Affaire de Ruyter : dernier acte ?

Publié le 20/06/2019

Avec un nouvel arrêt, la CJUE complète sa jurisprudence de Ruyter, précisant que l’ensemble des cotisations sociales prélevées sur les revenus immobiliers des résidents communautaires sont incompatibles avec les principes du droit communautaires.

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) vient de préciser que l’ensemble des prélèvements sociaux mis à la charge des non-résidents de France, y compris les contributions affectées au CSNA, attribuées sous conditions de ressources entrent dans le champs du règlement communautaire sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (Règl. (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil, 29 avr. 2004, sur la coordination des systèmes de sécurité sociale : JO 2004, L 166, p. 1, et rectificatif JO 2004, L 200, p. 1). Ce nouvel arrêt (CJUE, 4 mars 2019, n° C-372/18, Ministre de l’Action et des Comptes publics c/ M. et Mme Raymond Dreyer) s’inscrit dans la lignée de la jurisprudence de Ruyter (CJUE, 24 févr. 2015, n° 623/13 de Ruyter) qui a invalidé l’application aux résidents d’un autre pays membre de l’Union européenne, de l’Espace économique européen et de Suisse des prélèvements sociaux (à l’exception du prélèvement de solidarité de 2 %) sur les revenus de leur patrimoine immobilier français dans la mesure où ces prélèvements revêtant le caractère d’une cotisation sociale, leur application est contraire au règlement communautaire du 29 avril 2004.

L’arrêt de Ruyter

Avec la jurisprudence de Ruyter, la CJUE a jugé que la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) ne peuvent être prélevées sur les revenus patrimoniaux perçus par des non-résidents. Dans cette affaire, des prélèvements sociaux avaient été perçus en France sur des rentes viagères versées par deux sociétés d’assurance installées aux Pays-Bas à un ressortissant néerlandais, M. de Ruyter, travaillant aux Pays-Bas et domicilié en France. Le requérant soutenait que, en vertu de l’interdiction du cumul des législations applicables consacrée à l’article 13, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71, il devrait uniquement être soumis à la législation régissant la sécurité sociale aux Pays-Bas. Le ministre affirmait au contraire que le lien existant entre la CSG, la CRDS, le prélèvement social et la contribution additionnelle, d’une part, et la législation sur la sécurité sociale, d’autre part, ne suffit pas à entraîner l’application de ce règlement. Le juge communautaire a considéré que M. de Ruyter, relevant du seul régime de sécurité sociale néerlandais, ne pouvait être soumis à des prélèvements sociaux destinés au financement du système de sécurité sociale français, les prélèvements en cause présentant un lien direct et suffisamment pertinent avec les branches de la sécurité sociale. Le Conseil d’État, en juillet 2015, n’a pas manqué de suivre la position de la CJUE (CE, 27 juill. 2015, n°s 334551, 342944). Dans la foulée, de nombreuses réclamations ont été déposées pour obtenir la restitution des prélèvements sociaux indûment perçus. Dès la fin du mois d’août 2015, 12 367 réclamations avaient été déposées, pour un enjeu global de 180 millions d’euros.

Les remboursements opérés par l’administration fiscale

C’est par le biais d’un communiqué de presse que Bercy a précisé, en octobre 2015, les conséquences pratiques que l’administration fiscale entendait donner à la jurisprudence de Ruyter (communiqué du DGFiP, 19 oct. 2015). Bercy n’avait jusqu’ici pas tiré les conséquences de cet arrêt, choisissant expressément d’attendre pour ce faire l’arrêt du Conseil d’État. Pour Bercy, ces arrêts s’appliquent aux personnes affiliées à un régime de sécurité sociale d’un pays autre que la France située dans l’UE, l’EEE ou la Suisse. Ils ont une portée tant pour les résidents de France exerçant leur activité salariée dans un autre État et assujettis à un régime de sécurité sociale au lieu de leur activité que pour les non-résidents soumis aux prélèvements sociaux sur leurs revenus fonciers et leurs plus-values immobilières. Pour les personnes domiciliées en France, la restitution porte sur les prélèvements sociaux portant sur l’ensemble des revenus du capital imposables en France (produits de placement et revenus du patrimoine) et affectés au budget des organismes sociaux. Pour les personnes domiciliées hors de France, elle porte sur les prélèvements sociaux appliqués aux revenus immobiliers (plus-values immobilières et revenus fonciers) tirés de biens situés en France et affectés au budget des organismes sociaux. En revanche, il a été précisé que le prélèvement de solidarité de 2 % dû avant le 1er janvier 2015 n’est pas concerné par la décision de Ruyter dans la mesure où il ne finance pas des branches de la sécurité sociale et qu’il ne fera donc pas l’objet d’une restitution.

L’intervention du législateur

À la suite de ces deux jurisprudences, le législateur a opéré une mise en conformité de ces prélèvements sociaux au droit de l’Union européenne lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale (L. n° 2015-1702, 21 déc. 2015, de financement de la sécurité sociale pour 2016 visant à mettre les prélèvements sociaux en conformité avec le droit européen par le biais de changements d’affectations budgétaires, suite à la décision de 2015, art. 24). Leur produit, et notamment celui de la CSG, a ainsi été affecté à des structures non contributives, principalement au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), et/ou à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). Ces structures se situeraient, selon l’interprétation de la France, hors champ d’application du principe européen d’unicité de la législation sociale. Cette solution, très critiquée par les spécialistes de la matière fiscale, estimant qu’une telle réforme n’était pas compatible avec les principes du droit communautaire, a rapidement conduit à de nouvelles contestations dans plusieurs décisions, rendues en 2017 et 2018 (TA Strasbourg, 11 juill. 2017, et TA Châlons-en-Champagne, 29 mars 2018). Pour les juridictions concernées les changements d’affectations budgétaires opérés laissaient subsister un lien direct et suffisamment pertinent avec certaines branches de la sécurité sociale, contraire au principe d’unicité de la législation sociale énoncé au règlement européen de 2004, et justifiant la décharge des prélèvements sociaux opérés sur les revenus de capitaux mobiliers des intéressés, en l’espèce fiscalement domiciliés en France, mais affiliés à la sécurité sociale de Suisse. Le 31 mai 2018, la cour administrative d’appel de Nancy a ainsi confirmé dans l’ensemble le jugement du tribunal administratif de Strasbourg, et a posé une nouvelle question préjudicielle à la CJUE (CAA Nancy, 31 mai 2018, n° 17NC02124). Enfin, afin de se mettre en conformité avec la jurisprudence communautaire, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 a supprimé les prélèvements sociaux (CSG et CRDS) qui pesaient jusqu’alors sur les revenus du capital des non-résidents. Mais cette évolution ne concerne les expatriés installés dans un pays de l’Espace économique européen (Union européenne, Islande, Liechtenstein, Norvège) ou en Suisse, et non soumis à un régime français de protection sociale, mais qui relèvent du régime obligatoire de sécurité sociale d’un autre de ces États.

La jurisprudence Dreyer

Pour la CJUE, les revenus du patrimoine de résidents français affiliés au régime de sécurité sociale suisse ne peuvent pas être soumis à des contributions sociales visant à financer des prestations de sécurité sociale en France. Dans l’affaire soumise au juge communautaire, Monsieur et Madame Raymond Dreyer sont des résidents fiscaux français affiliés au régime de sécurité sociale suisse, M. Dreyer ayant effectué sa carrière professionnelle en Suisse. En 2016, l’administration fiscale française a assujetti les époux Dreyer, au titre de revenus du patrimoine perçus en France au cours de l’année 2015, à des contributions et prélèvements, dont notamment le prélèvement social et sa contribution additionnelle, destinés à financer 2 prestations gérées par la caisse nationale française de la solidarité pour l’autonomie (CNSA) : l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et la prestation compensatoire du handicap (PCH).

Considérant que les prestations gérées par cet organisme et financées par les contributions et prélèvements en cause sont des prestations de sécurité sociale, les époux Dreyer ont contesté, devant la justice française, leur assujettissement à ces contributions et prélèvements, estimant que, puisqu’ils sont déjà affiliés au régime de sécurité sociale suisse, ils n’ont pas à contribuer au financement du régime de sécurité sociale français. En effet, le règlement de l’Union sur la coordination des systèmes de sécurité sociale dispose que les personnes auxquelles il est applicable ne sont soumises qu’à la législation d’un seul État membre, la Suisse étant considérée à cet égard comme un État membre. Saisie du litige opposant les époux Dreyer à l’administration fiscale française, la cour administrative d’appel de Nancy a exprimé des doutes sur la nature des prestations financées par les contributions et prélèvements affectés à la CNSA. Elle demande donc à la Cour de justice si ces prestations, à savoir l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et la prestation compensatoire du handicap (PCH), peuvent être considérées comme des prestations de sécurité sociale. L’article 3 du règlement (CE) n° 883/2 004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, doit-il être interprété en ce sens que des prestations, telles que l’allocation personnalisée d’autonomie et la prestation compensatoire du handicap, doivent, aux fins de leur qualification de « prestations de sécurité sociale » au sens de cette disposition, être considérées comme étant octroyées en dehors de toute appréciation individuelle des besoins personnels du bénéficiaire, dès lors que les ressources de ce dernier sont prises en compte aux seules fins du calcul du montant effectif de ces prestations sur la base de critères objectifs et légalement définis ?, interroge le juge d’appel.

La position de la CJUE

La CJUE commence par rappeler que le règlement (CE) n° 883/2004 s’applique à la Suisse et donc à la situation des requérants, ressortissants d’un État membre affiliés au régime de sécurité sociale suisse. Elle précise ensuite la notion de prestation de sécurité sociale : une prestation peut être considérée comme une prestation de sécurité sociale dans la mesure où, d’une part, elle est octroyée aux bénéficiaires en dehors de toute appréciation individuelle et discrétionnaire de leurs besoins personnels, sur la base d’une situation légalement définie (première condition), et où, d’autre part, elle se rapporte à l’un des risques visés par le règlement en cause (seconde condition). La Cour rappelle également que la prise en compte des ressources du bénéficiaire aux seules fins du calcul du montant effectif des prestations sur la base de critères objectifs et légalement définis n’implique pas une appréciation individuelle des besoins personnels de ce bénéficiaire. Tel est le cas, selon la Cour, de l’APA et de la PCH, étant donné que la prise en compte des ressources du bénéficiaire ne concerne que les modalités de calcul de ces prestations, ces dernières devant être octroyées lorsque le demandeur remplit, indépendamment du niveau de ses ressources, les conditions qui ouvrent le droit aux prestations. Dans ce contexte, le juge communautaire précise que la nécessité d’évaluer, aux fins de l’octroi de l’APA et de la PCH, le degré de perte d’autonomie ou de handicap du demandeur n’implique pas non plus une appréciation individuelle des besoins personnels de ce demandeur. En effet, l’évaluation de la perte d’autonomie et du handicap est effectuée par un médecin ou un professionnel d’une équipe médico-sociale ou par une équipe pluridisciplinaire au regard de grilles, de listes et de référentiels prédéfinis, c’est-à-dire à partir de critères objectifs et légalement définis qui, dès lors qu’ils sont remplis, ouvrent le droit à la prestation correspondante. Enfin, la CJUE considère que, dès lors qu’il résulte à la fois de son arrêt de ce jour et des constatations de la juridiction de renvoi que les deux conditions précitées sont remplies et que l’APA et la PCH sont des prestations de sécurité sociale, il n’y a pas lieu de vérifier si ces deux prestations sont des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif au sens du règlement, la Cour ayant déjà jugé que ces deux notions s’excluent mutuellement.

La nouvelle intervention du législateur

Dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, le législateur est intervenu une nouvelle fois pour modifier l’affectation des contributions sociales, ne laissant subsister qu’un prélèvement de solidarité au taux de 7,5 % pour les personnes affiliées à un régime de sécurité sociale au sein de l’EEE, c’est-à-dire les États membres de l’Union européenne, mais également l’Islande, la Norvège, le Liechtenstein, ou la Suisse et qui ne sont pas à la charge d’un régime obligatoire de sécurité sociale français. Une bonne nouvelle pour les contribuables qui ont introduit des réclamations dès 2016. Précisons en outre, qu’en 2019, ces derniers ont également la possibilité d’introduire des réclamations concernant les prélèvements sociaux acquittés à compter du 1er janvier 2017 pour les plus-values immobilières, ou dont les rôles ont été émis à compter du 1er janvier 2017, pour les revenus fonciers, les plus-values mobilières, ou encore les prélèvements sociaux ayant fait l’objet d’une retenue à la source à compter du 1er janvier 2017 pour les revenus de capitaux mobiliers.

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