Quel relais pour le dispositif fiscal Pinel ?

Publié le 03/09/2021 - mis à jour le 03/09/2021 à 9H50

La fin programmée du dispositif fiscal Pinel de soutien à la construction de logements locatifs intermédiaires implique de faire un bilan et d’anticiper les solutions de remplacement possibles, en mobilisant les investisseurs institutionnels et en mettant en lumière les freins fiscaux ainsi que les pistes de réflexion en cours.

Un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) et du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) s’attache à penser l’après Pinel. Ce dispositif fiscal (CGI, art. 199 novovicies), mis en place en 2014, permet aux particuliers de réduire leur facture d’impôt sur le revenu en investissant dans la pierre. Pour les pouvoirs publics, le dispositif Pinel a pour objectif de soutenir l’investissement des particuliers dans la construction de logements locatifs intermédiaires en zones tendues. Or ce dispositif prendra fin le 31 décembre 2024. Il devait s’achever au 31 décembre 2020. Le législateur, dans le cadre d’un amendement intervenu lors du vote de la loi de finances pour 2021, l’a prorogé jusqu’au 31 décembre 2024, conformément aux souhaits du secteur de la construction. Les avantages fiscaux attachés à ce dispositif seront progressivement réduits en 2023 puis en 2024, à l‘exception des biens situés dans les quartiers prioritaires de la ville ou satisfaisants des normes environnementales exemplaires. En outre, depuis le 1er janvier 2021, le dispositif est réservé aux seuls investissements réalisés dans des logements situés dans un bâtiment d’habitation collectif.

Un dispositif plébiscité mais critiqué

Ce dispositif est particulièrement valorisé par les investisseurs particuliers. En effet, d’après les chiffres de l’IGF et du CGEDD, ce dispositif défiscalisant est jugé si avantageux que la moitié des ventes en l’état futur d’achèvement (VEFA) s’effectuent dans ce cadre. La réduction d’impôt constitue la motivation principale de 80 % des investisseurs, d’après les travaux d’audit menés en 2019 par l’IGF et du CGEDD. La fin de ce mécanisme de réduction d’impôt intervient dans un climat de critiques à l’égard d’un dispositif fiscal jugé difficile à piloter pour les pouvoirs publics. Selon un précédent rapport de l’IGF et du CGEDD publié fin 2019, outre son coût important pour l’État (plus de 1, 2 milliards d’euros de dépenses fiscales attendues en 2021), son faible impact sur les prix des loyers et sa rentabilité ont été questionnés. Une fois le phénomène de hausse continue de l’immobilier constaté ces dernières décennies éliminé de l’analyse, pour près d’un investissement Pinel sur deux, la rentabilité de l’opération peut être sujette à caution.

Une incitation fiscale

Ce dispositif de soutien à l’immobilier destiné à favoriser l’offre locative privée a été initié dans le cadre de la loi de finances pour 2015 (L. n° 2014-1654, 29 déc. 2014). Ce mécanisme d’investissement locatif Pinel permet aux investisseurs immobiliers d’obtenir une réduction d’impôt sur le revenu, calculée sur le prix d’achat de leur bien, dans la mesure où il s’agit d’un logement neuf ou d’un bien réhabilité pour atteindre les performances techniques du neuf. Ce dispositif a pris la succession du dispositif Duflot, avec quelques assouplissements. L’incitation fiscale prend la forme d’une réduction d’impôt sur le revenu qui s’applique aux opérations immobilières réalisées entre le 1er septembre 2014 et le 31 décembre 2024. Les logements éligibles doivent être construits dans des zones présentant un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements. Ils doivent atteindre un niveau global de performance énergétique fixé par l’article 46 AZA octies-0 A de l’annexe 3 du Code général des impôts. Pour bénéficier de cet avantage fiscal, le propriétaire doit mettre en location nue son bien immobilier pendant pendant une durée de six ou neuf ans prorogeable jusqu’à 12 ans. Afin de réserver les logements concernés aux ménages modestes, les revenus du locataire doivent être inférieurs à un plafond. La location est également soumise au respect de plafonds de loyers fixés par décret. Pour 2020, les plafonds de loyers et de ressources des locataires sont précisés par une instruction fiscale de l’administration en date du 7 février 2020. Le logement peut être loué à un ascendant ou un descendant du propriétaire, à condition qu’il ne fasse pas partie de son foyer fiscal et que les plafonds de loyer et de ressources du locataire soient respectés. En 2021 et 2022, l’avantage fiscal s’élève à 12 % du prix d’achat du bien sur six ans, 18 % sur neuf ans, avec une déduction complémentaire en cas de prorogation de l’engagement. Il est réparti sur toute la durée d’engagement et est soumis à un plafond global de 300 000 € et de 5 500 € par mètre carré. Il est à noter que les investissements réalisés par le biais d’une société civile de placement immobilier (SCPI) bénéficient du dispositif Pinel dans les mêmes conditions que ceux réalisés par les particuliers.

Le dispositif Denormandie

Le dispositif Denormandie est venu occuper dans le parc immobilier ancien l’espace rempli par le dispositif Pinel dans l’immobilier neuf. Ce mécanisme fiscal créé dans le cadre de la politique gouvernementale en faveur des cœurs de ville a pour objectif d’accélérer la rénovation des logements en mauvais état pour répondre aux besoins de logement des populations, dans la continuité du plan national de lutte contre le logement insalubre. On dénombre en effet, environ 100 000 logements vacants à Paris et 3 millions de biens immobiliers vides sur le plan national, d’après les chiffres de l’INSEE. Nombre de ces biens sont vétustes et en mauvais état. Cette nouvelle aide fiscale est destinée à inciter les investisseurs bailleurs à rénover les logements anciens situés en centre-ville. Elle concerne les biens situés dans des communes dont le besoin de réhabilitation de l’habitat en centre-ville est particulièrement marqué et dans celles ayant signé une convention d’opération de revitalisation du territoire prévue par la loi ELAN. Le dispositif vise les quelque 222 villes qui ont signé des conventions « Cœurs de Ville », (Ajaccio, Cahors, Chambéry, Évreux, Mâcon, Quimper, Sète, Vichy), mais également, l’ensemble des communes, quelle que soit leur taille, qui sont engagées dans des opérations de revitalisation de leur territoire (ORT). Ces opérations ouvrent droit à une réduction d’impôt, calculée selon les mêmes modalités et sous les mêmes conditions que le dispositif d’aide à l’investissement locatif dit Pinel, applicable aux logements neufs.

Les enjeux de l’habitat intermédiaire

Quelles pistes pour penser l’après Pinel ? L’IGF et le CGEDD, qui ont remis leur rapport au gouvernement le 14 juin dernier, se sont penchés sur des pistes destinées à relancer l’investissement dans l’habitat intermédiaire. D’après une étude de Vincent Desruelles publiée par Xerfi le 1er février dernier, intitulée : Le logement intermédiaire hissé au rang de produits refuges par les investisseurs, le parc de logements locatifs intermédiaires (LLI) représente aujourd’hui dans l’Hexagone plus de 150 000 biens, surtout situés en Île-de-France, il ne pèse que 3 % du parc social qui compte cinq millions de logements. Cette offre nouvelle à loyer plafonné, après une forte hausse en 2019, n’a augmenté que de 1,2 % en 2020, une bonne performance dans un contexte de crise sanitaire qui a mis de nombreux chantiers à l’arrêt au premier semestre. Près de 50 000 nouveaux logements intermédiaires seront produits entre 2021 et 2023. En 2020, ce segment résidentiel a été plébiscité par les investisseurs institutionnels, soucieux de diversifier leur portefeuille. Avec plus de cinq milliards d’euros de fonds levés ou empruntés ces trois dernières années par les acteurs du logement intermédiaire, dont 1,5 milliard en 2020, les investisseurs en ont fait une valeur refuge.

Soutenir l’habitat intermédiaire

Ce constat est en cohérence avec la piste de réflexion développée par l’IGF et le CGEDD pour penser l’après Pinel : mobiliser les investisseurs institutionnels qui produisent des logements intermédiaires à un moindre coût pour les finances publiques avec l’avantage d’une gestion professionnelle de ces logements. Cette piste était déjà évoquée dans le rapport de 2019. Elle est reprise et développée dans celui de 2021. Sous réserve de capacités de production adéquates, un tel passage de relais permettrait de produire, chaque année, 50 000 logements intermédiaires. À cet effet, il est recommandé d’élargir les avantages fiscaux dont bénéficient ces investisseurs institutionnels et de lever les freins juridiques en matière de constitution de filiales dédiées par les organismes d’habitations à loyer modéré. Pour mobiliser de façon efficace ces acteurs, il faut résoudre une première difficulté, concède le présent rapport : la pénurie de terrains constructibles cédés à des prix compatibles avec les loyers prévus, le rendement potentiel pour les investisseurs et les coûts de production. Deuxième difficulté à lever : la perte fiscale générée pour les communes dans la mesure où ces programmes immobiliers sont exonérés de taxe foncière pour une durée de 20 ans. À cet égard, le rapport préconise la transformation de cette exonération de taxe foncière supportée par les communes en crédit d’impôt supporté par l’État. Une dernière proposition demeure : diriger l’épargne des ménages vers le logement intermédiaire via des souscriptions de parts dans des véhicules comme les organismes de placement collectif en immobilier, avec un rendement attractif à la clé mais sans avantage fiscal spécifique.

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