Dépenses fiscales et transition énergétique : la bonne équation ?

Un budget vert complété par une meilleure connaissance de la performance environnementale des politiques publiques et de la fiscalité verte peut faire progresser le pilotage des crédits consacrés au financement de la transition écologique.

La Cour des comptes vient de se pencher sur les dépenses fiscales fléchées vers la transition énergétique (La Cour des comptes, Apprécier la contribution de la dépense publique à la transition écologique, juill. 2023), un enjeu de taille pour le gouvernement. La transition écologique va mobiliser dans les prochaines années des ressources significatives, au titre notamment des engagements internationaux pris par la France au regard du changement climatique et des autres défis environnementaux, souvent transposés en droit européen. Toutefois, regrette la Cour des comptes « aujourd’hui, les projets de loi de finances ne prennent pas suffisamment en compte l’impact environnemental d’une dépense, que ce soit au stade de leur élaboration, de leur vote, ou dans l’analyse de leur exécution ».

Quel objectif chiffré ?

Conformément à l’article 179 de la loi de finances pour 2020, l’évaluation des financements publics nécessaires à la transition écologique dans ses différents volets permettrait d’assurer la cohérence entre les engagements internationaux de la France, les ressources qu’elle y affecte et la trajectoire inscrite dans les lois de programmation des finances publiques. Le défi est donc de chiffrer les coûts et de programmer les dépenses pour atteindre la neutralité carbone en 2050, alors que la France émet directement (c’est-à-dire hors émissions importées) environ 400 millions de tonnes équivalent CO2 chaque année et pour réaliser les autres objectifs environnementaux non couverts par l’objectif zéro carbone. Le secrétariat général à la planification écologique, créé en 2022, a engagé ce travail. Pour évaluer le coût global de la transition écologique en France, la principale étude disponible est le rapport sur les incidences économiques de l’action pour le climat, remis en mai 2023 à la Première ministre par Jean Pisani-Ferry et Selma Mahfouz, qui évalue les besoins d’investissements nets supplémentaires à 66 Md€ par an, dont 34 Md€ d’investissements publics d’ici 2030, pour la seule transition climatique, sans intégrer la protection de la biodiversité, la lutte contre les pollutions ou le développement de l’économie circulaire. « En appliquant le ratio budget de l’État/PIB, soit 16 %, aux 66 Md€ d’investissements publics et privés ainsi évalués, l’effort budgétaire annuel supplémentaire pour l’État serait de l’ordre de 10,5 Md€ », conclut la Cour des comptes.

Apprécier le « verdissement » des dépenses publiques

La compatibilité des dépenses budgétaires et fiscales aux objectifs environnementaux a vocation à être retenue comme un des critères de qualité d’une dépense publique, souligne la Cour des comptes. Pourtant ces objectifs ambitieux et multiformes ne font pourtant l’objet ni d’une évaluation complète ni d’une programmation pluriannuelle des crédits nécessaires à leur atteinte, que ce soit pour les lourds investissements que les finances publiques – de l’État comme des collectivités territoriales – devront assumer directement ou pour l’accompagnement à consentir pour certaines entreprises et les ménages les plus exposés. Le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, nouvelle annexe budgétaire prévue par l’article 179 de la loi de finances pour 2020, identifie environ 10 % de dépenses budgétaires de l’État ayant un impact sur l’environnement. Celles-ci sont dites vertes si elles sont favorables à l’environnement, et brunes si leur effet est défavorable. Pour un plein effet de la démarche, cette « budgétisation verte » devrait être affinée et élargie à d’autres dépenses, puis prise en compte non  seulement au stade de la prévision mais également de l’exécution des budgets, préconise la Cour des comptes. Ainsi, l’administration pourrait intégrer la dimension verte – ou brune – des crédits dans ses arbitrages budgétaires, lors de la programmation comme dans la gestion infra-annuelle des crédits. L’analyse des écarts entre crédits budgétaires verts ou bruns, prévus et exécutés, permettrait d’apprécier les progrès du « verdissement » des dépenses publiques.

Un budget vert

Le budget vert constitue une nouvelle classification des dépenses budgétaires et fiscales selon leur impact sur l’environnement et une identification des ressources publiques à caractère environnemental. La France est le premier État au monde à s’être doté, dès 2020, d’un outil d’analyse de l’impact environnemental de son budget. Son objectif consiste à mieux intégrer les enjeux environnementaux dans le pilotage des politiques publiques. Le budget vert est élaboré par le Commissariat général au développement durable (CGDD) du ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires et par la direction du Budget (DB), la direction de la Législation fiscale (DLF) et la direction générale du Trésor (DGT), rattachées au ministère de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique (MEFSIN).

Les dépenses dans le budget vert sont qualifiées en trois types selon leur impact : favorables, neutres et défavorables :

· dépenses favorables : cette catégorie recouvre trois types de dépenses : les dépenses ayant un objectif environnemental principal ou participant directement à la production d’un bien ou service environnemental, les dépenses sans objectif environnemental mais ayant un impact indirect avéré, les dépenses favorables mais à impact controversé en présence d’impacts favorables à court terme

· dépenses neutres : dépenses sans effet significatif sur l’environnement

· dépenses défavorables : ces dépenses constituent une atteinte directe à l’environnement ou incitent à des comportements défavorables à celui-ci.

Les dépenses sont évaluées selon six objectifs environnementaux, à la fois à un niveau agrégé, comprenant les dépenses relevant de la norme de dépense de l’État et la totalité des dépenses fiscales, et également au niveau de la mission budgétaire, correspondant au vote parlementaire. Il s’agit de :

· la lutte contre le changement climatique,

· l’adaptation au changement climatique et la prévention des risques naturels,

· la gestion de la ressource en eau,

· la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques,

· la lutte contre les pollutions,

· la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

Précisons que la méthodologie du « budget vert » est évolutive et prend en compte les observations du Parlement et des autres parties prenantes, telles que les institutions spécialisées sur les enjeux environnementaux.

Établir une stratégie à long terme

Pour la Cour des comptes, le budget vert, malgré son caractère novateur, ne saurait cependant suffire à une prise en compte systématique de l’impact environnemental dans les décisions budgétaires. Il devrait être complété d’une meilleure connaissance de la performance environnementale des opérateurs de l’État et des collectivités territoriales. En outre, des études d’impact et des démarches évaluatives renforcées permettraient de vérifier que les bénéfices attendus sont à la hauteur des engagements financiers. Enfin, les objectifs environnementaux chiffrés à long terme ne devraient plus être affichés sans engagement sur les moyens de les atteindre. « La programmation pluriannuelle des crédits nécessaires pour la transition écologique conditionne tant la crédibilité et l’atteinte des objectifs environnementaux que celles d’une trajectoire de rétablissement des finances publiques », souligne la Cour des comptes.