Abus de confiance de la part d’un fonctionnaire du Trésor : quelle(s) responsabilité(s) ?

Publié le 18/11/2020 - mis à jour le 19/11/2020 à 9H29

Un contrôleur principal du Trésor public qui fait souscrire à des clients des produits financiers présentés comme des bons à terme anonymes à taux préférentiel émis à destination des agents du Trésor commet un délit d’abus de confiance et contrefaçon d’effets. Une telle faute n’étant pas dépourvue de tout lien avec le service, la responsabilité de l’État peut être recherchée par les victimes. Il appartient alors au juge administratif de prendre, en déterminant la quotité et la forme de l’indemnité par lui allouée, les mesures nécessaires en vue d’empêcher que sa décision n’ait pour effet de procurer à la victime une réparation supérieure à la valeur totale du préjudice subi.

CAA Lyon, 6 févr. 2020, no 18LY00233

CAA Lyon, 6 févr. 2020, no 18LY00234

CAA Lyon, 6 févr. 2020, no 18LY00235

CAA Lyon, 6 févr. 2020, no 18LY00236

Mme B. épouse G. travaillait en qualité de contrôleur principal à la trésorerie de Billom-Saint-Dier dans le département du Puy-de-Dôme. Dans le cadre de ses fonctions d’adjointe au chef de poste, elle a proposé et fait souscrire à certains des habitants des produits du Trésor qui étaient en principe réservés aux seuls agents. Mme Liliane F. a ainsi souscrit de tels produits financiers pour un montant total de 53 571 € en trois fois, le 26 janvier 2001, le 30 mars et le 1er octobre 2005. Mme Lucette F., la sœur de Mme Liliane F., décédée en cours d’instance le 25 mars 2016 et dont l’action a été reprise, a souscrit une trentaine de bons à terme, au porteur ou anonymes entre le 15 novembre 1999 et le 1er avril 2010 pour un montant total de 180 430 €. M. C. a souscrit une trentaine de bons à terme, au porteur ou anonymes entre le 31 décembre 2001 et le 1er mars 2009 pour un montant total de 39 332 €. Mme N. a souscrit entre le 14 août 1996 et le 8 janvier 2005 des bons pour un montant total de 106 735 €. Le capital versé ne leur a jamais été restitué. La justice pénale a été saisie et Mme B. épouse G. a été condamnée par le TGI de Clermont-Ferrand statuant en matière correctionnelle par un jugement du 10 novembre 2011 pour abus de confiance et contrefaçon d’effets émis par le Trésor public à 4 ans d’emprisonnement dont 2 ans avec sursis pour avoir fait souscrire des produits financiers, présentés comme des bons à terme anonymes à taux préférentiel émis par le Trésor public à destination de ses agents. Dans le cadre de l’action civile, le tribunal correctionnel l’a, par jugement du 5 janvier 2012, condamné à payer à Mme F. la somme de 53 471,43 €. La victime a saisi la direction générale des finances publiques (DGFP) le 18 mars 2015 d’une demande de condamnation de l’État. Face au silence gardé par l’administration d’État, elle s’est tournée vers la juridiction administrative et a saisi le tribunal administratif de Clermont-Ferrand. Les trois autres victimes ont fait de même. Par les quatre jugements contestés, les premiers juges clermontois, après avoir admis le principe de responsabilité, ont rejeté leurs demandes au motif que la réalité des chefs de préjudice n’était pas établie.

I – La faute de l’agent non dépourvue de tout lien avec le service

La victime d’un dommage causé par un agent public dans l’exercice de ses fonctions dispose du choix de l’action en réparation en recherchant soit la responsabilité de l’administration pour faute de service devant le juge administratif, soit, en cas de faute personnelle détachable de l’exercice des fonctions, la responsabilité de l’agent concerné devant le juge judiciaire1. En effet, si les fonctionnaires et agents des collectivités publiques ne sont pas pécuniairement responsables envers ces collectivités des conséquences dommageables de leurs fautes de service, il ne saurait en être ainsi lorsque le préjudice qu’ils ont causé à ces collectivités est imputable à des fautes personnelles détachables de l’exercice de leurs fonctions2.

L’État peut être déclaré responsable et condamné pour les fautes commises par ses agents lorsque celles-ci présentent un lien avec le service ou, selon la formule consacrée, ne sont pas dépourvues de tout lien avec le service : « La victime non fautive d’un préjudice causé par l’agent d’une administration peut, dès lors que le comportement de cet agent n’est pas dépourvu de tout lien avec le service, demander au juge administratif de condamner cette administration à réparer intégralement ce préjudice, quand bien même aucune faute ne pourrait-elle être imputée au service et le préjudice serait–il entièrement imputable à la faute personnelle commise par l’agent, laquelle, par sa gravité, devrait être regardée comme détachable du service ; que cette dernière circonstance permet seulement à l’administration, ainsi condamnée à assumer les conséquences de cette faute personnelle, d’engager une action récursoire à l’encontre de son agent »3.

Il est nécessaire de distinguer la nature du litige soumis4, selon s’il s’agit du recours introduit par la victime qui recherche la responsabilité de la collectivité publique en raison du comportement d’un de ses agents ou du recours introduit par l’agent concerné se retournant contre la collectivité dans le cadre de la contribution finale à la dette et de la détermination des patrimoines responsables, soit parce que cette dernière a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle et d’effectuer les divers remboursements5, soit pour contester le titre exécutoire émis à son encontre6. Son administration peut également rechercher sa responsabilité dans le cadre d’une action récursoire7. Dans tous les cas, la contribution finale entre l’administration et l’agent sera réglée par le juge administratif8, qui devra tenir compte de l’existence et de la gravité des fautes respectives de l’agent et du service9.

Nous sommes ici dans le cadre du recours en responsabilité introduit par les victimes qui s’étaient portées parties civiles devant le tribunal correctionnel et ont obtenu la condamnation de l’agent du Trésor, et non de la détermination de l’obligation finale à la dette et du patrimoine débiteur. Il s’agit d’un cas de cumul de responsabilités, c’est-à-dire qu’une faute personnelle a été commise avec les moyens du service dans la lignée des biens connues jurisprudences Lemonnier du 26 juillet 1918, Mimeur10 du 18 novembre 1949, Delville11 du 28 juillet 1951 et Sadoudi du 26 octobre 197312.

Vous pourrez utilement vous rapporter à une affaire quelque peu similaire ayant donné lieu à la décision du 25 janvier 1980, Ministre des Affaires étrangères c/ Épx Laurent13. Il s’agissait d’un couple qui avait mandaté le consul de France à Saragosse afin de les représenter dans le cadre de la procédure faisant suite au décès accidentel de leur fille mineure et discuter des indemnités. Le consul leur a versé une somme moindre que celle allouée et est décédé avant d’avoir versé le reliquat. Le Conseil d’État relève que les correspondances adressées par le consul à la famille de la victime étaient établies sur du papier à en-tête « le consul de France » et que les époux lui avaient donné mandat en sa qualité de consul de France. Il juge que « si en cette qualité M. T. ne pouvait en vertu de la réglementation en vigueur recevoir de dépôts, la faute personnelle qu’il a pu commettre ainsi n’est pas dépourvue de lien avec le service ; qu’il ne peut être fait grief aux Époux L. d’avoir commis une imprudence en ne s’assurant pas de la qualité exacte de M. T. et de la capacité à recevoir des dépôts que lui aurait conférée cette qualité ». Aussi l’État a-t-il été condamné à verser aux époux le reliquat de l’indemnité perçue pour le compte de ces derniers par le consul de France. Plus près des circonstances à l’origine des présents litiges, le Conseil d’État a eu à connaître des faits commis par un agent pour faux, usage de faux et escroquerie aggravée par la circonstance que les faits ont été commis par un agent chargé d’une mission de service public dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions. La décision du 6 juin 2012, Sté Surcouf, retient que l’intéressé avait commis les agissements préjudiciables à une société pendant son temps de service, et, en partie, sur son lieu de travail, en utilisant de faux documents reproduisant l’en-tête de la caisse des écoles et en cédant une partie du produit de ses agissements à plusieurs employés municipaux, et que, par suite, la cour avait inexactement qualifié les faits en considérant que l’agent avait agi en dehors de ses fonctions dans un but purement personnel et que sa faute était ainsi entièrement détachable du service14.

La cour de céans a déjà eu à connaître des agissements pénalement répréhensibles de Mme B. épouse G. à l’égard des époux B. qui avaient souscrit auprès d’elle des bons au Trésor à des taux attractifs censément réservés aux agents du Trésor pour un montant total de 56 115,56 € entre 1997 et 2002. Vous aviez alors, à juste titre, considéré « que, même si les faits se sont produits en dehors du service, c’est avec l’autorité et les moyens que lui conféraient ses fonctions que Mme B. a fait souscrire des placements fictifs aux époux B. et causé le préjudice qu’ils ont subi ; que la faute ainsi commise, alors même que sa gravité lui conférerait le caractère d’une faute personnelle détachable du service, n’est donc pas dépourvue de tout lien avec celui-ci ; que M. et Mme B. sont, par suite, fondés à soutenir que les agissements fautifs de Mme B. sont de nature à engager la responsabilité de l’État ». Les faits reprochés à Mme G. n’ont été rendus possible que grâce à l’autorité et aux moyens que lui conféraient ses fonctions d’adjointe au chef de poste à la trésorerie de Billom-Saint-Dier. La faute commise l’a été dans le cadre et grâce au moyen du service et n’est dès lors pas dépourvue de tout lien avec le service. Le principe de responsabilité de l’État est acquis.

Photo d'un tas de pièces et billets euros passés à la loupe
Jürgen Fälchle / AdobeStock

II – Le montant des préjudices indemnisables

Depuis la décision Lemonnier du 26 juillet 1918, il appartient au juge administratif, s’il estime qu’il y a une faute non dépourvue de tout lien avec le service de nature à engager la responsabilité de la personne publique, de prendre, en déterminant la quotité et la forme de l’indemnité par lui allouée, les mesures nécessaires, en vue d’empêcher que sa décision n’ait pour effet de procurer à la victime, par suite des indemnités qu’elle a pu ou qu’elle peut obtenir devant d’autres juridictions à raison du même accident, une réparation supérieure à la valeur totale du préjudice subi.

Mme Liliane F. sollicite une indemnité de 53 571,43 € en réparation des préjudices subis. Cette somme demandée en appel correspond à celle sollicitée en première instance et ces conclusions sont dès lors recevables. Elle correspond au montant de la condamnation prononcée par le TGI de Clermont-Ferrand à l’égard de Mme B. épouse G. En première instance, le tribunal a fait usage de ses pouvoirs d’instruction dans la lignée de la décision GIE Garde Ambulancière 80 et invité la requérante à produire « toutes pièces de nature à établir la réalité des montants effectivement versés à Mme B. et correspondant à la souscription de placements fictifs dont [elle] a été victime », lui laissant 30 jours pour répondre. En réponse, Mme F. se prévaut de l’autorité de chose jugée par le tribunal correctionnel de Clermont-Ferrand dans le cadre de l’action civile. Le tribunal clermontois a jugé que « ce jugement n’est, sur ce point, revêtu que de l’autorité relative de la chose jugée ; qu’en l’absence d’identités de parties et de cause, la juridiction administrative n’est tenue ni par le dispositif dudit jugement prononçant la condamnation de Mme B. à payer à Mme F. la somme de 55 471,43 €, ni par ses motifs qui en constituent le soutien nécessaire » et rejeté ses conclusions indemnitaires.

A – L’autorité de chose jugée au pénal

Les constatations du juge pénal sont revêtues de l’autorité absolue de la chose jugée15. Le TGI de Clermont-Ferrand a, dans son jugement du 10 novembre 2011 devenu définitif, considéré comme établis au préjudice de Mme F. les faits d’avoir détourné les « 53 571,43 € qui lui avaient été remis ». Ce jugement est revêtu de l’autorité absolue de la chose jugée, contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, et ces constatations de fait ainsi revêtues de cette autorité s’imposent dès lors à la juridiction administrative. Le montant de 53 571,43 € est justifié par le tribunal correctionnel ainsi que par les copies des bulletins de souscription. Cependant, et ainsi que vous y invite le ministre en défense, Mme F. a perçu chaque année une somme de 800 € au titre du placement de 10 671,43 € souscrit au mois de janvier 2001, une somme de 2 511 € au titre du placement de 27 900 € souscrit le 30 mars 2005 et une somme de 1 200 € au titre du placement de 15 000 € souscrit le 1er octobre 2005, soit un total de 24 555 €. L’effectivité des versements opérés par Mme F., corroborée par les documents fournis et ainsi que Mme B. épouse G. l’a reconnu lors de son audition par un officier de police judiciaire le 30 août 2011, doit être considérée comme établie.

B – La faute partiellement exonératoire des victimes

Vous devez prendre en considération le comportement de la victime lorsque celle-ci a fait preuve d’« une légèreté fautive »16. Tel est le cas ici pendant toutes ces années et au regard des montants en litige. La volonté d’enrichissement grâce à un passe-droit ou un stratagème permet de justifier de l’existence d’une faute des victimes de nature à exonérer l’État pour moitié de sa responsabilité. Ainsi qu’il a été dit, ce n’est pas la première fois que la cour a à connaître de ce litige et vous aviez alors jugé que « M. et Mme B. ont accepté de souscrire sans aucune précaution à des placements d’un montant significatif, dans des conditions qui auraient dû être de nature à susciter de leur part des interrogations sur leur authenticité et sur la bonne foi de Mme B., alors qu’un minimum de contrôle aurait fait apparaître le caractère frauduleux de ces opérations ; qu’ils ont ainsi fait preuve d’une légèreté fautive de nature à exonérer l’État pour moitié de sa responsabilité ». Ce partage de responsabilité nous paraît équilibré au regard du temps et du comportement des victimes qui pensaient faire une bonne opération en sachant qu’elles bénéficiaient, peut-être pas d’une escroquerie, mais à tout le moins d’un traitement de faveur. Dans ces conditions, Mme F. est fondée à demander, eu égard au partage de responsabilité retenu précédemment, que la somme de 14 508,22 € soit mise à la charge de l’État en réparation du préjudice qu’elle a subi en raison des agissements fautifs de Mme B. S’agissant de sa sœur, Mme Lucette F., qui sollicite une indemnité de 180 430 €, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté ses conclusions indemnitaires pour les mêmes motifs. Aucun élément ne permet de justifier qu’elle aurait perçu des indemnités contrairement à Mme Liliane F. Dans ces conditions, vous condamnerez l’État à verser à Mme Liliane F., venant aux droits de Mme Lucette F., la somme de 90 465 €. S’agissant de M. C., qui sollicite une indemnité de 39 322 €, vous pourrez condamner l’État à lui en verser, compte tenu du partage de responsabilité, la moitié, soit 19 666 €. S’agissant de Mme N. qui a versé un total de 106 735 €, les pièces du dossier établissent qu’elle a perçu de Mme B. une somme de 22 157,59 €. Vous pourrez condamner l’État à lui verser la moitié du solde, soit 42 288,56 €. Vous pourrez condamner l’État à verser aux appelants une somme de 1 000 € chacun au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative.

Par ces motifs, nous concluons à l’annulation des jugements du tribunal administratif de Clermont-Ferrand, à la condamnation de l’État à verser à Mme Liliane F. la somme de 14 508,22 €, à Mme Liliane F. venant aux droits de Mme Lucette F. la somme de 90 465 €, à M. Charbonnel la somme de 19 666 €, à Mme N. la somme de 42 288,56 € et à ce que l’État soit subrogé dans leurs droits.

Notes de bas de pages

  • 1.
    CE, 17 mai 2006, n° 268938, Bellanger : Lebon, p. 257 ; Dr. adm. 2006, comm. 154.
  • 2.
    CE, 12 déc. 2008, n° 296982, Ministre de l’Éducation nationale c/ Hammann : Lebon, p. 454 ; AJDA 2009, p. 895, note Deffigier C.
  • 3.
    CE, 2 mars 2007, n° 283257 : Sté Banque française commerciale de l’Océan indien : Lebon T., p. 703-1072 ; BJCL 2007, p. 274, concl. Séners F. ; JCP A 2007, 2231, note Muscat H.
  • 4.
    Sur cette distinction et sur la répartition subséquente des compétences juridictionnelles, v. T. com., 19 mai 2014, n° 3939, Berthet : Dr. adm. 2014, comm. 60, note Eveillard G., jugeant « que, eu égard à sa gravité et aux objectifs purement personnels poursuivis par son auteur, la faute commise par le maire de la commune de Ventabren doit être regardée comme une faute personnelle détachable du service ; que la juridiction judiciaire, saisie d’une action civile exercée accessoirement à l’action publique, est dès lors compétente pour connaître de la demande d’indemnisation présentée par Mme Bertet contre M. Filippi ; / Considérant, toutefois, que la faute du maire de Ventabren, commise à l’occasion de l’exercice de ses fonctions, n’est pas, alors même qu’elle a fait l’objet d’une condamnation par le juge pénal, dépourvue de tout lien avec le service ; que Mme Bertet ne saurait dès lors être privée de la possibilité de poursuivre, devant la juridiction administrative, la responsabilité de la commune ; / Considérant qu’il appartiendra seulement à la juridiction judiciaire et à la juridiction administrative, si elles estiment devoir allouer une indemnité à Mme Bertet en réparation du préjudice dont elle se prévaut, de veiller à ce que l’intéressée n’obtienne pas une réparation supérieure à la valeur du préjudice subi du fait de la faute commise ».
  • 5.
    Tel était le cadre juridique du litige ayant opposé l’ancien préfet de Gironde, M. Papon, à l’État : CE, ass., 12 avr. 2002, Papon : Lebon, p. 139 ; LPA 28 mai 2002, p. 12, concl. Boissard S. ; AJDA 2002, p. 423, chron. Guyomar M. et Collin P.
  • 6.
    Par ex., v. CE, 17 janv. 1996, n° 74139, Petit : Lebon T., p. 800-982-1002. L’émission de ce titre correspond alors à une action indemnitaire et non à une instance disciplinaire.
  • 7.
    Tel était par exemple le cas dans la célèbre affaire Moine où un lieutenant avait ordonné un exercice de tir à balles réelles. L’État avait été condamné à indemniser les parents de la victime et avait ensuite émis un titre exécutoire à l’encontre de son agent dans le cadre de l’action récursoire qui l’avait alors contesté. Le Conseil d’État juge que « si les fonctionnaires et agents des collectivités publiques ne sont pas pécuniairement responsables envers lesdites collectivités des conséquences dommageables de leurs fautes de service, il ne saurait en être ainsi lorsque le préjudice qu’ils ont causé à ces collectivités est imputable à des fautes personnelles détachables de l’exercice de leurs fonctions ». Aussi, « la circonstance que M. Moine a, du fait de tels agissements, été radié des cadres de l’armée active par mesure disciplinaire “pour faute grave dans le service” ne faisait pas obstacle à la possibilité qu’avait le ministre de la Défense d’engager une action récursoire à l’encontre de cet agent en se fondant sur le fait que la faute commise, bien qu’étant intervenue dans le service, avait le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice par l’intéressé de ses fonctions ; qu’en raison de son extrême gravité cette faute justifie qu’ait été mise à la charge du requérant la totalité des conséquences dommageables qui en sont résultées » (CE, 17 déc. 1999, n° 199598, Moine : Lebon, p. 425).
  • 8.
    T. com., 26 mai 1954, Moritz : Lebon, p. 708 – CE, sect., 22 mars 1957, Jeannier : Lebon, p. 196, concl. Kahn.
  • 9.
    CE, 4 juill. 1990, n° 63930, Sté d’assurances Le Sou Médical : Lebon T., p. 972, jugeant que « le dommage est imputable au refus de M. Cazalis de se rendre au chevet de la patiente et de pratiquer sur celle-ci les actes chirurgicaux qui lui incombaient ; qu’eu égard à la nature et à la gravité de la faute personnelle ainsi commise, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a laissé à M. Cazalis l’entière charge des condamnations prononcées au pénal et a rejeté la demande de cette société ».
  • 10.
    Lebon, p. 492.
  • 11.
    Lebon, p. 464 (s’agissant d’un chauffeur de camion de l’administration conduisant en état d’ébriété).
  • 12.
    CE, ass., 26 oct. 1973, n° 81977, Sadoudi : Lebon, p. 60 (blessure accidentelle infligée à un tiers avec une arme de service que l’intéressé devait garder avec lui) – V. également CE, 23 déc. 1987, n° 37090, Bachelier : Lebon, p. 431.
  • 13.
    CE, 25 janv. 1980, n° 09484 : Lebon, p. 51.
  • 14.
    CE, 6 juin 2012, n° 342557, Sté Surcouf.
  • 15.
    Par ex. CE, 6 juin 2012, n° 342557, Sté Surcouf.
  • 16.
    CE, 6 juin 2012, n° 342557, Sté Surcouf.

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Référence : LPA 18 Nov. 2020, n° 155c1, p.17

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