Focus sur la Direction des vérifications nationales et internationales

Gros plan sur la Direction des vérifications nationales et internationales (DVNI), spécialisée dans le contrôle fiscal des grandes entreprises, qu’elles soient nationales ou internationales, ainsi que de leurs filiales.

La Direction des vérifications nationales et internationales (DVNI), service à compétence nationale de la Direction générale des finances publiques (DGFiP), contrôle depuis plus de quarante ans les obligations fiscales des 10 000 plus grands groupes exerçant une activité en France. C’est l’une des trois directions nationales spécialisées du réseau de contrôle fiscal de la DGFiP, avec la Direction nationale de vérification des situations fiscales (DNVSF) qui contrôle les personnes physiques sensibles et la Direction nationale des enquêtes fiscales (DNEF) qui détecte les schémas de fraude intentionnelle les plus sophistiqués.

Un service spécialisé dans le contrôle fiscal des grandes entreprises

Son portefeuille compte plus de 105 000 entreprises, dont l’ensemble des sociétés du CAC 40. Forte de 481 agents, dotée de 5 M€ de fonctionnement en 2024 et d’un réseau de coopérations internationales, elle conduit chaque année plus d’un millier de contrôles ciblant les dossiers fiscaux les plus complexes. Bien qu’organisée comme les autres directions de contrôle fiscal, la DVNI occupe une place particulière en raison du portefeuille de très grandes entreprises qu’elle contrôle. Elle génère à elle seule près de 45 % des résultats du contrôle fiscal avec 3,5 Md€ de droits rappelés en 2024, concentrés sur moins de 3 % des dossiers. Les affaires internationales, qui représentent déjà plus de la moitié des droits nets rappelés, prennent une importance croissante et pèsent jusqu’à un quart des résultats nationaux. Pour la Cour des comptes, La DVNI est appelée à consolider ses actions de coopération internationale, afin d’accroître l’efficacité de ses contrôles pour s’adapter aux enjeux de la mondialisation (https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2026-01/20251216-S2025-1695-Direction-des-verifications-nationales-et-internationales-DVNI.pdf).

Un modèle d’organisation répandu en Europe

De nombreux États européens ont fait le même choix d’une structure spécialisée dans le contrôle fiscal des grandes entreprises, même si leurs missions peuvent diverger d’un État à l’autre. Au Royaume-Uni, la His Majesty’s Revenue and Customs dispose d’une unité, le Large Business Directorate, responsable de la gestion de la conformité fiscale volontaire d’environ 2 000 grandes entreprises britanniques et multinationales. Environ 500 à 600 grandes entreprises sont « auditées » en fonction des risques identifiés. Chaque année, cette unité rectifie la situation d’environ 150 entreprises pour un montant avoisinant 1,5£. Aux Pays-Bas, l’unité des grandes entreprises Directie Grote Ondernemingen supervise la conformité fiscale d’environ 8 600 sociétés et filiales de groupes étrangers. Ses missions s’étendent de la gestion de l’assiette au recouvrement, comme à la lutte contre la fraude fiscale. En Italie, la direction italienne des grandes entreprises, la Direzione Centrale Grandi Contribuenti e Internazionale comprend un bureau d’analyse, d’enquêtes et de contrôles (l’Ufficio Analisi, Indagini e Controlli) chargé d’analyser, pour quelque 5 000 entreprises, les principaux risques d’évasion fiscale. Il réalise des enquêtes et des contrôles de portée nationale et internationale. En Belgique, au sein du service public fédéral des finances, l’administration des grandes entreprises est chargée de la gestion et du contrôle des grandes entreprises. Son organisation est comparable à celle de la DVNI, même si son portefeuille d’entreprises est plus large et qu’elle intègre en sus la gestion de l’assiette.

Le portefeuille de la DVNI

Au cours de la dernière décennie, le périmètre d’intervention de la DVNI a augmenté jusqu’à compter 168 000 entités. Des travaux d’analyse entrepris en interne en 2021 ont dressé le constat que 22 000 enregistrements correspondaient à des SIREN invalides et qu’environ la moitié des entreprises validées, soit 71 000 entreprises sur 146 000, ne satisfaisaient aucun des critères officiels de rattachement à ce portefeuille. Différents scénarios de retraitement ont été envisagés. Au final, 38 000 entreprises ont été maintenues dans le portefeuille de la DVNI et 33 000 ont été reversées aux portefeuilles des Dircofi à compter de 2024. Le portefeuille de la DVNI compte désormais quelque 105 000 entreprises. « La programmation ciblée des contrôles de la DVNI en fonction des enjeux financiers ne lui permet pas de couvrir l’intégralité de son portefeuille ni l’ensemble des activités des entreprises », constate la Cour des comptes.

Des contrôles ciblés sur les risques et les enjeux financiers

La DVNI est libre de sa programmation à quelques exceptions près. Elle a recours à de nombreuses sources d’information et n’est pas destinataire, comme le sont les échelons locaux du réseau du contrôle fiscal, des listes de contrôles issues du datamining. L’exploitation des bases de données de ce bureau peut toutefois donner lieu à des propositions de contrôle sous forme de fiches de programmation. L’essentiel de ces fiches provient en général d’autres sources, souvent de la DGE lorsqu’elle identifie des incohérences déclaratives pour l’une des entreprises dont elle partage le portefeuille avec la DVNI, mais aussi de la DNEF ou des Dircofi et dans une bien moindre mesure des directions départementales. La DVNI peut aussi programmer des contrôles en fonction de l’actualité, comme l’annonce d’une restructuration ou de la réorganisation de grands groupes, ou à partir d’échanges d’informations avec d’autres administrations nationales (Tracfin, Urssaf, douanes, autorité judiciaire) et étrangères (au moyen de demandes d’assistance administrative internationales, de contrôles multilatéraux ou de groupe de travail). Chaque année, la DVNI oriente sa programmation de contrôles autour de quatre axes : les enjeux financiers les plus conséquents (volet budgétaire), l’activité émergente à l’international (volet préventif), les stratégies de planification fiscale problématiques dommageables pour les finances publiques (volet dissuasif) et les schémas abusifs ou recelant de la fraude intentionnelle (volet répressif). Cette approche par les risques et les enjeux contraste avec les contrôles des entreprises de moindre taille issus du datamining. La Cour  des comptes formule à cet égard six recommandations portant notamment sur une meilleure couverture du portefeuille d’entreprises par la programmation, le renforcement des moyens de la DVNI pour limiter les risques d’abus et une estimation de l’écart fiscal sur les principaux enjeux financiers.

Des contrôles longs

Les affaires les plus significatives de la DVNI peuvent s’étirer sur plus de quinze ans, à l’instar de celles de Google et de McDonald’s. La programmation d’une période triennale de contrôle à l’autre peut donner l’impression d’un contrôle « permanent ». Les contrôles peuvent en effet se succéder tant que l’entreprise ne change pas ses pratiques. Ces contrôles étant toujours fondés sur des indices précis et concordants de manquement à une obligation fiscale, la limitation de la durée cumulée des contrôles expérimentée par la DGFiP ne s’applique pas. La présentation tardive ou incomplète des pièces demandées ralentit souvent le rythme de l’instruction des contrôles. Ces affaires sont en outre caractérisées par de nombreux recours, des difficultés à récupérer toutes les informations. Les voies de recours amiables sont enclenchées dans la moitié des contrôles (46 % en 2022). Elles concernent les fraudes les plus graves, auxquelles sont appliquées des pénalités « exclusives de bonne foi » pouvant représenter 40 à 80 % des droits rappelés. « L’exécution des contrôles, souvent longue, tient principalement aux difficultés à analyser les prix de transfert des multinationales. Elles incitent à développer, comme le préconise la DGFiP, une conclusion amiable au contrôle, parfois au détriment de poursuites judiciaires », constate la Cour des comptes.

Le développement des CJIP

Depuis leur extension au domaine fiscal, la DVNI favorise la conclusion de conventions judiciaires d’intérêt public (CJIP). La convention judiciaire d’intérêt public (CJIP), inspirée du « Deferred Prosecution Agreement » américain, a été instaurée dans le cadre de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi Sapin II. Cette justice transactionnelle permet de concilier deux objectifs : sanctionner sévèrement et rapidement les entreprises tout en permettant la poursuite de leur activité. Proposée par le procureur de la République financier lors de l’enquête préliminaire, la mise en œuvre d’une CJIP suppose que le parquet et l’entreprise s’accordent sur le montant de l’amende d’intérêt public, qui ne peut être supérieur à 30 % du chiffre d’affaires, la mise en place d’un programme de mise en conformité et une éventuelle réparation des préjudices subis. Lors de deux contrôles de grande ampleur la DVNI a choisi de recourir à cet instrument de justice négocié. En septembre 2019, les sociétés Google France (GF), Google Ireland Limited (GIL) ont conclu une CJI prévoyant une amende d’intérêt public d’une somme de 500 millions d’euros auxquels s’ajoutent 465 millions d’euros de redressements d’impôts, en contrepartie de l’extinction des poursuites pénales. L’accord avec l’administration fiscale signé a permis à Google de clôturer ses différents contentieux en matière fiscale en France. Dans l’affaire McDonald’s, après plus de huit années de procédure, le parquet national financier a conclu avec le groupe McDonald’s et ses deux entités françaises une CJIP pour des faits de fraude fiscale, validée par le juge en juin 2022. L’amende publique de 508 millions d’euros s’ajoute aux 737 millions d’euros à verser à l’administration fiscale.

La mauvaise foi est peu sanctionnée

Plus la fraude est grave, plus elle est susceptible de faire l’objet de sanctions. Des pénalités peuvent être appliquées à hauteur de 40 % pour manquement délibéré (situation de récidive, dépenses personnelles et excessives bénéficiant aux dirigeants, etc.), à hauteur de 80 % pour abus de droit, activité occulte ou manœuvres frauduleuses. Une majoration de 100 % est appliquée en cas d’opposition à contrôle fiscal. Ces sanctions pour manquements graves, désignées sous l’expression de sanctions exclusives de bonne foi, à l’opposé de la notion d’erreur de bonne foi, paraissent peu appliquées par la DVNI depuis 2016, sans qu’il soit possible, d’établir si cette baisse résulte d’une moindre détection de la fraude, d’une difficulté croissante à qualifier les manquements graves auxquelles ces sanctions sont appliquées, ou d’un traitement plus bienveillant de la part de l’administration en lien avec l’évolution de sa doctrine, notamment, la nouvelle relation de confiance et la conclusion apaisée d’un contrôle développées par l’administration fiscale, à la suite de la loi Essoc.

Un contexte favorable à la réduction des sanctions

Depuis 2019, dans le cadre de la relation de confiance les entreprises peuvent bénéficier d’un service de mise en conformité fiscale, qui vise à régulariser des activités occultes ou des manœuvres fiscales frauduleuses ainsi que les anomalies fiscales découvertes par les repreneurs. Au moyen de ce service, le taux de la majoration peut être ramené de 40 % à 15 % ou de 80 à 30 %, ôtant ainsi le caractère exclusif de bonne foi aux majorations initialement envisagées. Dans le cadre des orientations générales en faveur d’une conclusion apaisée des contrôles, les procédures de régularisation, les transactions avant mise en recouvrement et les règlements d’ensemble ont été favorisés pour accroître l’acceptation du contrôle, que les contribuables soient de bonne foi ou non. Ces sanctions paraissent moins appliquées lorsque les dossiers comportent des régularisations. « Il y a tout lieu de supposer qu’elles sont également minorées dans le cadre de règlements d’ensemble », conclut la Cour des comptes.