Prélèvement à la source : la Cour des comptes juge la réforme réussie

Publié le 15/04/2022 - mis à jour le 03/08/2022 à 11H44
Prélèvement à la source
Elena Abrazhevich/AdobeStock

Trois ans après sa mise en place, la Cour des comptes juge l’instauration du prélèvement à la source réussie. Toutefois, plusieurs pistes d’amélioration sont soulignées dont le renforcement des contrôles des revenus exceptionnels perçus en année blanche, contrôles mis à mal par la crise sanitaire.

C’est « l’une des réformes les plus importantes de ces dernières années, par son impact sur la vie quotidienne des Français et par sa mise en œuvre en un peu plus de 4 ans, alors qu’elle était pendant longtemps réputée impossible », estime la Cour des comptes. Dans son rapport présenté le 25 janvier 2022 – La mise en œuvre du prélèvement à la source – S 2021-2295 –, les magistrats de la rue Cambon donnent leur satisfecit à Bercy. D’ailleurs, au début de l’année 2021, 82 % des Français ne souhaitaient pas revenir au système antérieur (Mesures fiscales de la DGFiP, sondage Ipsos, janvier 2021). La Cour des comptes juge la réforme réussie, sous l’effet d’impulsions politiques fortes et répétées, de l’appropriation de la réforme par la DGFiP et de la mise en œuvre préalable de la déclaration sociale nominative (DSN) qui a déterminé l’architecture du prélèvement à la source (PAS) et facilité, tant le respect des délais que la relative maîtrise des coûts. Elle identifie toutefois quatre pistes d’amélioration et formule autant de recommandations à la DGFiP.

Prélèvement à la source

Évoqué dès 1973 puis durant l’année 2009, il a été relancé par une annonce présidentielle en 2015, puis confirmé en 2017. Prévue pour l’année 2018, la réforme a finalement été mise en œuvre au 1er janvier 2019. Elle a été rendue possible grâce a été l’adossement du PAS à la DSN.

Le PAS permet le paiement de l’impôt sur le revenu dû au titre d’une année, par la mise en place d’une contribution aux charges publiques contemporaine versée lors de cette même année au fur et à mesure de la perception des revenus.

Le PAS prend la forme, d’une part, d’une retenue à la source prélevée par le débiteur des revenus lors du paiement des traitements, salaires, pensions et revenus de remplacement, et, d’autre part, d’un acompte contemporain pour les revenus fonciers, les revenus des travailleurs indépendants ou les pensions alimentaires, prélevé directement par l’administration. Le PAS est liquidé en appliquant à l’assiette des revenus soumis au prélèvement un taux synthétique, propre à chaque foyer, calculé par l’administration fiscale sur la base des dernières informations qui lui sont connues.

Son intérêt majeur réside dans l’ajustement immédiat et automatique de la retenue à la source aux variations de revenus, ce qui permet de tenir compte de manière automatique et immédiate des variations des revenus soumis à la retenue à la source qui représentent la très grande majorité des revenus soumis à l’impôt sur le revenu (98 % des revenus imposables). En effet, le contribuable doit déclarer, dans les 60 jours, certains changements de situation susceptibles d’avoir un effet significatif sur son niveau d’imposition à l’administration fiscale, qui calcule alors un nouveau taux de prélèvement et, le cas échéant, un nouveau montant d’acompte contemporain. D’autre part, le contribuable peut moduler, sous sa propre responsabilité, son taux de prélèvement ou le montant de son acompte contemporain.

L’année blanche : contrôler les revenus exceptionnels

En 2019, pour éviter une double imposition des revenus de l’année 2018, le gouvernement a fait le choix de renoncer aux recettes fiscales au titre de l’impôt sur le revenu de l’année 2018, dite « année blanche ». Cette neutralisation s’est faite au moyen de la mise en place du crédit d’impôt exceptionnel pour la modernisation du recouvrement (CIMR). Il consistait à annuler l’impôt lié aux revenus « non exceptionnels » des foyers fiscaux, les « revenus exceptionnels », comme les plus-values mobilières et immobilières, restant taxés.

La loi de finances pour 2020 a étendu à 4 ans le délai de prescription des revenus déclarés au titre de l’année 2018. L’administration fiscale a donc, de manière dérogatoire, la possibilité de mener des actions jusqu’au 31 décembre 2022 pour contrôler ces revenus.

Or la Cour des comptes relève que le contrôle des dispositifs anti-optimisation n’ont pas pu être mis en œuvre en 2020 et peu en 2021 durant la crise sanitaire. Elle invite donc la DGFiP à faire de la vérification des revenus exceptionnels de 2018 l’un des axes prioritaires de la campagne de contrôles à mener en 2022 (recommandation n°2).

Prise en compte des réductions d’impôt et crédits d’impôt

Le mécanisme du PAS est en cours d’adaptation pour prendre en compte les réductions d’impôt et crédits d’impôt sur le revenu (RI-CI) le plus en amont possible.

Pour la 4e année consécutive, au premier trimestre, les contribuables reçoivent l’acompte de 60 % du montant des avantages fiscaux dits « récurrents », prévu avant le 1er mars de l’année de la liquidation de l’impôt afférent aux revenus de l’année précédente. Ces années, les virements sont intervenus autour du 15 janvier. Le solde des RI-CI est versé durant l’été. Toutefois, l’administration fiscale poursuit ses efforts pour raccourcir le délai de prise en compte des RI-CI. Le décalage d’un an entre le paiement de l’impôt et le versement des RI-CI est une source de complexité dans la gestion du prélèvement à la source, notamment en ce qu’il provoque de nombreux trop-versés auxquels correspondent des régularisations ultérieures. À partir de l’année 2022, le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile est rendu contemporain.

Plus de 3 millions de particuliers sont potentiellement concernés : 300 000 particuliers employeurs utilisant le service Cesu+, 1,1 million de particuliers employeurs utilisent le service Cesu et 1,8 million de particuliers ont recours à des prestataires et à des bénéficiaires afin de bénéficier de services à la personne. L’année de transition, au cours de laquelle devront être versés les crédits d’impôt de l’année n-1 et ceux de l’année n, représente un enjeu budgétaire de 5 milliards d’euros, soit le coût annuel de cette dépense fiscale.

Afin de lisser cette dépense sur plusieurs années, la mesure de contemporanéisation des RI-CI suit un déploiement progressif jusqu’à l’année 2024.

Calendrier et coûts maîtrisés

La Cour des comptes souligne le coût maîtrisé de la réforme pour l’administration fiscale, évalué à 214,6 millions d’euros, ce qui correspondent majoritairement à des coûts d’investissement dans les systèmes d’information. Toutefois, elle reconnait que le coût complet de la réforme pour l’économie française dans son ensemble est plus élevé, puisqu’il faut y ajouter les investissements réalisés par les entreprises pour adapter leurs propres systèmes d’information et notamment leurs logiciels de paie.

Renforcer le suivi des demandes des contribuables

Après une phase d’hostilité massive dans les années 2000 vis-à-vis d’un projet de PAS, les Français ont fini par y adhérer et en ont un jugement positif. Toutefois, la Cour des comptes constate que ceux-ci continuent d’adresser des demandes récurrentes d’information. Elle propose de renforcer le suivi des questions adressées par les contribuables à l’administration fiscale, en l’élargissant à l’ensemble des canaux de contact. Cela permettrait de mieux mesurer le degré de réponse apportée aux questions ainsi qu’aux attentes des contribuables, de mieux connaître les publics qui rencontrent des difficultés et, en conséquence, d’adapter le dispositif si nécessaire. Ce renforcement supposerait une adaptation des systèmes d’information.

Accompagner les déclarations de changements de situation

La modulation du taux de PAS permet de rendre contemporain l’effet des changements de situation personnelle – naissance, adoption, mariage, pacs, décès, divorce, séparation – et l’évolution des revenus. Cette demande de modulation est faite à l’administration fiscale via le service en ligne « Gérer mon prélèvement à la source » (GESTPAS). De 2019 à 2020, 14,6 millions d’actions de modulation ont été opérées. Elles ont concerné 8,5 % des foyers imposables. Toutefois, tous les changements de situation n’ont pas entraîné de demande de modulation. Ainsi le nombre de déclarations de naissance sur GESTPAS montre que celles-ci représentaient seulement 50 % des naissances en 2019 et un tiers des naissances en 2020.

La Cour des comptes recommande donc de poursuivre l’effort des administrations publiques afin que l’administration fiscale soit rendue destinataire des informations relatives à des événements de vie, dans le respect des principes du RGPD (règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données). Un chantier du service public en ce sens est d’ores et déjà ouvert, entamé sur la thématique du décès, poursuivant la logique du « dites-le nous une fois ». La recommandation n° 3 vise donc à mettre à l’étude les conditions dans lesquelles l’administration fiscale pourrait être rendue destinataire des informations concernant les changements de situation personnelle des contribuables connues par d’autres administrations, afin d’accélérer l’intégration de ces dernières dans le calcul du taux de prélèvement à la source.

Optimiser l’exploitation des données recueillies

La Cour des comptes souligne les nombreuses possibilités offertes par le PAS : il permet d’agir rapidement sur le pouvoir d’achat comme avec la traduction immédiate de la baisse du taux de l’impôt sur le revenu en 2020 (la première tranche de 14 % est passée à 11 %).

Il pourrait également être un instrument adapté à des mesures d’urgence en cas de crise à travers la modification des règles d’assiette, de taux ou encore à travers l’aménagement des modalités de prélèvement de l’impôt (reports ou annulations de prélèvements). De nombreux pays de l’OCDE ont, en effet, mis en place des mesures de soutien grâce à leur PAS : des mesures d’allègements en Allemagne et au Royaume-Uni, des modifications du taux ou des seuils en Autriche ou encore des reports de paiement en Italie, en Autriche également et en Finlande.

Par ailleurs, le PAS offre une meilleure connaissance des foyers fiscaux ainsi qu’une connaissance, en temps réel, de l’évolution des revenus. Ces données mensuelles ne sont pas exploitées directement par l’administration fiscale pour le moment. Cela est prévu, depuis la création d’une délégation de la transformation numérique en janvier 2021 et la constitution d’un « lac de données », pour répondre à l’ambition de l’administration fiscale en matière de valorisation des données disponibles dans ses systèmes d’information : stocker l’ensemble des données de la DGFiP pour étayer des projets de réforme et de simplifier les dispositifs fiscaux. Enfin, la Cour des comptes considère que ces données d’une grande richesse sont susceptibles d’intéresser les chercheurs. C’est pourquoi, dans sa 4e recommandation, elle invite la DGFiP à accélérer la valorisation des données recueillies dans le cadre du PAS à des fins de suivi de la dynamique des revenus et d’amélioration de la conduite des politiques publiques, dans le respect du secret fiscal et du secret statistique.

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