A – Les principales hypothèses et mesures du budget 2021

Le budget de l’État s’appuie sur une prévision de croissance de 6 % pour l’année 2021. Le déficit public qui a atteint un niveau sans précédent en 2020 (11,3 % du PIB) devrait atteindre 8,5 % du PIB en 2021 (art. liminaire). La dette publique devrait encore augmenter et atteindre 122,4 % du PIB en 2021 après 119,8 % en 2020.

Il est à noter que les règles européennes du Pacte de stabilité et de croissance, qui limitent à 3 % du PIB le déficit public et à 60 % la dette publique, ont été suspendues depuis mars 2020 pour permettre aux États membres de dépenser autant que nécessaire pour lutter contre les conséquences économiques de la pandémie de Covid-19. Par ailleurs, la charge de la dette devrait atteindre 37,1 Md € en 2021 contre 35,8 Md € en 2020.

Le budget 2021 met en œuvre une partie du plan France Relance. En 2021, la mission « plan de relance » disposera de 22 Md € de crédits répartis autour de trois « piliers » : « écologie », « compétitivité » et « cohésion des territoires ». Elle comprend notamment 3 Md € pour la rénovation énergétique des bâtiments.

Par ailleurs, pour poursuivre le soutien aux secteurs les plus affectés par la crise, le budget 2021 a prévu 20 Md € d’aides d’urgence dédiés notamment au financement du chômage partiel et au fonds de solidarité à destination des entreprises en difficulté qui a été créé en mars 2020.

Le nombre d’agents employés par l’État restera stable en 2021. Il a été prévu de supprimer seulement 157 postes dans la fonction publique. Certains ministères régaliens gagneront des postes comme la Justice (+ 1 500) ou l’Intérieur (+ 1 369). Le budget de la justice augmentera de 8 %. D’autres ministères perdent des postes, en particulier ceux des Finances (− 2 163) et de la Transition écologique (− 947).

Enfin, la contribution de la France au budget de l’Union européenne, qui est en progression de 25 % par rapport à 2020, est évaluée à 27 Md € pour l’année 2021 (art. 92). L’augmentation du montant de la contribution s’explique notamment par le retrait du Royaume-Uni du financement du budget européen et les conséquences économiques de la crise sanitaire.

B – L’avis du Haut conseil des finances publiques

Dans son avis sur le projet de loi de finances pour 20214, le Haut conseil des finances publiques (HCFP) a observé que « dans un contexte de croissance potentielle affaiblie rendant plus difficile la réduction du déficit, la soutenabilité à moyen terme de la dette publique constitue un enjeu central de la stratégie financière de la France et appelle la plus grande vigilance ». Par ailleurs, l’avis du HCFP a souligné la nécessité d’adopter une nouvelle loi de programmation des finances publiques dès le printemps 2021 compte tenu du fait que la loi de programmation du 22 janvier 2018 constitue désormais une référence dépassée, qu’il s’agisse du scénario macroéconomique ou de celui de finances publiques.

Dans son rapport sur « La réforme du cadre organique et de la gouvernance » des finances publiques de novembre 2020, la Cour des comptes a constaté, quant à elle, que « les objectifs fixés par les cinq lois de programmation adoptées depuis 2008 n’ont que rarement été atteints, même dans les périodes où la croissance économique était proche de son niveau potentiel ».

C – L’avis de la Commission européenne

Le 18 novembre 2020, la Commission a considéré que tous les projets de plan budgétaire (PPB) des États membres de la zone euro pour 2021 étaient « globalement conformes aux recommandations du Conseil du 20 juillet 2020 ». « La plupart des mesures prévues soutiennent l’activité économique dans un contexte de très forte incertitude »5.

Mais la Commission de Bruxelles s’est inquiétée de l’impact des mesures de relance sur les finances publiques dans quatre pays de la zone euro dont la France. En effet, dans son avis sur les PPB des États membres de la zone euro pour 2021, elle a souligné que « certaines mesures présentées dans les projets de plan budgétaire de la France, de l’Italie, de la Lituanie et de la Slovaquie ne semblent pas temporaires ni accompagnées de mesures de compensation » et pèseront de manière pérenne sur leurs finances publiques. Ainsi, le commissaire européen à l’économie, Paolo Gentiloni, a observé que la France « veut réduire ses impôts de production, ce qui en soi est une bonne chose mais représente une dépense récurrente »6.

La Commission a invité les 19 pays de la zone euro « à réorienter leurs politiques budgétaires vers des positions prudentes à moyen terme, une fois que les conditions épidémiologiques et économiques le permettront ». Selon le commissaire européen à l’économie, Paolo Gentiloni, la question de la soutenabilité de la dette ne peut être écartée à moyen terme pour les pays qui comme la France étaient déjà très endettés avant la pandémie de Covid-19.

A – L’actualisation du barème des impôts

La loi de finances pour 2021 procède à l’indexation du montant des tranches de revenus du barème de l’impôt sur le revenu à hauteur de l’évolution des prix hors tabac de 2020 par rapport à 2019, soit 0,2 % (art. 2).

B – La simplification des modalités de versement des aides au logement

À compter de 2021, les aides au logement seront calculées et versées « en temps réel » sur la base des ressources actuelles et non plus de celles touchées 2 ans auparavant. Cette réforme cherche à rendre le versement des allocations logement plus réactif et juste, en particulier lors d’une baisse de revenus. La loi de finances instaure une contribution du groupe Action Logement au financement du Fonds national d’aide au logement (FNAL) pour un montant de 1 Md € en 2021 (art. 196). Le FNAL finance les aides au logement de 6 millions d’allocataires. La contribution du groupe Action Logement, qui sera versée au plus tard le 16 mars 2021, sera liquidée, ordonnancée et recouvrée selon les modalités prévues pour les recettes des établissements publics administratifs de l’État.

C – La poursuite de la suppression progressive de la taxe d’habitation sur les résidences principales

La loi de finances pour 2021 vient acter la poursuite de la suppression progressive de la taxe d’habitation sur la résidence principale qui avait été engagée par la loi de finances pour 2018, une taxe locale qui a été supprimée pour 80 % des redevables en 2020. Pour les 20 % restants, c’est-à-dire les catégories les plus aisées, une suppression en trois étapes, étalée de 2021 à 2023, a été prévue. Pour les 20 % de ménages les plus aisés, l’allégement de la taxe d’habitation sur la résidence principale atteindra 30 % en 2021, puis 65 % en 2022. Cet allégement représentera en 2021 un manque à gagner de 2,4 Md € pour l’État. En 2023, plus aucun foyer fiscal ne devrait payer de taxe d’habitation. Le coût total de cette mesure a été estimé à 7 Md €. Seule la taxe d’habitation sur les résidences secondaires subsistera en 2023 et rapportera 6 Md € par an.

D – L’élargissement des bénéficiaires de MaPrimeRénov’

La loi de finances pour 2021 vient acter la transformation totale du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) en prime, dite MaPrimeRénov’, qui est distribuée par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) depuis le 1er janvier 2020. Le budget de MaPrimeRénov’ sera augmenté de 2 Md € sur 2021-2022.

Afin de soutenir la rénovation énergétique des logements, MaPrimeRénov’ sera ouverte à de nouveaux bénéficiaires. Elle sera ouverte aux propriétaires-occupants des déciles de revenus supérieurs ainsi qu’aux propriétaires-bailleurs de tous les déciles de revenus. Dans les deux cas, les ménages des déciles de revenus supérieurs ne seront éligibles à MaPrimeRénov’ que pour certains types de travaux et de dépenses financés jusqu’au 31 décembre 2022, avec un barème différencié des autres déciles de revenus7. La loi de finances introduit un seuil en deçà duquel la prime ne sera pas versée car son montant serait trop faible au regard des coûts d’instruction du dossier (art. 241).

E – La fiscalité environnementale

La loi de finances pour 2021 comporte plusieurs mesures de verdissement de la fiscalité dont certaines sont en lien avec les propositions de la convention citoyenne sur le climat. La fiscalité environnementale vient notamment renforcer les incitations en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre et de la lutte contre l’artificialisation des sols.

F – La prorogation du prêt à taux zéro et du dispositif Pinel sur l’investissement locatif

La loi de finances permet la prolongation des deux principales aides à l’achat d’un logement que sont le prêt à taux zéro et le dispositif d’investissement locatif dit Pinel.

G – La prolongation du dispositif Madelin IR-PME

Le dispositif Madelin IR-PME ou réduction d’impôt IR-PME vise à encourager l’investissement dans les PME. Il ouvre droit, en cas de souscription au capital d’une PME, à une réduction d’impôt au taux majoré de 25 %. La hausse de 7 points du taux de cette réduction d’impôt dite Madelin, de 18 % à 25 %, a été décidée par la loi de finances pour 2018. Afin d’inciter les particuliers à investir dans les PME pour lesquelles le besoin en fonds propres s’est accru avec la crise économique liée à la pandémie de Covid-19, l’Assemblée nationale a adopté un amendement qui a prolongé d’un an, jusqu’au 31 décembre 2021, le taux bonifié de 25 % de l’IR-PME (art. 110). Cette prorogation sera subordonnée à l’autorisation de la Commission européenne.

A – La baisse des impôts de production

Les impôts de production payés par les entreprises sont souvent présentés comme les plus nocifs pour ces dernières. Ils sont accusés de pénaliser fortement les marges des entreprises françaises dans la mesure où ils représentent plus de 3 % du PIB en France, alors que la moyenne européenne est de 1,6 %. Ils peuvent « expliquer, avec d’autres facteurs, la relative atrophie du secteur productif français, et en particulier des TPE et PME »14. Le ministre de l’Économie et des Finances Bruno Le Maire a souligné qu’ils « pèsent sur les entreprises avant même qu’elles aient réalisé 1 € de profit » et qu’ils « sont un obstacle aux implantations industrielles »15.

La baisse de la fiscalité de production a été au centre des débats lors de l’examen du budget 2021. Elle a été contestée par des parlementaires qui ont critiqué une « politique de l’offre » favorable aux « grandes entreprises » et ont réclamé des contreparties sociales ou écologiques aux entreprises16. Le ministre de l’Économie et des Finances Bruno Le Maire a fait valoir, quant à lui, que le gouvernement ne faisait que « rétablir l’équité fiscale entre la France et les autres pays de l’Union européenne »17. Il a défendu le choix d’une politique de l’offre consistant à privilégier l’investissement de long terme et le soutien aux entreprises18.

La loi de finances pour 2021 comporte plusieurs mesures permettant de diminuer le poids des principaux impôts de production. Il s’agit de la cotisation foncière des entreprises (CFE), de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), et de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) acquittée par les entreprises. Ces impôts seront réduits de 10 Md € à partir du 1er janvier 2021, de façon pérenne. Plus précisément, il est prévu de réduire de moitié la CVAE, de diminuer de 1,75 Md € la TFPB et de 1,5 Md € la CFE.

Il est à noter que la piste d’une nouvelle baisse de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), qui est actuellement acquittée par les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 19 M €, n’a pas été retenue, alors que ce prélèvement a été présenté comme l’impôt sur la production le plus nocif19.

La baisse des impôts de production, mesure phare du plan de relance, bénéficiera notamment « aux entreprises industrielles, qui représentent 14 % de la valeur ajoutée nationale, et facilitera la croissance des PME et ETI, principales sources de création d’emplois dans les territoires »20.

B – Les dispositions concernant l’impôt sur les sociétés

La loi de finances pour 2021 a confirmé la trajectoire de baisse du taux de l’impôt sur les sociétés (IS) qui a été engagée par la loi de finances pour 201822. Il s’agit de ramener progressivement pour l’ensemble des entreprises le taux normal de l’IS au niveau de la moyenne européenne. La baisse du taux de l’IS constitue un élément essentiel des décisions d’investissement des entreprises.

En 2021, le taux de l’IS passera à 26,5 % pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 250 M € et à 27,5 % pour celles dont le chiffre d’affaires est égal ou supérieur à 250 M €. En 2022, le taux normal de l’IS sera abaissé à 25 % pour toutes les entreprises sans exception. En 2021, le rendement de l’IS, qui est affecté intégralement au budget général de l’État, devrait atteindre 37,8 Md €23.

Par ailleurs, la loi de finances étend le bénéfice du taux réduit d’IS aux petites et moyennes entreprises (PME) dont le chiffre d’affaires est inférieur à 10 M €, au lieu de 7,63 M € actuellement (art. 18). En effet, jusqu’à présent, seules les PME dont le chiffre d’affaires est inférieur à 7,63 M € et qui remplissent des conditions relatives à la détention de leur capital bénéficiaient en matière d’IS du « taux réduit PME » de 15 % sur les 38 120 premiers euros de bénéfice. Ce relèvement du plafond de chiffre d’affaires pour l’éligibilité au taux réduit d’IS s’appliquera aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2021. Cette mesure adoptée pour soutenir les PME permettra en outre « d’aligner le plafond prévu pour le taux réduit d’IS sur le plafond de chiffre d’affaires retenu pour la définition des petites entreprises »24.

C – Les mesures visant à renforcer le niveau de trésorerie des entreprises

D – L’aménagement du crédit d’impôt recherche et du crédit d’impôt innovation

Le crédit d’impôt recherche (CIR) est une mesure fiscale de soutien aux activités de recherche et développement (R&D) des entreprises qui leur permet de bénéficier d’un crédit d’impôt proportionnel aux dépenses de R&D. Le crédit d’impôt innovation (CII) est quant à lui un dispositif d’aide aux entreprises innovantes instauré par la loi de finances pour 2013. Il complète le CIR et a pour objectif de soutenir les PME qui engagent des dépenses spécifiques pour innover.

La loi de finances harmonise les modalités de prise en compte des dépenses relatives à des opérations de recherche confiées à des organismes tiers pour le calcul du CIR en alignant les dispositions relatives aux opérations confiées aux organismes publics sur celles prévues pour les organismes privés (art. 35). Dans le calcul des dépenses entrant dans le champ du CIR, le dispositif de doublement d’assiette pour la sous-traitance d’opérations de R&D à des organismes publics, qui avait été instauré en 2004 dans le but d’inciter à la synergie entre recherche publique et recherche privée, est supprimé.

Par ailleurs, la loi de finances supprime la possibilité d’adresser des demandes de rescrit en matière de CIR à des organismes autres que le ministère chargé de la Recherche.

Enfin, le taux du CII pour les exploitations situées en Corse sera, au titre des dépenses exposées à compter du 1er janvier 2020, de 35 % pour les moyennes entreprises et de 40 % pour les petites entreprises (art. 35).

E – Le crédit d’impôt pour la rénovation énergétique des locaux des PME

Les députés ont adopté par voie d’amendement en première lecture un crédit d’impôt temporaire en faveur des PME pour les dépenses de travaux de rénovation énergétique de leurs bâtiments à usage tertiaire engagées entre le 1er octobre 2020 et le 31 décembre 2021 (art. 27). Les travaux ouvrant droit à l’avantage fiscal porteront en particulier sur des opérations d’isolation thermique ou sur l’installation de systèmes de chauffage, de refroidissement et de ventilation des locaux. Le montant du crédit d’impôt sera de 30 % des dépenses éligibles, dans la limite de 25 000 € par entreprise.

F – Le crédit d’impôt en faveur des bailleurs consentant des abandons de loyers aux entreprises locataires

Les bailleurs, personnes physiques ou morales de droit privé, pourront bénéficier d’un crédit d’impôt au titre des abandons ou renonciations définitifs des loyers hors taxes et hors accessoires échus au titre du mois de novembre 2020, lorsqu’ils sont afférents à des locaux situés en France et consentis, au plus tard le 31 décembre 2021, au profit d’entreprises locataires (art. 20). Ces dernières doivent remplir les conditions suivantes : louer des locaux faisant l’objet d’une interdiction d’accueil du public ou exercer leur activité principale dans un secteur particulièrement impacté par la crise sanitaire, employer moins de 5 000 salariés, ne pas être en difficulté au 31 décembre 2019 au sens de la réglementation européenne, et ne pas être en liquidation judiciaire au 1er mars 2020. Le crédit d’impôt sera égal à 50 % de la somme totale des abandons de loyers. Le montant total de ces abandons de loyers ne pourra excéder un plafond de 800 000 €.

G – La suppression du caractère obligatoire de l’enregistrement de certains actes de sociétés

Les sociétés doivent actuellement déposer leurs actes auprès des services des impôts pour l’exécution de la formalité de l’enregistrement, puis auprès des greffes des tribunaux de commerce pour l’inscription au registre du commerce et des sociétés. Afin d’alléger la charge des sociétés, la loi de finances pour 2021 supprime l’enregistrement obligatoire des actes de sociétés à très faible enjeu budgétaire et dont le périmètre est facilement identifiable par les usagers et les services de la direction générale des finances publiques. Les actes constatant des augmentations de capital, des réductions de capital, des constitutions de groupements d’intérêts économiques (GIE) et des amortissements de capital ne seront plus soumis à l’obligation d’enregistrement (art. 67). De plus, la loi de finances permet le dépôt des actes de sociétés au greffe du tribunal avant l’exécution de la formalité d’enregistrement au service des impôts, même lorsque celle-ci est obligatoire.

H – La garantie de l’État aux prêts participatifs des PME et ETI

Le ministre chargé de l’Économie est autorisé à accorder la garantie de l’État à des fonds d’investissement pour leurs investissements dans des prêts participatifs à des PME ou à des entreprises de taille intermédiaire (ETI) dont le siège est situé sur le territoire de la République française (art. 209). Le volume total d’encours des fonds bénéficiant de cette garantie ne pourra excéder un montant de 20 Md €. « La garantie s’exerce dans la limite d’une quotité, rapportée à l’encours total des fonds en bénéficiant, déterminée par décret et qui ne peut dépasser 35 % ».