Les principales dispositions de la loi de finances pour 2022

A – Les principales hypothèses et mesures du budget 2022

Le budget de l’État s’appuie sur une prévision de croissance de l’activité de 4 % pour l’année 2022 (après 6,25 % en 2021). Le déficit public diminuera nettement, passant de 8,1 % du PIB en 2021 à 5 % du PIB en 2022 (art. liminaire).

La dette publique, qui a atteint 115,3 % du PIB en 2021, devrait, elle aussi, reculer et s’établir à 113,5 % du PIB en 2022. La charge de la dette devrait quant à elle augmenter et atteindre 39,5 Mds€ en 2022(38,2 Mds€ en 2021). Un nouveau programme budgétaire intitulé « amortissement de la dette de l’État liée au Covid-19 », évaluée à 165 Mds€, est créé. Il est doté d’1,9 Md€ pour 2022.

Il est à noter que les règles européennes du pacte de stabilité et de croissance, qui limitent à 3 % du PIB le déficit public et à 60 % la dette publique, ont été suspendues depuis mars 2020 pour permettre aux États membres de dépenser autant que nécessaire pour lutter contre les conséquences économiques de la pandémie de Covid-19. Elles resteront suspendues en 2022. La Commission européenne a lancé le 19 octobre 2021 une consultation sur la révision de ces règles budgétaires de la zone euro.

Le taux de prélèvements obligatoires devrait rester stable et s’établir en 2022 à 43,5 % du PIB, contre 43,8 % en 2021. Avec la fin du « quoi qu’il en coûte », les dépenses publiques passeront de 59,9 % du PIB en 2021 à 55,6 % du PIB en 2022.

La loi de finances fixe, pour 2022, le déficit budgétaire de l’État à 155,1 Mds€ (197,4 Mds€ en 2021) et évalue son besoin de financement à 302,5 Mds€ contre 338,3 Md€ en 2021 (art. 56).

Les moyens des ministères régaliens seront renforcés en 2022. Le budget du ministère de la Justice progressera, pour la deuxième année consécutive, de 8 % et celui du ministère de l’Intérieur augmentera de 1,5 Md€. Les crédits du ministère de la Défense augmenteront de 1,7 Md€. Le budget du ministère de l’Éducation nationale progressera également de 1,7 Md€.

Le « budget vert », qui mesure l’impact du budget de l’État sur l’environnement, a été présenté par le gouvernement le 11 octobre 2021. Les dépenses « vertes », c’est-à-dire favorables à l’environnement sur au moins un axe environnemental sans être défavorables par ailleurs, représenteront 32,5 Mds€ en 2022. Elles seront en augmentation par rapport à 2021 (31,4 Mds€). Les dépenses « mixtes » ayant un impact favorable sur un ou plusieurs critères environnementaux, tout en présentant un impact défavorable sur d’autres critères, représenteront 4,5 Mds€ en 2022. Les dépenses ayant un impact défavorable pour l’environnement atteindront quant à elles 10,8 Mds€ en 2022 et resteront stables par rapport au budget 2021 (10,6 Mds€).

Le développement du secteur ferroviaire, qui est un levier essentiel de la transition écologique, est encouragé avec la suppression de la contribution de solidarité territoriale à compter du 1er janvier 2022, puis de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires à compter du 1er janvier 2023 (art. 36). Une enveloppe de 2 Mds€ viendra financer en 2022 le dispositif de rénovation énergétique des logements, MaPrimRénov’. Le budget du fonds de prévention des risques naturels majeurs sera porté à 235 M€ en 2022.

Enfin, la contribution de la France au budget de l’UE est évaluée à 26,4 Mds€ pour l’année 2022 (art. 53) ; un montant légèrement inférieur à celui qui avait été inscrit dans la loi de finances initiale pour 2021 (27 Mds€).

B – Les avis du HCFP

Dans son premier avis rendu le 17 septembre 2021, le HCFP s’est dit dans l’incapacité de rendre un avis « pleinement éclairé » sur les prévisions de finances publiques pour 2022. Il a qualifié le projet de loi de finances pour 2022 d’« incomplet » car il n’intégrait pas plusieurs mesures comme le plan d’investissement baptisé « France 2030 » (doté de 30 Mds€ sur cinq ans, pour développer les filières industrielles) que le chef de l’État a présenté le 12 octobre 2021 et le revenu d’engagement, devenu contrat d’engagement jeune (CEJ) ; deux « mesures d’ampleur » qui avaient été annoncées par le gouvernement. Le HCFP a regretté « ces conditions de saisine ». Pour la première fois, il a indiqué n’être « pas à ce stade en mesure de se prononcer sur la plausibilité de la prévision de déficit pour 2022 ». Le gouvernement s’est alors engagé à saisir à nouveau le HCFP une fois précisé le montant des nouvelles dépenses. Dans son avis du 29 octobre 2021 sur la révision du projet de loi de finances pour 2022, le HCFP, qui s’est félicité de cette nouvelle saisine qu’il avait appelée de ses vœux, a estimé que la prévision de déficit public pour 2022 pouvait être considérée comme plausible. Il a aussi regretté que « le surcroît de recettes attendu n’est pas consacré au désendettement, mais qu’il est, au contraire, plus que compensé par un surcroît de dépenses ou de mesures de baisse des prélèvements obligatoires ». Enfin, le HCFP a une nouvelle fois souligné que la soutenabilité à moyen terme de la dette publique appelle à la plus grande vigilance.

A – La poursuite de la suppression progressive de la taxe d’habitation sur les résidences principales

La loi de finances pour 2022 vient acter la poursuite de la suppression progressive de la taxe d’habitation sur la résidence principale qui avait été engagée par la loi de finances pour 2018. L’année 2022 verra s’appliquer la seconde phase de la suppression progressive de la taxe d’habitation sur les résidences principales pour les 20 % des foyers qui la paient encore. Ces derniers bénéficieront d’une exonération de 65 % de la taxe d’habitation sur leur résidence principale qui sera supprimée définitivement en 2023. Seule la taxe d’habitation sur les résidences secondaires subsistera en 2023.

B – Les dispositions concernant l’impôt sur le revenu

L’actualisation du barème des impôts. Il est procédé à l’indexation du montant des tranches de revenus du barème de l’impôt sur le revenu à hauteur de l’évolution des prix hors tabac de 2021 par rapport à 2020, soit 1,4 % (art. 2).

L’aménagement du système du quotient. L’article 6 de la loi de finances, qui est issu d’un amendement gouvernemental adopté par l’Assemblée nationale, aménage les modalités d’application du système du quotient, lequel vise à limiter la progressivité de l’impôt sur le revenu en cas de perception d’un revenu exceptionnel ou différé. L’article 163-0 A du Code général des impôts (CGI) est modifié afin de préciser que le déficit catégoriel, le déficit global ou, le cas échéant, le revenu net global négatif s’impute sur le montant du revenu exceptionnel ou différé, avant application du système du quotient. Selon l’exposé des motifs de l’article 6, il s’agit « de prévenir toute optimisation de la part de contribuables disposant de dépenses pilotables ». Il est à noter que le Conseil d’État a jugé qu’à défaut de précision dans la loi, le système du quotient s’applique au revenu exceptionnel avant imputation du revenu net global négatif2.

La défiscalisation des pourboires. Afin de renforcer l’attractivité des professions salariées en contact avec la clientèle, l’article 5 de la loi de finances, qui reprend un amendement adopté par l’Assemblée nationale, exonère de cotisations sociales et d’impôt sur le revenu les pourboires (art. 5). Il s’agit des pourboires que « les salariés perçoivent, directement ou indirectement de la part des clients avec lesquels ils sont en contact, au cours des années 2022 et 2023, à la condition que les salariés à qui ces sommes sont remises perçoivent, au titre des mois civils concernés, une rémunération n’excédant pas (…) le salaire minimum de croissance majoré de 60 % ». L’exonération concernera l’ensemble des pourboires, quel qu’en soit le mode de versement. L’article 5 de la loi de finances vient concrétiser une mesure annoncée par le président Emmanuel Macron, le 27 septembre 2021, à Lyon, lors d’une visite au Salon international de la restauration, de l’hôtellerie et de l’alimentation. Il avait affirmé que « les pourboires payés par carte bleue seraient sans charge pour les employeurs et sans impôts pour les salariés ».

La prorogation du dispositif Coluche de défiscalisation des dons. Le dispositif Coluche permet une défiscalisation au titre de l’impôt sur le revenu à hauteur de 75 % pour les versements effectués au profit d’associations qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite des soins. Le plafond ouvrant droit à défiscalisation, qui était à l’origine de 552 €, a été rehaussé temporairement à 1 000 €, en mars 2020, pour faire face à la précarité due à la crise sanitaire. La loi de finances vient proroger ce renforcement du dispositif exceptionnel de défiscalisation pour une durée supplémentaire de deux ans (art. 76).

C – La sécurisation du champ des prestations de services éligibles au crédit d’impôt en faveur des services à la personne

Dans son arrêt Sté Les jardins d’Iroise de Auch du 30 novembre 2020, le Conseil d’État a annulé le paragraphe de l’instruction fiscale publiée le 20 septembre 2017 au Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP) prévoyant que le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile s’applique aux prestations réalisées à l’extérieur du domicile, dès lors qu’elles sont comprises dans une offre de services incluant un ensemble d’activités effectuées à domicile, au motif que ces commentaires administratifs « ajoutent à la loi dont ils ont pour objet d’éclairer la portée ».

Le législateur, qui a tenu compte de cette décision du juge administratif, a souhaité modifier l’article 199 sexdecies du CGI en y introduisant explicitement la liste des prestations ouvrant droit au bénéfice de l’avantage fiscal lorsqu’elles sont réalisées hors du domicile du contribuable mais dans le cadre d’une offre de services incluant des activités effectuées dans le domicile (art. 3). Ainsi, par exemple, l’accompagnement des enfants sur le parcours entre l’école et le domicile continuera d’être éligible au crédit d’impôt, dès lors qu’il est lié à la garde d’enfant à domicile. Il est à noter que la loi vient étendre le bénéfice du crédit d’impôt pour l’emploi à domicile aux cas des « services de téléassistance et de visio-assistance », dès lors qu’il y est recouru pour une personne âgée ou une personne handicapée ou atteinte d’une pathologie chronique qui a besoin de telles prestations.

D – Le « bouclier tarifaire » pour l’électricité et le gaz naturel

La loi de finances reprend un amendement gouvernemental mettant en œuvre le volet fiscal du « bouclier tarifaire » annoncé par le premier ministre le 30 septembre 2021 afin de préserver le pouvoir d’achat des ménages de la hausse des prix du gaz et de l’électricité (art. 29). Le ministre délégué au Budget, Olivier Dussopt, a précisé que cet amendement adopté par l’Assemblée nationale en première lecture « complète le dispositif du chèque énergie, doté d’une enveloppe de 600 millions dans [la] loi de finances pour 2022 »3.

L’article 29 de la loi de finances prévoit une minoration de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) si le tarif réglementé de vente d’électricité pour les usages résidentiels sur le réseau métropolitain continental venait à excéder de plus de 4 % celui applicable au 1er août 2021, taxes comprises.

De plus, le gouvernement est autorisé à minorer, par décret, le tarif de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN), si les coûts d’approvisionnement en gaz naturel au titre d’un mois donné de l’année 2022 excèdent ceux d’octobre 2021. Cette minoration s’appliquera aux consommations de gaz combustible réalisées pour les besoins des personnes physiques autres que ceux tenant à leurs activités économiques.

E – Les aides au logement

Le gouvernement a fait adopter par l’Assemblée nationale un amendement qui prévoit que le dispositif du prêt à taux zéro (PTZ) sera prolongé pour une année supplémentaire, soit jusqu’au 31 décembre 2023 (art. 87). Le PTZ, qui devait s’éteindre au 31 décembre 2022, constitue un outil important de soutien à l’accession à la propriété des ménages à revenus modestes et intermédiaires. Ce mécanisme qui a été institué par la loi de finances pour 2009 est aussi un outil de soutien indirect à la construction de logements.

Le dispositif Denormandie ancien est lui aussi prolongé d’un an, soit jusqu’au 31 décembre 2023 (art. 75). Il s’agit d’une réduction d’impôt sur le revenu en faveur de l’investissement locatif intermédiaire rénové qui est prévue à l’article 199 novovicies du CGI. Elle s’applique aux logements situés dans le centre-ville des communes dont le besoin de réhabilitation de l’habitat est particulièrement marqué ou qui ont conclu une convention d’opération de revitalisation de territoire (ORT).

Enfin, le dispositif d’investissement locatif Censi-Bouvard est également prorogé d’un an (art. 74). Il accorde une réduction d’impôt en faveur des contribuables domiciliés en France qui investissent dans l’acquisition de logements situés dans des établissements accueillant des personnes âgées, dépendantes ou handicapées ou dans des résidences pour étudiants avec services, qu’ils donnent ensuite en location meublée non professionnelle à l’exploitant de l’établissement ou de la résidence. Le gouvernement transmettra au Parlement, avant le 30 septembre 2022, un rapport d’évaluation de ce mécanisme prévu à l’article 199 sexvicies du CGI.

F – La stabilisation du tarif de la contribution à l’audiovisuel public

Le législateur a prévu de ne pas tenir compte de l’inflation pour le calcul de la contribution à l’audiovisuel public (CAP) et de conserver le montant retenu en 2021(art. 50). L’indexation des tarifs de la CAP sur l’inflation aurait conduit à une augmentation de son produit de 23 M€. Le montant de la CAP pour l’année 2022 sera de 138 € en métropole et de 88 € dans les départements d’outre-mer.

A – La poursuite de la baisse de l’IS

La trajectoire de baisse du taux de l’IS, qui a été engagée par la loi de finances pour 2018, est confirmée. Il s’agit de ramener progressivement pour l’ensemble des entreprises le taux normal de l’IS au niveau de la moyenne européenne. La baisse du taux de l’IS constitue un élément essentiel des décisions d’investissement des entreprises. Le taux normal de l’IS, qui est passé de 33,3 % en 2017 à 26,5 % en 2021 (27,5 % pour les grandes entreprises), atteindra 25 % en 2022 pour toutes les entreprises sans exception. Le ministère de l’Économie et des Finances a indiqué que « cette baisse du taux d’IS représente 11 Mds€ sur le quinquennat ».

B – Les dispositions concernant le régime fiscal des indépendants

Plusieurs dispositions concernent le régime fiscal des indépendants : l’allongement des délais en matière de droit d’option sur la fiscalité, le renforcement du crédit d’impôt pour la formation des dirigeants, la possibilité pour les entrepreneurs individuels d’opter pour l’IS, l’aménagement des dispositifs d’exonération des plus-values de cession d’entreprises ou de cession de titres détenus par les chefs d’entreprise et le dispositif d’amortissement fiscal des fonds commerciaux.

L’allongement des délais d’option pour les régimes d’imposition à l’impôt sur le revenu des entrepreneurs individuels. Fiscalement, un entrepreneur individuel peut être soumis à deux catégories de régime d’imposition : le régime de la « micro-entreprise » (ou « régime micro »), qui est réservé aux très petites entreprises dont le chiffre d’affaires ou les recettes ne dépassent pas certains seuils, et le régime réel d’imposition. Lorsqu’un entrepreneur relève de plein droit d’un régime micro, il a la possibilité de choisir, sous certaines conditions, d’opter pour un régime réel d’imposition.

Actuellement, le délai d’option pour un régime réel dont disposent les contribuables relevant de la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) et les délais de renonciation à l’option pour un régime réel pour les contribuables relevant des catégories des BIC, bénéfices non commerciaux (BNC) ou bénéfices agricoles (BA), coïncident. Cette option ou ces renonciations doivent être formulées avant le 1er février de l’année au titre de laquelle elles sont exercées.

Le législateur a estimé que les délais actuels d’option ou de renonciation s’avèrent parfois insuffisants « pour permettre aux entrepreneurs de prendre une décision parfaitement éclairée ». Les délais seront donc allongés jusqu’au dernier jour de dépôt de la déclaration fiscale des résultats de l’exercice précédent (art. 7).

Cette mesure, qui fait partie du plan en faveur des travailleurs indépendants présenté le 16 septembre 2021, s’appliquera aux options ou renonciations formulées à compter du 1er janvier 2022.

Le crédit d’impôt pour la formation des chefs d’entreprise. Conformément aux annonces faites par le président de la République dans le cadre du plan en faveur des travailleurs indépendants, le législateur a décidé de doubler le montant du crédit d’impôt en faveur de la formation des dirigeants prévu à l’article 244 quater M du CGI pour les entreprises qui satisfont à la définition européenne des micro-entreprises donnée à l’annexe I au règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 (art. 19). Cette mesure a vocation à faciliter l’accès des dirigeants des très petites entreprises, de moins de dix salariés, à l’offre de formation professionnelle. Elle sera applicable aux heures de formation effectuées à compter du 1er janvier 2022.

La possibilité pour les entrepreneurs individuels de choisir l’imposition de leurs revenus à l’IS. La loi de finances pour 2022 reprend un amendement gouvernemental adopté par l’Assemblée nationale permettant d’offrir aux entrepreneurs individuels, dont les bénéfices sont par principe soumis à l’impôt sur le revenu dans la catégorie dont relève leur activité, la possibilité d’opter pour leur assujettissement à l’IS sans avoir à modifier leur statut juridique (art. 13). Les entrepreneurs qui désirent faire ce choix devront remplir les obligations comptables nécessaires à l’établissement de l’IS.

Ce dispositif a vocation à simplifier les démarches des entrepreneurs individuels. Il pourra s’appliquer à la date d’entrée en vigueur de la loi en faveur de l’activité professionnelle indépendante. Cette loi qui vient créer un statut unique pour les entrepreneurs individuels, protecteur de leur patrimoine personnel, s’inscrit dans le cadre du plan en faveur des travailleurs indépendants.

L’aménagement des dispositifs d’exonération des plus-values de cession d’entreprises ou de cession de titres détenus par les chefs d’entreprise. L’article 19 de la loi de finances pour 2022, qui constitue l’un des volets du plan en faveur des travailleurs indépendants, aménage les régimes d’exonération des plus-values de cession d’entreprises ou de cession de titres détenus par les chefs d’entreprise prévus par les articles 151 septies A et 238 quindecies du CGI.

L’actuel article 238 quindecies du CGI prévoit que les plus-values réalisées à l’occasion de toute transmission d’une entreprise individuelle ou d’une branche complète d’activité peuvent, sous certaines conditions, bénéficier d’un dispositif d’exonération totale ou partielle, sous réserve notamment que la valeur des éléments transmis n’excède pas respectivement 300 000 € et 500 000 €. L’exposé des motifs de l’article 19 indique que les plafonds du dispositif d’exonération « ne paraissent aujourd’hui plus adaptés aux réalités économiques et à la valorisation des entreprises ». C’est la raison pour laquelle le législateur vient rehausser ces plafonds à hauteur de 500 000 € pour une exonération totale et de 1 000 000 € pour une exonération partielle.

Par ailleurs, il est proposé une mesure d’assouplissement temporaire du délai de cession permettant de bénéficier de l’exonération prévue par l’article 151 septies A du CGI, afin de tenir compte des mesures de restriction sanitaire liées à la pandémie de Covid-19. Un entrepreneur qui cède son entreprise individuelle au moment de son départ à la retraite pourra bénéficier de l’exonération des plus-values professionnelles de cession, s’il fait valoir ses droits à la retraite dans un délai maximum de 36 mois avant ou après la cession (contre 24 mois aujourd’hui).

Le bénéfice des exonérations prévues par les articles 151 septies A et 238 quindecies du CGI est actuellement exclu lorsque la cession d’un fonds de commerce donné en location-gérance au moment de la cession est effectuée au profit d’un tiers. L’article 19 de la loi de finances pour 2022 permet d’élargir les conditions d’application de ces deux dispositifs d’exonération en autorisant la cession d’une activité mise en location-gérance à toute autre personne que le locataire-gérant, dans le cas où ce dernier ne reprendrait pas l’activité, sous réserve que la transmission du fonds soit assortie de la cession de l’intégralité des éléments concourant à l’exploitation de l’activité ayant fait l’objet du contrat de location-gérance.

Le dispositif d’amortissement des fonds commerciaux. La réglementation comptable permet, sous certaines conditions, de constater la dépréciation définitive d’un fonds commercial acquis. Toutefois, les règles fiscales ne permettent pas de déduire du résultat imposable les amortissements comptabilisés. La loi de finances, qui modifie l’article 39 du CGI, donne la possibilité aux entreprises de déduire fiscalement l’amortissement comptable pratiqué sur les fonds commerciaux acquis entre le 1er janvier 2022 et le 31 décembre 2025.Cette mesure constitue elle aussi l’un des volets du Plan Indépendants présenté le 16 septembre 2021. Elle vise selon le gouvernement à « réduire le coût de la reprise d’une entreprise », et à rendre les opérations de rachat de fonds commerciaux existants « plus attractives pour les entrepreneurs qui s’acquitteront de leur impôt sur une base fiscale plus faible ».

Le gouvernement remettra au Parlement, avant le 1er juillet 2025, un rapport évaluant le coût du dispositif ainsi que son efficacité au regard des objectifs qui lui sont fixés (art. 23).

C – La mise en conformité du régime français des retenues à la source avec le droit de l’Union européenne

L’article 24 de la loi de finances pour 2022 tire les conséquences de plusieurs décisions du Conseil d’État dans lesquelles il a été jugé que l’article 56 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) s’opposait à ce qu’une législation nationale exclue la prise en compte des frais professionnels d’un prestataire de services non-résident pour le calcul de la retenue à la source prévue à l’article 182 B du CGI alors qu’un prestataire de services résident français serait soumis à l’IS sur ses revenus nets4.

Les personnes morales et organismes non-résidents établis dans l’UE ou dans l’espace économique européen (EEE) percevant des revenus de source française qui entrent dans le champ de l’article 182 B du CGI pourront bénéficier d’un abattement forfaitaire de charges de 10 %, appliqué immédiatement lors du prélèvement de la retenue à la source.

Ces organismes pourront aussi demander a posteriori la restitution de la différence entre la retenue à la source prélevée et la retenue à la source calculée à partir d’une base nette des charges réelles supportées pour l’acquisition et la conservation de ces revenus (art. 7).

D – Le crédit d’impôt en faveur de la recherche collaborative

La loi de finances reprend un amendement adopté par l’Assemblée nationale instaurant un crédit d’impôt au bénéfice des entreprises qui concluent à compter du 1er janvier 2022 des contrats de collaboration avec certains organismes de recherche et qui financent, dans ce cadre, les dépenses de recherche exposées par ces organismes (art. 69). Les contrats de collaboration sont des contrats destinés au portage commun, par une entreprise et un ou plusieurs organismes de recherche, de projets de recherche. Le dispositif prévoit que les organismes de recherche signataires de ces contrats répondent à la définition d’organismes de recherche et de diffusion des connaissances (ORDC). Les entreprises pourront bénéficier d’un crédit d’impôt égal à 40 % des sommes facturées par les ORDC, prises en compte dans la limite de 2 M€ par an. Ce taux sera porté à 50 % pour les petites et moyennes entreprises.

E – La prolongation du dispositif d’accès aux prêts garantis par l’État

Le dispositif des prêts garantis par l’État (PGE), qui devait cesser le 31 décembre 2021, est prorogé de six mois supplémentaires jusqu’au 30 juin 2022 (art. 161). Ce mécanisme d’aide aux entreprises, visant à faire face aux conséquences économiques issues de la crise sanitaire, a été mis en œuvre sur la base de l’article 6 de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020. La prolongation du dispositif d’accès aux PGE entrera en vigueur à compter de la publication de la décision de la Commission européenne déclarant ce dispositif conforme au droit de l’Union européenne.