiscale d’indemniser les informateurs en matière de fiscalité internationale dans le cadre de la loi de finances pour 2017. Le texte visait notamment les cas de fausse domiciliation fiscale d’une entreprise exploitée en France, de transfert de bénéfices à l’étranger, de non-déclaration de comptes bancaires ou de contrats d’assurance-vie ouverts ou souscrits à l’étranger ou de trusts. La possibilité d’indemniser les aviseurs fiscaux ne constitue pas une spécificité française. Plusieurs grandes démocraties ont mis en place des dispositifs d’essence comparable, parfois très anciens.

L’évolution du dispositif

Le dispositif des aviseurs, un terme issu de la tradition des douanes, en France, était initialement prévu à titre expérimental pour deux ans. II a été pérennisé en 2018, dans le cadre de l’article 21 de la loi relative à la lutte contre la fraude n° 2018-898 du 23 octobre 2018. L’article 175 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 (L. n° 2019-1479, 28 déc. 2019) a codifié en 2019 le dispositif des aviseurs fiscaux à l’article L. 10-0 AC du Livre de procédures fiscales (LPF, art. L10-0). En abrogeant le décret n° 2017-601, le nouveau décret n° 2021-61 du 25 janvier 2021 (D. n° 2021-61, 25 janvier 2021) a étendu le dispositif aux manquements aux dispositions régissant la TVA. De plus, le gouvernement peut autoriser l’administration fiscale à expérimenter un périmètre différent, défini par la gravité de certains agissements, manquements ou manœuvres en infraction avec la législation fiscale, lorsque le montant estimé des droits éludés est supérieur à 100 000 euros. Un amendement adopté à l’Assemblée nationale le 10 novembre 2021, à l’occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2022, prévoit la prolongation de cette expérimentation de deux ans, soit jusqu’au 31 décembre 2023. Cette mesure sera applicable sous réserve de son adoption définitive à la fin de l’année 2021.

Un dispositif opérationnel

Cette première mission avait alors constaté que « les premiers résultats du dispositif témoignaient de son positionnement équilibré et de sa réelle efficacité ». Les premiers redressements avaient permis la mise en recouvrement de plus de 90 millions d’euros de droits et pénalités, et conduit à l’indemnisation de deux aviseurs. Au total, l’administration fiscale avait reçu un peu moins d’une centaine de signalements dont la moitié avait été classée sans suite, soit parce que l’information portait sur un soupçon de manquement hors du cadre de l’article 109 de la loi de finances pour 2017 ou bien parce qu’elle n’était pas assez étayée, voire intentionnellement fausse. Une trentaine d’enquêtes fiscales étaient toujours en cours au moment de la remise du rapport d’information et treize dossiers faisaient l’objet d’un contrôle fiscal. Le rapport de 2021 souligne qu’au total cinq aviseurs fiscaux ont été indemnisés entre son entrée en application et le 31 décembre 2020. Un sixième aviseur a pu être indemnisé au titre de renseignements transmis en 2020. 24 contrôles fiscaux ont pour origine une indication fournie dans ce cadre. Les cinq premiers informateurs ayant transmis leurs renseignements en 2017 et 2018, les manquements dénoncés relèvent tous de la fraude fiscale à l’internationale, seul champ du dispositif jusqu’au 31 décembre 2019. Un décalage dans le temps dû à la nécessité de vérifications assez poussées pour s’assurer de la véracité des informations transmises et par la longueur des procédures fiscales.

Un rendement budgétaire profitable

Au total, le montant des droits et des pénalités recouvrés s’établissait à 110,32 millions d’euros, au 1er septembre 2021, tandis que celui des indemnités versées aux aviseurs n’a représenté qu’un coût global de 1,83 million d’euros. Le rendement budgétaire du dispositif s’avère donc particulièrement avantageux pour les finances publiques. Cependant près de 90 % du montant total recouvré correspond à une seule affaire, la toute première ayant donné lieu à l’indemnisation d’un informateur. La rapporteure note également une plus grande notoriété du dispositif d’année en année puisque le nombre de prises de contact est passé de 27 en 2017 à 71 en 2020. Elle constate qu’il bénéficie aujourd’hui d’une plus grande acceptabilité sociale alors qu’au moment de son adoption une partie de la presse et certains milieux professionnels évoquaient avec sévérité une « délation rémunérée ».

Quelle indemnisation ?

Le dispositif des informateurs fiscaux prévoit qu’une indemnisation soit accordée aux personnes fournissant des renseignements ayant amené à la découverte d’un manquement à la législation fiscale. Le montant de l’indemnité n’est ni forfaitaire, ni strictement proportionnelle au montant des droits éludés. La DGFiP la calcule par référence aux montants estimés des impôts éludés et après examen de l’intérêt fiscal pour l’État des informations communiquées et du rôle précis de l’aviseur. L’indemnisation n’est donc arrêtée qu’à l’issue des opérations de contrôle ayant permis de corroborer les renseignements fournis. « Compte tenu des délais, parfois longs, de mise en recouvrement, l’indemnité peut, donc être versée à l’aviseur avant que le contribuable ait réglé sa dette vis-à-vis de l’administration fiscale », souligne la rapporteuse. Elle peut également être échelonnée au fur et à mesure des recouvrements lorsque la qualité des informations le justifie, notamment lorsque les premières affaires mises en contrôle ont conduit à un recouvrement substantiel. Un dossier de série de 2020 a ainsi donné lieu à une indemnisation précoce. Si aucun texte législatif ou réglementaire ne fixe de plafond à cette indemnité, elle est en pratique limitée à un million d’euros par affaire, mais peut être portée « jusqu’à 15 % des droits recouvrés dans le cas d’affaires de grande importance ». En l’état des dossiers instruits, cette exception n’a pas trouvé à s’appliquer, souligne la rapporteuse.

L’extension du dispositif

Le législateur, dans le cadre de la loi de finances pour 2020, a autorisé, pour une durée de deux ans, l’administration fiscale à retenir un périmètre différent, défini par la gravité de certains agissements, manquements ou manœuvres en infraction avec la législation fiscale, lorsque le montant estimé des droits éludés est supérieur à 100 000 euros. Dans ce cadre il a également étendu le champ du dispositif des aviseurs fiscaux à la TVA. L’extension du champ du dispositif à partir du 1er janvier 2020 a contribué à nettement réduire la part des informations non couvertes par celui-ci parmi les dossiers classés sans suite. « Cependant pour l’administration fiscale, il est encore difficile de mesurer l’impact des deux nouveaux champs ouverts pour le dispositif », souligne la rapporteure. Le ralentissement des contrôles fiscaux à l’heure de la pandémie complique encore cette phase de bilan. L’élargissement à la TVA encore méconnu, a généré peu d’affaires fiscalement exploitables. En revanche, au regard de l’expérimentation pour les fraudes dont l’enjeu dépasse 100 000 euros, un nombre plus conséquent d’informations a été transmis. Celles-ci concernent assez souvent une problématique liée à l’impôt sur les sociétés. Toutefois, il faudra attendre la fin des opérations de contrôle fiscal pour confirmer cette tendance, précise la rapporteure. Pour l’heure, d’après les informations qui lui ont été transmises par la DGFiP, la part représentée par chaque champ du dispositif dans les dossiers au stade de l’enquête initiale serait, en ordre de grandeur, de deux tiers pour la fiscalité internationale (comptes bancaires à l’étranger non déclarés, prix de transfert…) un tiers pour les manquements visés par l’expérimentation (enjeu fiscal supérieur à 100 000 euros) et quelques dossiers pour la TVA seule.