Quelle modernisation pour le cadastre ?

La mise en place de la plateforme numérique « Gérer mes biens immobiliers » et du dispositif Foncier Innovant qui utilise l’intelligence artificielle pour exploiter les données remodèlent la gestion du cadastre.

Le cadastre constitue un ensemble de documents permettant de recenser, décrire et évaluer les propriétés immobilières situées en France ayant pour objectif de servir de base de calcul aux impôts locaux.

La représentation parcellaire cadastrale unique

La documentation cadastrale comprend le plan cadastral, une documentation graphique qui se compose d’un tableau d’assemblage présentant le territoire d’une commune et sa division en sections, ainsi que de feuilles sur lesquelles sont reportés les numéros et limites des parcelles et les emprises au sol des bâtiments. Elle comprend également la matrice cadastrale, c’est-à-dire la documentation littérale précisant les caractéristiques des locaux, l’identité des propriétaires et la liste des parcelles leur appartenant. Depuis 2019, la représentation parcellaire unique (RPCU) a vocation à se substituer à deux représentations parcellaires, le plan cadastral géré par la DGFiP et la base de données parcellaire gérée par l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN), afin d’offrir une version modernisée et améliorée du plan cadastral, et conforme aux attentes des utilisateurs de l’information géographique. Ce plan est établi par la DGFiP et l’IGN, en s’appuyant sur leurs savoir-faire respectifs. Géré et mis à jour par la DGFiP, il est la référence en matière de découpage parcellaire et de représentation du bâti. Il permet aux usagers de disposer d’une représentation unique, homogène et continue des parcelles sur l’ensemble du territoire. Les premiers plans RPCU produits du département du Val-de-Marne (94) sont entrés en vigueur le 25 janvier 2019. Les travaux de mise en œuvre de la RPCU ont en effet démarré pour un nombre limité de départements avant une extension progressive à l’ensemble de territoire.

Collecter des données grâce au nouveau service « Gérer mes biens immobiliers »

« Afin d’assurer une mise à jour plus efficiente et fiable du cadastre, la Direction générale des finances publiques (DGFiP) a engagé un vaste plan de modernisation reposant sur plusieurs axes. Le premier axe vise à optimiser et fiabiliser les bases d’imposition des locaux d’habitation et professionnels, en s’attachant à collecter de manière exhaustive les informations relatives aux constructions et aménagements des locaux », rappelle Bercy (Rép. min., QE n° 04652, JO Sénat 29 juin 2023, p. 4068, Delattre. N). Le nouveau service en ligne « Gérer mes biens immobiliers » accessibles pour les contribuables depuis leur espace personnel du site impots.gouv.fr et opérationnel depuis août 2021 doit faciliter cette modernisation. Il permet à l’administration fiscale de récolter un grand nombre de données relatives aux biens immobiliers des contribuables. Il contient pour le contribuable l’ensemble de ses biens et leurs caractéristiques (adresse, surface, numéro du lot pour les copropriétés…). Il s’agit pour Bercy de mettre en place un nouveau service en ligne de démarches dématérialisées pour les propriétaires, tout en conservant des transmissions par voie papier pour les personnes ne disposant pas d’un accès à internet. Les propriétaires peuvent ainsi déclarer en ligne, l’achèvement des aménagements ou constructions de leurs locaux. À l’été 2023, c’est l’ensemble des contribuables propriétaires qui ont été invités à renseigner sur cette plateforme une nouvelle déclaration destinée notamment à préciser l’usage de leurs biens (résidence principale ou résidence secondaire) et le montant des loyers perçus pour leurs biens mis en location.

Le dispositif foncier innovant

Pour fiabiliser ses bases d’imposition et en assurer une plus grande exhaustivité, la DGFiP a recours à l’utilisation d’algorithmes d’intelligence artificielle pour identifier, sur les prises de vues aériennes publiques, les constructions de bâtiments et piscines ayant échappé à une imposition à la fiscalité directe locale ou aux taxes d’urbanisme. Ce dispositif exploite les prises de vues aériennes de l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN). Concrètement, les algorithmes permettent d’extraire des images aériennes publiques de l’IGN, consultables par tous sur le site internet www.geoportail.gouv.fr, les contours des immeubles bâtis ainsi que des piscines. Il facilite donc la représentation sur le plan cadastral des bâtiments et des piscines, à partir de ces prises de vues aériennes. Un process de traitement informatique vérifie ensuite, à partir notamment des déclarations des propriétaires effectuées auprès des services de l’urbanisme et de l’administration fiscale, si les éléments ainsi détectés sur les images sont correctement imposés aux impôts directs locaux. Les agents vérifient ensuite systématiquement chaque anomalie détectée avant toute opération de relance du propriétaire du bien et in fine de taxation. L’administration fiscale a pu automatiser l’exploitation des prises de vues aériennes pour détecter des piscines non déclarées en 2022, lors d’une première expérimentation dans neuf départements. Elle a identifié plus de 20 000 piscines non déclarées, soit près de 10 M€ de recettes supplémentaires collectés au profit des communes concernées. En 2023, l’expérimentation a été a généralisée au plan national avec 120 000 nouveaux bassins identifiés et un montant moyen de redressement potentiel de 375 euros par propriétaire, soit 45 M€ de recettes supplémentaires.

Comment concilier utilisation de l’intelligence artificielle et protection des données ?

Ce recours à l’intelligence artificielle pour exploiter des masses de données pose des problématiques de mise en œuvre notamment en matière de protection des données. Comment concilier l’exploitation des prises de vues aériennes et de l’ensemble des données recueillies avec les impératifs de la protection des données personnelles et du droit à la vie privée ? Bercy a, à cet égard, indiqué que la DGFiP qui pilote ce projet, était à même de garantir la confidentialité des données, qui ne sont pas accessibles aux partenaires privés de l’administration fiscale, à savoir Capgemini et Google. La société Capgemini assure notamment les rôles d’assistance à maîtrise d’ouvrage et maîtrise d’œuvre. Quant à la société Google, elle fournit l’infrastructure « cloud » ainsi que ses services pour les prestations de développement des modèles d’intelligence artificielle qui s’appuient sur les briques technologiques que cette société a inventées et popularisées en les rendant open source.

Le choix de ces prestataires s’est fait sur plusieurs critères : la capacité à offrir un dispositif industriel de très haute performance permettant un déploiement des solutions à grande échelle, l’accompagnement des équipes de la DGFiP dans l’appropriation de ces nouveaux outils et l’aide à la montée en compétences, la garantie de pleine maîtrise par l’administration fiscale des modèles algorithmiques développés et leur propriété intellectuelle. Les prestataires informatiques interviennent uniquement le temps de l’élaboration et la construction des solutions. L’administration fiscale conserve ainsi l’entière maîtrise des opérations de maintenance évolutive et d’exploitation des développements, comme c’est déjà le cas pour toutes ses infrastructures informatiques et l’essentiel de ses applications. En outre, seules les images aériennes publiques de l’IGN, à l’exclusion de toutes autres sources d’imagerie, font l’objet d’un traitement sur un cloud public. Le recours à ce dernier est lié à la nécessité de bénéficier d’une puissance importante de calcul graphique. Les traitements sont opérés sur une instance dédiée sur le cloud, qui est sécurisée et accessible par la seule DGFiP. Seuls les contours des piscines et bâtis, avec leurs coordonnées géographiques, sont extraits de ces prises de vues aériennes. Ces données sont ensuite transmises et traitées, par des opérations de croisement avec les données topographiques et fiscales, au sein du système d’information sécurisé de la DGFiP. Les partenaires de l’administration fiscale « n’ont pas accès aux données fiscales, notamment celles à caractère personnel contenues dans les déclarations des propriétaires, et n’interviennent pas dans la conduite et la gestion des missions topographiques et fiscales qui demeurent de la compétence exclusive de la DGFiP », précise à cet égard Bercy.

Des inquiétudes soulevées par ce projet

Cette nouvelle direction stratégique ne fait pas l’unanimité. En interne, elle inquiète les équipes. Première inquiétude relayée par les syndicats, si un service dématérialisé peut incarner un progrès il va également de pair avec un risque de « déshumanisation du service public, un risque d’erreur accru en cas de mauvaise déclaration non détectée en anomalie et un risque de fracture numérique déjà dénoncé par le Défenseur des droits », souligne la CGT Finances Publiques dès janvier 2022. Deuxième inquiétude, un risque de compression des emplois alors que « les agents de secteurs fonciers n’ont pas assez de temps pour traiter au mieux les contentieux complexes et pour réaliser un contrôle fiscal de qualité ». Les syndicats soulignent également les suppressions d’emplois dans les services topographiques telles que les cadastres de nombreuses communes ne sont plus à jour : « dans certains services, la mise à jour est tout simplement gelée, dans d’autres les levés sont réservés aux bâtiments « emblématiques » ou aux seules constructions neuves ayant fait l’objet d’un permis de construire ». Enfin, ils affichent leur scepticisme quant à la capacité de l’intelligence artificielle à pouvoir mettre à jour le cadastre. Les logiciels développés exploitent des photos aériennes sans avoir les moyens de savoir de comment placer les objets au regard des limites de parcelles existantes. Ces prises de vues ne permettent pas d’établir un report des emprises de bâtiments, comme le font les géomètres, données nécessaires aux utilisateurs des plans cadastraux comme les architectes et des urbanistes.