Zoom sur la police fiscale

Publié le 14/04/2021 - mis à jour le 16/04/2021 à 15H31
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Bilan d’un nouvel outil efficace en matière de lutte contre la fraude fiscale : la police fiscale.

La loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la fraude a ouvert la possibilité de créer une nouvelle police fiscale dédiée aux affaires de présomption de fraude fiscale aggravée et de blanchiment de fraude fiscale. Il s’agit d’une avancée majeure dans la lutte contre la fraude fiscale qui permet de renforcer la procédure judiciaire d’enquête fiscale en affectant des agents des services fiscaux, les officiers fiscaux judiciaires (OFJ), au sein d’autres ministères que celui de l’Intérieur. Ce nouveau service à compétence nationale a vocation à rassembler des preuves en matière de fraude fiscale et de blanchiment de fraude fiscale, avec les mêmes pouvoirs que ceux des officiers de police judiciaire (garde à vue, écoute, perquisition, etc.). Avec la mise en place de ce service rattaché au ministre chargé du Budget, la France a suivi l’exemple de ses principaux partenaires, qui se sont dotés de services d’enquête judiciaire au sein de leurs administrations fiscales (États-Unis, Allemagne et Royaume-Uni). Un rapport récent (AN, rapport n° 3341 du 16 septembre 2020 d’information  sur l’application de la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude), fait le point sur cette avancée et dresse un premier bilan de cette nouvelle police fiscale.

Des moyens significatifs

Concrètement, le décret n° 2019-460 du 16 mai 2019 a permis la création, au 1er juillet 2019, d’un service à compétence nationale, le service d’enquêtes judiciaires des finances (SEJF), issu de la transformation du service national de douane judiciaire (SNJD) et rattaché au ministère du Budget. Il dispose d’un service central et de 10 unités locales. Les sièges de ces unités locales sont situés à Bordeaux, Fort-de-France, Lille, Lyon, Marseille, Metz, Nantes, Paris et Toulouse. Deux unités locales sont implantées à Paris. Rattaché conjointement au directeur général des douanes et droits indirects et au directeur général des finances publiques, ce service est dirigé par un magistrat de l’ordre judiciaire. Il est composé de 267 enquêteurs habilités dont 241 officiers de douane judiciaire (ODJ) et 25 officiers fiscaux judiciaires. Contrairement aux officiers de police judiciaire, qui ont une compétence générale pour constater les infractions à la loi pénale, en rassembler les preuves et en rechercher les auteurs, les officiers fiscaux judiciaires (OFJ) ont une compétence limitée à certaines infractions fiscales. Ce sont des agents des services fiscaux spécialement habilités à effectuer des enquêtes judiciaires, afin de permettre l’établissement de l’impôt éludé et la condamnation des auteurs de ces faits. Ils sont également compétents pour rechercher et constater les délits qui leur sont connexes. Les OFJ n’assurent pas eux-mêmes le contrôle des contribuables pour lesquels ils ont procédé aux enquêtes judiciaires. Dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions, ils mettent en œuvre des prérogatives de police judiciaire. À cet effet, ils effectueront personnellement à l’occasion de leurs enquêtes les actes de procédure, et réaliseront les opérations matérielles permises par le Code de procédure pénale (filatures, surveillances, auditions, perquisitions, interpellations, gardes-à-vue, écoutes téléphoniques, sonorisations, traitement de sources), en France comme à l’étranger. Le SEJF est implanté à Ivry-sur-Seine et se compose de deux pôles. Le premier correspond à l’ancien service national de la douane judiciaire et permet aux ODJ de mener des enquêtes judiciaires sur les grands trafics en disposant des pouvoirs d’investigation définis par le Code de procédure pénale. Le deuxième correspond au pôle d’investigation fiscale et regroupe les enquêteurs OFJ chargés des enquêtes judiciaires fiscales. « Dans le contexte du manque de moyens chronique au sein du ministère de la Justice, les moyens significatifs attribués au SEJF sont le signe encourageant d’une prise en compte de l’importance de la lutte contre la fraude fiscale en France », analysent les rapporteurs.

Pas de résultats financiers significatifs

Les OFJ peuvent être saisis par un magistrat à la suite d’une plainte de l’administration fiscale dans des dossiers de présomption de fraude fiscale aggravée. En revanche, sur des dossiers de blanchiment de fraude fiscale, ils peuvent être saisis sans plainte préalable de l’administration fiscale. Dans ce dernier cas, la saisine peut avoir pour origine une dénonciation obligatoire, qu’il s’agisse du signalement obligatoire pour toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire, des crimes ou délits dont il a connaissance dans l’exercice de ses fonctions (CPP, art. 40) ou de tout autre type de signalement : initiative d’un magistrat, signalement Tracfin, etc. Dans les faits, dans 70 % des dossiers en cours, les OFJ ont été saisis par le parquet national financier (PNF). Au 31 août dernier, on recensait 47 dossiers en cours d’examen par les OFJ, dont 12 traités conjointement avec un officier de douane judiciaire. Plus de la moitié des dossiers confiés au SEJF portent sur une plainte préalable de la DGFiP pour présomption de fraude fiscale, conformément à l’article L. 228-II du LPF, soit 58 % de la totalité des dossiers ; 32 % des dossiers correspondent à des saisines diverses en blanchiment de présomption de fraude fiscale, sans plainte préalable de l’administration fiscale ; 4 % correspondent à des signalements obligatoires conformément à l’article 40 du CPP ; 6 % correspondent à des plaintes obligatoires en matière de blanchiment (LPF, art. L. 228-I). 49 % des affaires correspondent à des avoirs détenus à l’étranger directement ou par le biais d’une société étrangère interposée ; 38 % des dossiers correspondent à des affaires de blanchiment ; 11 % portent sur des questions de domiciliation fiscale. Quant à la répartition géographique des mis en cause, 47 % de ces dossiers sont rattachés à l’Île de France, lieu de domiciliation du principal mis en cause dans le dossier. « Aucun résultat financier significatif n’a été enregistré sur les quatre dossiers clos par les OFJ, ce qui s’explique par la complexité des dossiers à forts enjeux et la naissance relativement récente de cette nouvelle police fiscale », souligne le rapport qui ajoute que ces premiers chiffres seront complétés par un nouveau bilan d’étape dans les années à venir.

SEJF et BNRDF, des services complémentaires

Le SEJF vient compléter l’action de la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale (BNRDF), rattachée au ministère de l’Intérieur qui intervient sur un champ d’action plus large, avec une priorité donnée aux affaires dans lesquelles la fraude fiscale est mêlée à d’autres infractions (corruption, escroquerie, crime organisé par exemple). Les dossiers à fort potentiel pénal entrent donc dans le périmètre de la BNRDF. Le SEJF est, quant à lui, spécialisé sur les dossiers les plus complexes de fraude douanière, fiscale et financière. Les dossiers de fraude fiscale pure et de blanchiment de fraude fiscale mais sans lien avec d’autres infractions pénales nécessitent de mobiliser une expertise essentiellement fiscale et sont donc du ressort du périmètre d’action du SEJF. Il s’agit de dossiers caractérisés par des montages patrimoniaux complexes (avoirs et revenus dissimulés à l’étranger, interposition de structures opaques, montages fiscaux abusifs). Concrètement, les équipes du SEJF recherchent et constatent, sur l’ensemble du territoire, ces délits de fraude fiscale complexe, qu’il s’agisse de fraude réalisée via les paradis fiscaux, de fraude recourant au faux ou à la falsification ou encore de fraude utilisant les domiciliations fiscales fictives ou artificielles. Les rapporteurs suggèrent qu’une réflexion soit réengagée sur l’élargissement du champ de compétence des officiers fiscaux judiciaires afin de favoriser le désengorgement les parquets. Il pourrait ainsi être envisagé d’élargir leur compétence à la fraude fiscale aggravée, pour les dossiers les plus complexes et les plus sensibles.

Les rapporteurs souhaitent rappeler que le SEJF n’est qu’un maillon de la chaîne dans la lutte contre la fraude fiscale. Si la création de cette police fiscale spécialisée est un bon exemple des moyens à mettre en place pour lutter contre la délinquance financière, il ne faut pas oublier que des réformes structurelles sont nécessaires dans tous les services concernés par la lutte contre la fraude fiscale, de ceux chargés du contrôle fiscal aux juridictions chargées de la répression de la fraude, en passant par les services d’enquête.

La Cour des comptes a en effet souligné, dans un référé du 12 décembre 2018, que « l’organisation et les moyens consacrés par les ministères de l’Intérieur et de la Justice à la lutte contre la délinquance économique et financière font apparaître des faiblesses qui contribuent à expliquer le caractère partiel et tardif de la réponse pénale ». La Cour pointe notamment le manque de spécialisation des services d’enquête, des juridictions et des différents acteurs traitant la plus grande partie des dossiers relatifs à la délinquance financière, la saturation des services spécialisés en la matière et le manque de suivi et de fléchage des moyens humains déployés dans les services d’enquête.

Les rapporteurs souscrivent aux recommandations de la Cour des comptes d’infléchir notamment la politique de ressources humaines des ministères de la Justice et de l’Intérieur « pour mieux répondre aux besoins en compétences spécialisées en structurant de véritables filières économiques et financières au sein de la magistrature comme des forces de sécurité » et « remobiliser l’intérêt des enquêteurs et magistrats pour lutter contre une délinquance qui préoccupe légitimement nos concitoyens ».

La mise en place de ce nouveau service a été très rapide grâce à l’anticipation de sa création très en amont du décret du 16 mai 2019 précité et à la mobilisation des moyens de la direction générale des douanes. Dès le mois de novembre 2018, des entretiens ont été réalisés pour identifier les enquêteurs intéressés pour devenir des OFJ. Leur formation, à l’École nationale des douanes, a débuté en janvier 2019.

14 agents de la DGFiP sont également en formation à l’École nationale des douanes pour préparer l’examen qualifiant d’OFJ. Cette formation a été revue pour qu’elle soit commune aux ODJ et aux OFJ, l’objectif étant de partager les bonnes pratiques et de favoriser la mise en commun de la culture douanière et fiscale.

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