Que retenir de la loi de finances pour 2023 ?

Publié le 25/01/2023 - mis à jour le 25/01/2023 à 10H33
Banque, finance
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Dans sa décision n° 2022-847 DC du 29 décembre 2022, le Conseil constitutionnel a confirmé l’entrée en vigueur des principales dispositions du budget 2023 et a jugé qu’« aucune exigence constitutionnelle n’a été méconnue » en ce qui concerne sa procédure d’adoption. Le texte budgétaire vise à préserver le pouvoir d’achat des Français avec en particulier le maintien des boucliers tarifaires sur le gaz et l’électricité. Il prévoit également la suppression en deux ans de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises et comporte plusieurs dispositions en faveur des petites et moyennes entreprises.

L. n° 2022-1726, 30 déc. 2022, de finances pour 2023

Cons. const., 29 déc. 2022, no 2022-847

Le projet de loi de finances pour 2023, qui a été présenté au conseil des ministres du 26 septembre 2022, a été définitivement adopté par l’Assemblée nationale le 17 décembre 2022. Dans sa décision n° 2022-847 DC du 29 décembre 2022, le Conseil constitutionnel, qui avait été saisi de deux recours déposés, pour chacun, par plus de 60 députés d’opposition, a validé la quasi-totalité du projet de la loi de finances pour 2023. Il a rejeté les critiques formulées par les parlementaires requérants qui concernaient la procédure d’adoption de la loi de finances et en particulier les modalités du recours à l’article 49, alinéa 3, de la Constitution. Il a aussi écarté le grief d’insincérité invoqué contre la loi de finances. Le Conseil a toutefois censuré sept cavaliers budgétaires.

« Ce n’est pas un budget de rigueur, ni de facilité, mais un budget responsable et protecteur, dans des temps de grande incertitude, et un budget qui veut atteindre un juste équilibre entre la protection nécessaire de nos compatriotes et le rétablissement indispensable des finances publiques » a déclaré le ministre de l’Économie, Bruno Le Maire, le 26 septembre 2022, à l’Assemblée nationale.

Le budget 2023 comporte des mesures fiscales concernant autant les entreprises que les particuliers. Il cherche à protéger le pouvoir d’achat des Français avec notamment l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu sur le niveau de l’inflation et la poursuite du bouclier tarifaire énergétique en 2023. Il vient également poursuivre l’allègement des impôts de production, amorcé avec la loi de finances pour 2021, en supprimant la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Nous examinerons successivement les conditions d’adoption du budget 2023 (I), ses grandes orientations (II), ainsi que les principales mesures fiscales concernant les particuliers (III) et les entreprises (IV).

I – La procédure d’adoption du budget 2023

Le Conseil constitutionnel n’a pas suivi les députés requérants qui mettaient en particulier en cause le fait que la Première ministre ait, en première puis en nouvelle lectures, engagé la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote de certaines parties seulement du projet de loi de finances, alors que, selon eux, le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution imposait d’exercer cette prérogative sur le vote de l’ensemble du projet de loi de finances. La Première ministre a eu recours à 10 reprises à l’article 49.3 qui permet l’adoption d’un texte législatif sans vote, à moins qu’une motion de censure contre le gouvernement ne soit adoptée.

Selon le Conseil constitutionnel, en engageant successivement la responsabilité du gouvernement sur le vote de la première partie puis sur la seconde partie du projet de loi de finances, lors de son examen en première et en nouvelle lectures, « la Première ministre a mis en œuvre cette prérogative dans des conditions qui ne méconnaissent ni le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution ni les exigences découlant de l’article 42 de la loi organique du 1er août 2001 [relative aux lois de finances (dite LOLF)] » . Cette disposition de la LOLF indique que la seconde partie du projet de loi de finances de l’année ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l’adoption de la première partie.

Par ailleurs, la haute juridiction a relevé que la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République « n’a pas modifié les conditions dans lesquelles la responsabilité du gouvernement peut être engagée sur le vote d’une loi de finances ». Elle a réfuté la thèse selon laquelle l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, dans sa rédaction issue de l’article 24 de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, ne permettrait au Premier ministre d’engager la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale que sur l’intégralité d’un projet de loi de finances, et non sur une partie seulement de celui-ci.

Enfin, le juge constitutionnel a considéré que le droit d’amendement des parlementaires avait bien été respecté et a donné tort aux députés requérants qui soutenaient que de nombreux amendements déposés en première et en nouvelle lectures devant l’Assemblée nationale n’auraient « pas été traités » ni « inscrits à l’ordre du jour ».

II – Les grandes orientations du budget 2023

Nous présenterons les chiffres clés du budget 2023 (A) et l’avis du Haut conseil des finances publiques (HCFP) (B). Nous verrons également que le Conseil constitutionnel a écarté les critiques formulées par les parlementaires requérants sur la sincérité de la loi de finances (C).

A – Les principales hypothèses et mesures du budget 2023

Le budget de l’État s’appuie sur une prévision de croissance de l’activité de 1 % pour l’année 2023 (après 2,7 % en 2022). Le déficit public devrait s’établir à 5 % du PIB en 2023 contre 4,9 % en 2022 (art. liminaire).

La dette publique, qui a atteint 111,6 % du PIB en 2022, devrait reculer légèrement et s’établir à 111,2 % du PIB en 2023. La charge de la dette devrait passer de 51,2 Md€ en 2022 à 51,7 Md€ en 2023.

Il est à noter que les règles européennes du pacte de stabilité et de croissance, qui limitent à 3 % du PIB le déficit public et à 60 % la dette publique, ont été suspendues depuis mars 2020 pour permettre aux États membres de l’Union européenne de dépenser autant que nécessaire pour lutter contre les conséquences économiques de la pandémie de Covid-19. Elles resteront suspendues en 2023. « Un climat d’incertitude accrue et des risques élevés de dégradation des perspectives économiques dans le contexte de la guerre en Europe, de hausses des prix de l’énergie sans précédent et de la poursuite de la désorganisation des chaînes d’approvisionnement justifient la prolongation de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance en 2023 » a insisté la Commission européenne dans sa communication du 23 mai 2022.

Les dépenses publiques devraient baisser et passer de 57,7 % du PIB en 2022 à 56,9 % du PIB en 2023. Compte tenu en particulier de la poursuite des mesures de baisse des impôts payés par les entreprises et les particuliers, le taux de prélèvements obligatoires devrait également baisser, passant de 45,2 % du PIB en 2022 à 44,9 % en 2023. La diminution de moitié de la CVAE et la suppression définitive de la taxe d’habitation sur les résidences principales contribueront à cette baisse du taux des prélèvements obligatoires.

La loi de finances fixe, pour 2023, le déficit budgétaire de l’État à 164,9 Md€ (172,6 Md€ en 2022) et évalue son besoin de financement à 304,9 Md€ contre 306 Md€ en 2022.

Les moyens des ministères régaliens seront renforcés. Le budget du ministère de la Justice progressera, pour la troisième année consécutive, de 8 % et celui du ministère de l’Intérieur augmentera de 1,4 Md€. Les crédits du ministère de la Défense augmenteront de 3 Md€. Le budget du ministère de l’Éducation nationale progressera également de 3,7 Md€. À l’exception notamment du budget du ministère de l’Économie, tous les budgets ministériels seront en hausse. Le texte budgétaire prévoit la création de 11 000 postes supplémentaires de fonctionnaires pour l’État et ses opérateurs.

Le « budget vert », qui mesure l’impact du budget de l’État sur l’environnement, a été présenté par le gouvernement le 11 octobre 2022. Les dépenses « vertes », c’est-à-dire favorables à l’environnement sur au moins un axe environnemental sans être défavorables par ailleurs, représenteront 33,9 Md€ en 2023. Elles seront en augmentation par rapport à 2022 (29,4 Md€). Les dépenses « mixtes », ayant un impact favorable sur un ou plusieurs critères environnementaux tout en présentant un impact défavorable sur d’autres critères, représenteront 2,3 Md€ en 2023 (2 Md€ en 2022). Les dépenses ayant un impact défavorable pour l’environnement atteindront quant à elles 19,6 Md€ en 2023. Elles seront en augmentation par rapport à 2022 (10,3 Md€).

Enfin, la contribution de la France au budget de l’Union européenne est évaluée à 24,5 Md€ pour l’année 2023 (art. 129) ; un montant inférieur à celui qui avait été inscrit dans la loi de finances initiale pour 2022 (26,4 Md€).

B – L’avis du Haut conseil des finances publiques

Dans son avis rendu le 21 septembre 2022, le HCFP a estimé que la prévision de croissance du gouvernement (+ 1,0 %) pour 2023 est, « du fait de plusieurs hypothèses fragiles, un peu élevée ». En revanche, il a jugé que les prévisions d’inflation (+ 4,2 %) et de masse salariale semblaient « plausibles ».

Le HCFP a relevé que le déficit public prévu pour 2023 « ne se réduirait pas par rapport à 2022 et que l’ajustement structurel serait limité à 0,2 point de PIB potentiel ».

Par ailleurs, il a constaté que, « bien que s’appuyant sur des hypothèses optimistes », le redressement des finances publiques « s’annonce lent et très incertain ». Il rappelle que le gouvernement prévoit pour 2023 « une simple stabilité du déficit public effectif, une amélioration au mieux limitée du solde structurel et une quasi-stabilité du ratio de dette ».

Enfin, le HCFP a une nouvelle fois souligné que la soutenabilité à moyen terme de la dette publique appelle à la plus grande vigilance.

C – Le Conseil constitutionnel et la sincérité de la loi de finances

Dans sa décision du 29 décembre 2022, le Conseil constitutionnel a rejeté le grief tiré du défaut de sincérité de la loi de finances et a donné tort aux parlementaires requérants qui contestaient les prévisions économiques du gouvernement sur la base notamment des réserves émises, selon eux, par le HCFP dans son avis du 21 septembre 2022. Le Conseil a jugé qu’il ne ressort ni de l’avis du HCFP, ni des autres éléments qui lui ont été soumis, que « les hypothèses économiques sur lesquelles est fondée la loi de finances [seraient] entachées d’une intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre de la loi déférée ». Mais selon la haute juridiction si, au cours de l’année 2023, « l’évolution des charges ou des ressources était telle qu’elle modifierait les grandes lignes de l’équilibre budgétaire, il appartiendra au gouvernement de soumettre au Parlement les ajustements nécessaires dans un projet de loi de finances rectificative ».

III – Les principales mesures fiscales intéressant les particuliers

La loi de finances pour 2023 prévoit l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu sur le niveau de l’inflation (A). Elle diminue le seuil à partir duquel un contribuable est autorisé à moduler à la baisse le montant de son prélèvement à la source (B). Elle prolonge le bouclier tarifaire sur le gaz et l’électricité (C). Elle permet également la prorogation du dispositif Madelin IR-PME (D). Enfin, elle comporte d’autres mesures concernant les particuliers qui ont été adoptées à l’initiative des parlementaires (E).

A – L’actualisation du barème des impôts

Il est procédé à l’indexation du montant des tranches de revenus du barème de l’impôt sur le revenu à hauteur de l’évolution des prix hors tabac de 2022 par rapport à 2021, soit 5,4 % (art. 2). Cette indexation a été présentée comme « une mesure forte pour la protection du pouvoir d’achat des Français » par le ministre délégué chargé des Comptes publics, Gabriel Attal, le 26 septembre 2022, à l’Assemblée nationale. Ce dernier a rappelé qu’il ne s’agit pas d’« une mesure automatique appliquée chaque année ». En effet, en 2011 et en 2012, le barème de l’impôt sur le revenu n’a pas été indexé sur l’inflation. Le coût de la revalorisation du barème de l’impôt sur le revenu est évalué à 6,4 Md€ pour 2023, contre 1,5 Md€ en 2022. Le caractère exceptionnel de l’inflation en 2022 explique cette forte augmentation.

B – L’aménagement du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu

Le mécanisme du prélèvement à la source est modifié afin d’améliorer la contemporanéité de l’impôt en abaissant de 10 % à 5 % le seuil à partir duquel une modulation à la baisse du prélèvement à la source peut être sollicitée (art. 3). La modulation pourra être demandée par le contribuable lorsqu’il existera un écart de plus de 5 % entre le montant du prélèvement résultant de sa situation et des revenus estimés de l’année en cours et le montant du prélèvement supporté en l’absence de modulation. « Cette mesure aura pour effet d’étendre le champ des contribuables pouvant bénéficier, sur demande, d’une modulation à la baisse de leur taux de [prélèvement à la source] »1.

C – Les dispositions concernant le bouclier tarifaire sur le gaz et l’électricité

La loi de finances pour 2023 prolonge le volet fiscal du « bouclier tarifaire » qui a été mis en œuvre en 2022 (art. 64). Ce dispositif a notamment permis de préserver le pouvoir d’achat des ménages des hausses des prix de l’électricité.

La loi de finances maintient l’accise aux niveaux minimums permis par le droit de l’Union européenne, à savoir 1 €/MWh pour les ménages et 0,50 €/MWh pour les entreprises. Ces tarifs minorés s’appliqueront de manière uniforme dans l’ensemble des territoires où est prélevée l’accise et à l’ensemble des consommations d’électricité.

Les effets du bouclier tarifaire fiscal seront amplifiés, à compter du 1er février 2023, par l’intégration de la taxe communale sur la consommation finale d’électricité (TCCFE) à l’accise. Cette mesure permettra de réduire la fiscalité de l’électricité de 6,76 €/MWh pour les ménages.

La loi de finances reprend un amendement du gouvernement donnant la possibilité à ce dernier de limiter la hausse du tarif réglementé de l’électricité, prévue le 1er février 2023, à 15 % en moyenne (art. 181). Elle permet aussi de limiter la hausse des tarifs réglementés du gaz naturel à 15 % au 1er janvier 2023 pour les clients résidentiels (art. 181).

D – La prolongation du dispositif Madelin IR-PME

Le dispositif Madelin IR-PME ou réduction d’impôt IR-PME, qui vise à encourager l’investissement dans les petites et moyennes entreprises (PME), est prolongé jusqu’à la fin de l’année 2023 (art. 17). Il ouvre droit, en cas de souscription au capital d’une PME, à une réduction d’impôt au taux majoré de 25 %. Le gouvernement remettra au Parlement, avant le 30 septembre 2023, un rapport d’évaluation de ce mécanisme. La prorogation du dispositif Madelin IR-PME sera subordonnée à l’autorisation de la Commission européenne.

E – Les autres mesures concernant les particuliers

La loi de finances prévoit l’octroi d’une demi-part fiscale supplémentaire aux conjoints survivants d’anciens combattants, âgés de plus de 74 ans, quel que soit l’âge de décès de l’ancien combattant (art. 8). Elle porte de 2 300 € à 3 500 € le plafond de dépenses ouvrant droit au bénéfice du crédit d’impôt pour frais de garde d’enfants de moins de six ans (art. 20). Enfin, elle relève la valeur faciale des tickets-restaurants de 11,84 € à 13 € afin de soutenir le pouvoir d’achat des salariés (art. 4).

IV – Les principales mesures fiscales intéressant les entreprises

Le texte budgétaire prévoit la suppression progressive de la CVAE qui est perçue par le bloc communal et les départements (A). Il comporte des dispositions en faveur des PME (B). Il augmente nettement les tarifs de la taxe incitative relative à l’incorporation d’énergie renouvelable dans les transports qui est une taxe « comportementale » (C). Il vient également adapter des dispositifs fiscaux existants aux exigences de la transition énergétique (D). Enfin, il reprend un amendement gouvernemental instaurant une contribution temporaire de solidarité pour les entreprises des secteurs du pétrole, du charbon, du raffinage et du gaz (E).

A – La suppression progressive de la CVAE

L’article 55 de la loi de finances pour 2023 supprime la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Cette suppression, qui a pour objectif « le soutien de l’activité économique et la reconquête industrielle », se fera en deux fois, sur 2023 et 2024. En 2023, la cotisation due par les entreprises redevables sera réduite de moitié et, en 2024, elle sera supprimée pour l’ensemble des redevables. Le législateur a prévu de compenser aux collectivités territoriales (communes, intercommunalités et départements) la suppression de la CVAE à travers l’affectation à leur profit d’une fraction de TVA. Elle prévoit également d’affecter le dynamisme issu de cette fraction de TVA à un fonds national d’attractivité économique des territoires. Le montant de la compensation pour chaque collectivité territoriale sera déterminé sur la base d’une moyenne quadriennale de leurs recettes de CVAE (années 2020, 2021, 2022 et 2023). Dans sa décision du 29 décembre 2022, le Conseil constitutionnel a jugé que l’article 55 de la loi de finances a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution.

B – Les dispositions en faveur des PME

Depuis le 1er janvier 2022, les entreprises sont redevables de l’impôt sur les sociétés au taux de 25 % et cela quel que soit le niveau du chiffre d’affaires. Cependant, les entreprises dont le chiffre d’affaires hors taxes ne dépasse pas 10 M€ bénéficient d’un taux réduit de 15 % dans la limite de 38 120 € de bénéfice imposable par période de 12 mois. Afin de soutenir « le développement des petites et moyennes entreprises », la loi de finances pour 2023 a prévu de relever le plafond d’application du taux réduit à 42 500 € (art. 37).

D’autre part, la loi de finances modifie le statut « jeune entreprise innovante » (JEI) créé en 2004, lequel confère un certain nombre d’exonérations fiscales aux PME qui engagent des dépenses de recherche et développement (R & D) représentant au moins 15 % de leurs charges. Elle permet de proroger de trois ans, soit jusqu’au 31 décembre 2025, le régime d’exonération d’impôt sur les bénéfices, de taxe foncière et de contribution économique territoriale bénéficiant aux JEI (art. 33). Les entreprises devront avoir été créées depuis moins de huit ans pour bénéficier de ces exonérations.

Par ailleurs, le crédit d’impôt en faveur de la rénovation énergétique des bâtiments à usage tertiaire des PME est rétabli pour les dépenses engagées par les PME entre le 1er janvier 2023 et le 31 décembre 2024 (art. 51). Ce dispositif, qui avait été instauré par la loi de finances pour 2021 pour les dépenses exposées entre le 1er octobre 2020 et le 31 décembre 2021, n’avait pas été reconduit.

Enfin, le crédit d’impôt pour la formation des dirigeants d’entreprises, prévu à l’article 244 quater M du Code général des impôts, est prolongé de deux ans, soit jusqu’au 31 décembre 2024 (art. 46). La loi de finances pour 2022 a doublé le montant de ce crédit d’impôt pour les entreprises qui satisfont à la définition européenne des micro-entreprises, c’est-à-dire celles employant moins de 10 salariés et dont le chiffre d’affaires annuel ou le total du bilan n’excède pas 2 M€. Un rapport d’évaluation de ce dispositif sera présenté par le gouvernement au Parlement, au plus tard le 30 septembre 2023.

C – Le renforcement des incitations fiscales à l’utilisation d’énergies renouvelables dans les transports

Le texte budgétaire augmente les tarifs de la taxe incitative relative à l’incorporation d’énergie renouvelable dans les transports (TIRUERT), dès le 1er janvier 2023, de 104 € à 140 € par hectolitre d’essence et de gazole et de 125 € à 168 € par hectolitre de carburéacteur (art. 67). La TIRUERT, prévue par l’article 266 quindecies du Code des douanes, est la nouvelle dénomination, depuis le 1er janvier 2022, de l’ancienne taxe incitative relative à l’incorporation de biocarburants (TIRIB). Par ailleurs, les objectifs d’utilisation d’énergie renouvelable dans les transports, que les redevables doivent atteindre pour éviter l’imposition à la TIRUERT, sont revus à la hausse : 9,9 % (à la place de 9,8 %) dans les essences et 9 % (à la place de 8,9 %) dans les gazoles à partir de 2024.

D – L’adaptation du système fiscal aux exigences de la transition énergétique

L’article 65 de la loi de finances renforce certains dispositifs fiscaux favorables à la transition énergétique. Il permet notamment l’extension du bénéfice du dispositif d’étalement de l’imposition des aides prévu par l’article 42 septies du Code général des impôts aux sommes versées par des entreprises dans le cadre du dispositif des certificats d’économie d’énergie. Ces aides « contribuent à financer des dépenses participant à un objectif global de transition écologique »2.

Le législateur procède aussi à l’ajustement de la réduction d’impôt destinée aux établissements de crédit et aux sociétés de financement en contrepartie de l’octroi d’un prêt à taux zéro en faveur des particuliers et des entreprises qui acquièrent, sous certaines conditions, un véhicule léger à faibles émissions (« PTZ mobilités »). Ce mécanisme de réduction d’impôt temporaire en faveur de certains établissements de crédit au titre des PTZ mobilité concernera également la « transformation » de véhicules à motorisation thermique en véhicule propre.

E – La contribution temporaire de solidarité concernant les entreprises des secteurs de l’énergie

La loi de finances vient transposer dans le droit français la contribution de solidarité temporaire sur les secteurs des combustibles fossiles décidée à l’échelle européenne et prévue par le règlement (UE) n° 2022/1854 du Conseil du 6 octobre 2022. Cette contribution temporaire de solidarité s’appliquera aux résultats des entreprises des secteurs de l’extraction, de l’exploitation minière, du raffinage du pétrole ou de la fabrication de produits de cokerie, réalisés au titre du premier exercice ouvert à compter du 1er janvier 2022 (art. 40). Son rendement est évalué à 200 M€. Seules les entreprises des secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage tirant au moins 75 % de leur chiffre d’affaires d’activités extractives, du raffinage du pétrole ou de la fabrication de produits de cokerie seront soumises à cette contribution dont le taux a été fixé à 33 %.

Par ailleurs, le législateur transcrit en droit français le dispositif de plafonnement des revenus de la production d’électricité résultant du règlement européen relatif aux mesures d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie qui a été adopté par le Conseil de l’Union européenne le 30 septembre 2022 (art. 54).

Notes de bas de pages

  • 1.
    V. proj. L. n° 273, 26 sept. 2022, de finances pour 2023, p. 34.
  • 2.
    V. proj. L. n° 273, 26 sept. 2022, de finances pour 2023, p. 51.
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