Faut-il pérenniser l’encadrement des loyers ?

Le dispositif expérimental d’encadrement des loyers parvient à son terme en 2026. Sa prolongation est en suspens.

L’encadrement du niveau des loyers permet de plafonner le montant des loyers des logements situés dans des zones tendues, lors d’une première mise en location ou du renouvellement du bail. Ce dispositif a pour objectif d’agir sur les loyers excessifs et de contenir les hausses de loyers abusives pour préserver le pouvoir d’achat des Français et faciliter l’accès au logement.

Un dispositif jugé conforme à la Constitution

Le Conseil constitutionnel, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité du dispositif d’encadrement des loyers, a déclaré le dispositif conforme à l’article 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789 relatif au droit de propriété (Décision n° 2014-691 DC du 20 mars 2014). L’encadrement des loyers ne constitue donc pas une atteinte au droit de propriété. Il permet, dans les territoires dans lesquels le marché immobilier est particulièrement tendu, de s’assurer que l’évolution des loyers reste suffisamment raisonnable pour permettre aux personnes et familles travaillant dans la commune de se loger. Ainsi, en trente-cinq ans à Paris, le prix à l’achat des appartements a été multiplié par 7,8 et les loyers dans le secteur privé par 6,5, contre 4,6 pour les revenus des Parisiens. Désormais, les ménages les plus modestes, majoritairement locataires, consacrent en moyenne plus de 30 % de leur budget pour se loger.

Maintenir une offre locative abordable

La mise en œuvre d’un dispositif tel que l’encadrement des loyers apparaît comme primordiale afin de ramener le taux d’effort (le rapport entre la somme des dépenses liées à l’habitation principale et les revenus des ménages) des locataires à un seuil raisonnable. À plus grande échelle, l’encadrement des loyers participe, aux côtés de la régulation des meublés de tourisme, au maintien d’une offre locative abordable dans le parc privé. La mise en œuvre du dispositif de l’encadrement des loyers doit permettre de ramener le taux d’effort des locataires à un seuil raisonnable. « À plus grande échelle, l’encadrement des loyers participe, aux côtés de la régulation des meublés de tourisme, au maintien d’une offre locative abordable dans le parc privé », souligne la Mairie de Paris.

La notion de zones tendues

Les zones tendues sont les secteurs géographiques se caractérisant par un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement. Il s’agit initialement des zones sur lesquelles s’applique la taxe sur les logements vacants, qui figurent sur la liste annexée au décret n° 2013-392 du 10 mai 2013. L’article 73 de la loi de finances pour 2023 a permis de revoir les critères de définition des communes relevant d’une zone tendue faisant face à des difficultés particulières d’accès au logement. La liste des communes incluses dans ce nouveau zonage est fixée par décret après consultation des associations d’élus (AMF, France Urbaine, Intercommunalités de France, ANEL, AMEL, ANETT), et après avoir passé l’ensemble des consultations obligatoires. Au total, la nouvelle liste du zonage comporte 3 693 communes.

Un dispositif expérimental

Le dispositif a été introduit dans le cadre de la loi ÉLAN (loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique) du 23 novembre 2018 sous la forme d’une expérimentation prévue initialement pour une durée de cinq ans. Cette expérimentation de l’encadrement des loyers a été prolongée jusqu’en 2026 par la loi dite 3DS du 21 février 2022. Il s’agit d’un dispositif volontaire et mis en place à titre expérimental par les collectivités. Dans les zones concernées par l’encadrement des loyers, les montants des loyers ne peuvent excéder les loyers de référence fixés chaque année par arrêté préfectoral. Cette réglementation s’articule avec le décret annuel de limitation de la hausse des loyers à l’indice de référence des loyers (IRL) appliqué depuis 2012 dans les 28 zones tendues dont l’agglomération parisienne. « Au total, ce dispositif plébiscité par les locataires et appliqué désormais dans près de 70 communes », constate la cinquième édition du Baromètre de l’encadrement des loyers, publié par la Fondation pour le Logement (ex-Fondation Abbé Pierre). Parmi ces communes, on trouve Paris, Grenoble, Lyon, Bordeaux, Lille, ou encore Montpellier.

Un complément de loyer possible

En principe, le loyer hors charges d’un logement mis en location ne peut pas dépasser le loyer de référence majoré. Par exception, si la qualité du bien le justifie, l’investisseur-bailleur peut opter pour un complément de loyer pour un bien présentant des caractéristiques de localisation ou de confort déterminantes, par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique. Ce complément de loyer doit expressément être mentionné, chiffré et justifié dans le bail. Le législateur n’a pas défini les caractéristiques de confort ou de localisation propre à mettre en place un complément de loyer, pas plus qu’il n’en a précisé les éléments de valorisation, ce qui pose en pratique des difficultés d’interprétation, même si la jurisprudence commence à proposer des lignes directrices en la matière. La loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat a cependant listé une série de défauts rédhibitoires en présence desquels aucun complément de loyer ne peut être prévu pour les baux signés depuis le 18 août 2022. Il s’agit des biens :

– disposant de sanitaires sur le palier ;

– présentant des signes d’humidité sur certains murs ;

– classé F ou G en termes de performance énergétique ;

– ayant des fenêtres qui laissent anormalement passer l’air (hors grille de ventilation) ;

– présentant un vis-à-vis de moins de dix mètres ;

– subissant des infiltrations ou inondations provenant de l’extérieur du logement ;

– rencontrant des problèmes d’évacuation d’eau au cours des trois derniers mois ;

– présentant une installation électrique dégradée.

Un cadre contraignant

Si le préfet constate qu’un bail ne respecte pas le loyer de référence majoré prévu par arrêté, il peut adresser une mise en demeure au bailleur lui rappelant le manquement constaté et lui enjoignant de mettre le contrat en conformité avec le loyer de référence et de restituer le trop-perçu de loyer à son locataire dans un délai de deux mois. Cette mise en demeure doit informer le bailleur du montant maximal de la sanction encourue en l’absence de réaction et lui indiquer qu’il dispose d’un délai d’un mois pour présenter ses observations. Dans le délai imparti, le bailleur, doit transmettre au préfet une copie du contrat mis en conformité ainsi que les éléments lui permettant de justifier le remboursement de trop-perçu au locataire. Sans réponse de la part du bailleur à cette mise en demeure, le préfet pourra prononcer une amende à son encontre, d’un montant maximal de 5 000 € pour une personne physique et 15 000 € pour une personne morale. Le montant de l’amende envisagée devra être proportionné à la gravité des faits reprochés et précisé au bailleur. La décision du préfet doit être motivée et mentionner les voies et délais de recours. Le prononcé de l’amende ne fait pas obstacle à ce que le locataire engage une action en diminution de loyer.

Une réglementation encore inégalement respectée

D’après les chiffres de la cinquième édition du Baromètre de l’encadrement des loyers, ce dispositif est encore appliqué de manière très inégale. Les résultats s’améliorent dans les grandes villes entrées récemment dans le dispositif, en particulier à Montpellier, où seulement 12 % des loyers proposés sont au-dessus des plafonds légaux ou encore à Lyon-Villeurbanne (24 %) et Bordeaux (25 %). Si les résultats restent moyens à stables à Paris (31 %) et à Lille (31 %), des villes qui ont pourtant fait office de précurseurs de l’encadrement des loyers, les tendances semblent en revanche plus inquiétantes en banlieue parisienne, notamment à Est-Ensemble (38 %) et Plaine-Commune (59 %) où le respect de l’encadrement a fortement chuté en un an, atteignant des niveaux de dépassement des loyers-plafonds inédits. Au total, dans l’ensemble des villes analysées, 32 % des annonces dépassent les plafonds de loyers, un chiffre en hausse de 4 points par rapport à 2024.

Mais efficace…

D’après une étude économétrique réalisée par l’Atelier parisien d’urbanisme (Apur) et une équipe d’économistes du Centre d’économie et de sociologie appliquées à l’agriculture et aux espaces ruraux (CESAER) sur l’encadrement des loyers à Paris, les locataires parisiens économisent en moyenne 984 € par an grâce à ce dispositif. Cette étude, actualisée pour couvrir la période du 1er juillet 2019 au 30 juin 2024, montre que la mesure mise en œuvre sur le territoire parisien a permis aux loyers de connaître une hausse moins importante (-5,2 %) que si le dispositif d’encadrement des loyers n’existait pas. L’effet escompté aurait été encore plus important (-9,8 %) si l’ensemble des bailleurs avaient respecté l’encadrement des loyers.

Un dispositif à prolonger…

Dans ce contexte, la Fondation pour le Logement avec une dizaine d’autres associations appelle « au renforcement du contrôle du respect de cette loi utile mais trop longtemps négligée par l’État, et surtout à sa pérennisation, alors que ce dispositif expérimental est censé prendre fin en novembre 2026 ». Le rapport rendu à l’Assemblée nationale, le 24 septembre dernier, par les députés Inaki Echaniz et Annaïg Le Meur, chargés en juin dernier d’une mission d’évaluation de l’encadrement des loyers, conclut dans le même sens, préconisant de pérenniser l’encadrement des loyers et de le rendre accessible à toutes les communes en zone tendue, ainsi qu’aux communes limitrophes ainsi que de corriger certaines limites du dispositif. Les députés ont insisté sur les « effets positifs » d’un dispositif « suffisamment robuste et vertueux pour être pérennisé ». Dans la mesure où l’encadrement des loyers a pour but non de faire baisser les loyers mais d’éviter qu’ils atteignent des montants excessifs, « l’encadrement des loyers a rempli son objectif. » C’est la raison pour laquelle le rapport propose de permettre à l’ensemble des mairies volontaires situées en zone tendue, ainsi qu’à leurs communes limitrophes, de mettre en place l’encadrement des loyers. Actuellement, la demande d’entrée dans le dispositif par une commune doit en être formulée par l’EPCI, à l’échelle intercommunale. En cas de désaccord, l’EPCI peut y faire obstacle. « Cette procédure, rigide, retarde l’application de l’encadrement des loyers dans les communes éligibles », expliquent les députés.

… et à renforcer

En outre, si le contrôle de l’encadrement des loyers est une compétence préfectorale, qui peut être déléguée au maire, aucune compensation financière n’est prévue. En pratique, seule la Mairie de Paris a récupéré cette compétence. À cet égard, les deux députés proposent de transférer le produit des amendes des contrevenants aux communes, afin d’inciter davantage de communes à demander la délégation. Le montant maximal de l’amende pourrait être doublé et porté de à 10 000 euros pour les personnes physiques et à 30 000 euros pour les personnes morales, en cas d’infraction. En outre, le rapport préconise de mieux encadrer la notion de complément de loyer, notamment en intégrant les surfaces annexes (terrasses, caves, balcons) dans le calcul du loyer via un coefficient de pondération et de faciliter et simplifier les possibilités de recours du locataire.