TVA : une nouvelle étape dans la lutte contre la fraude fiscale transfrontière

Un nouvel accord pour renforcer la coopération et le partage de données en matière de TVA constitue une nouvelle avancée dans la lutte collective contre la fraude à la TVA à l’échelon de l’Union européenne.

L’Union européenne a franchi une étape importante dans la lutte contre la fraude fiscale transfrontière. Le Conseil de l’Union européenne est parvenu à un accord visant à renforcer la coopération et le partage de données entre les administrations fiscales nationales, le Parquet européen (EPPO), l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et le réseau Eurofisc des experts antifraude des États membres. Cette mesure contribuera à réduire l’écart de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Elle fait suite à l’accord sur la TVA à l’ère du numérique (VIDA), constituant une nouvelle avancée dans la lutte collective contre la fraude à la TVA. Le texte constituerait une base juridique pour l’échange d’informations et l’accès aux données relatives à la TVA collectées au niveau de l’Union européenne, renforçant ainsi sa capacité à lutter contre la fraude.

En finir avec un goulot d’étranglement qui facilite la fraude à la TVA

Les fraudeurs opérant au-delà des frontières exploitent les faiblesses du système fiscal pour éviter de payer la TVA, facturant souvent aux consommateurs une TVA qui n’est jamais transmise à l’État. Le Parquet européen et l’Office européen de lutte antifraude sont tous deux actifs dans les enquêtes transfrontalières sur la fraude. Le réseau Eurofisc d’experts des États membres sur la fraude à la TVA travaille également sur la question, en partageant et en analysant les données pour repérer les cas de fraude. Jusqu’à présent, cependant, il était complexe pour le Parquet européen et l’OLAF d’accéder à ces informations vitales en utilisant des échanges bilatéraux répétitifs avec les États membres. Ce goulot d’étranglement ralentit les enquêtes, permettant à plus de commerçants illicites de s’en tirer avec la fraude.

Architecture antifraude de l’Union européenne

La lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE incombe conjointement à l’Union et à ses États membres. Les infractions pénales susceptibles de nuire aux intérêts financiers de l’Union européenne, dites infractions PIF, comprennent la fraude, la corruption active et passive, le détournement et le blanchiment de capitaux. Les infractions PIF présumées font l’objet d’enquêtes pénales menées par le Parquet européen. Ces enquêtes peuvent déboucher sur des sanctions judiciaires infligées par les juridictions nationales et sur des dispositions administratives destinées à dédommager les victimes. De son côté, l’OLAF effectue des enquêtes administratives destinées à lutter contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale, qui ne doivent pas empiéter sur le pouvoir des parquets d’initier et de mener des enquêtes pénales. Au sein de l’architecture antifraude de l’UE, l’OLAF a la haute main sur les enquêtes administratives, tandis que le Parquet européen est chargé des enquêtes pénales. L’un et l’autre doivent préserver la confidentialité des données relatives à leurs enquêtes. Ils peuvent tous les deux bénéficier de l’assistance de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust) et de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol). « Ces instances ont des responsabilités clairement définies », mais « les échanges d’informations présentent toujours des faiblesses, ce qui influe sur le nombre d’enquêtes réalisées par le Parquet européen et l’OLAF, retarde ces enquêtes et se répercute sur le rôle global de la Commission dans la protection du budget de l’Union européenne », a constaté la Cour des comptes européenne dans son rapport daté de décembre 2025 sur les instances de l’Union européenne chargées de lutter contre la fraude. Elle a recommandé à cette occasion la mise en place d’« un nouveau système qui simplifie le traitement des allégations de fraude et les enquêtes, d’analyser les écarts entre les niveaux de fraude signalés à l’échelle de l’Union européenne et de mesurer l’impact des enquêtes en matière de fraude, notamment en évaluant les montants remboursés au budget de l’Union européenne ».

Une ressource essentielle

La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) constitue une source majeure de recettes pour tous les États membres de l’Union européenne. Il s’agit également d’une source essentielle de financement pour le budget de l’UE, dans la mesure où 0,3 % de la TVA perçue au niveau national est transférée à l’Union européenne en tant que ressources propres, ce qui représente 12 % du budget total de l’UE. Or en dépit de l’importance capitale de la TVA dans l’élaboration des politiques budgétaires, le système de TVA est entravé par des méthodes de perception et de contrôle de la TVA qui ne sont pas optimales. Ce système impose également des charges et des coûts de conformité excessifs. En 2020, les États membres ont perdu 93 milliards d’euros de recettes de TVA d’après les chiffres du rapport sur l’écart de TVA de 2022. Selon le dernier rapport TVA GAP 2025, les États membres ont perdu environ 128 milliards d’euros de recettes de TVA en 2023.

La notion d’écart de TVA

L’écart de TVA est la différence entre la TVA déclarée et la TVA perçue. Cette différence est causée par un certain nombre de facteurs – le principal étant la fraude fiscale. Des factures frauduleuses sont soumises à l’administration fiscale afin de réclamer une TVA qui n’existe pas. Les estimations de l’écart de TVA sont essentielles pour révéler l’ampleur et la nature des pertes de recettes de TVA dues au non-respect des obligations et à la conception des règles. L’écart de TVA existe partout dans le monde et constitue actuellement un problème pour de nombreux États membres européens qui ont des écarts de TVA se chiffrant en millions, et dans certains cas en milliards d’euros. Toute perte de TVA a un impact important sur les budgets nationaux. L’analyse de l’écart de TVA de la Commission européenne permet de distinguer clairement deux composantes. L’écart de conformité en matière de TVA fait référence aux pertes de recettes résultant du non-respect des règles de TVA, y compris la fraude, l’évasion, l’insolvabilité et les erreurs administratives. Parallèlement, la Commission estime désormais également l’écart de politique en matière de TVA, qui mesure les recettes perdues du fait de choix politiques tels que les taux de TVA réduits, les exonérations et les régimes spéciaux, par rapport à un système de TVA « idéal » hypothétique appliquant un taux uniforme sans exonérations. Cette distinction permet de séparer les pertes de recettes liées aux problèmes d’application et de conformité de celles résultant de la conception délibérée de la politique fiscale.

Rationaliser et fluidifier les transferts de communication

En novembre 2025, la Commission européenne a présenté une proposition visant à modifier le règlement (UE) no 904/2010 relatif à la coopération administrative et à la lutte contre la fraude dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). L’intention de la Commission est d’inclure le Parquet européen (PPE) et l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) dans le système de coopération du règlement. Cela signifie leur permettre une communication directe et rationalisée avec Eurofisc ainsi qu’un accès spécifique, direct et centralisé aux informations pertinentes sur la TVA relatives à leurs mandats respectifs. À ce jour, les deux organismes de l’UE ont accès aux données sur la TVA échangées au niveau de l’UE au titre du règlement uniquement sur la base de la coopération bilatérale avec les autorités fiscales nationales. Cependant, cette procédure s’est avérée longue, lourde et non efficace.

Doper l’efficacité de la lutte contre la fraude fiscale transfrontière

Le proposition de la Commission de novembre 2025 vise à rationaliser le processus et à faciliter l’accès de l’OEPP et de l’OLAF aux données dont ils ont besoin pour mener leurs enquêtes. Il s’agit de simplifier l’accès aux informations essentielles, permettant à l’EPPO et à l’OLAF d’enquêter et de poursuivre plus efficacement les cas de fraude transfrontière. Le réseau Eurofisc sera habilité à partager les résultats de ses analyses de risques avec l’EPPO et l’OLAF. En outre, sous des conditions strictes et dans le respect des règles en matière de protection des données, le Parquet européen et l’OLAF bénéficieront d’un accès direct et ciblé aux informations sur la TVA des États membres. Cette mesure renforcera l’équité et assurera une meilleure protection des fonds publics. L’EPPO et l’OLAF seront ainsi en mesure de mener à bien un plus grand nombre d’enquêtes. L’Union pourra garantir des conditions de concurrence équitables pour les entreprises respectant les règles et veiller à ce que celles qui se livrent à des activités illicites répondent de leurs actes.

En pratique

La proposition définit des actions concrètes pour assurer l’efficacité du flux d’informations relatives à la TVA vers l’OEPP et l’OLAF, notamment en prévoyant de mandater les coordinateurs des champs de travail d’Eurofisc pour qu’ils informent les deux organismes de leur propre initiative lorsque des informations échangées entre les pays de l’UE indiquent une suspicion de fraude transfrontalière à la TVA. Les coordinateurs auraient également à fournir des informations pertinentes à l’OEPP et à l’OLAF, sur demande, dans la mesure où celle-ci sont nécessaires aux enquêtes en cours sur la fraude à la TVA. Outre les obligations de partage d’informations, la proposition prévoit également que les autorités compétentes des pays de l’UE doivent accorder à l’OEPP et à l’OLAF un accès centralisé aux systèmes informatiques de l’UE en matière de TVA afin de pouvoir mener des recherches ciblées. La proposition a également pour objectif de fournir à l’OEPP et à l’OLAF un accès aux principaux systèmes d’information sur la TVA de l’UE, notamment le système d’échange d’informations sur la TVA (VIES), le système SURVEILLANCE et le système CESOP.

Une procédure législative spéciale

Pour être mise en œuvre, cette proposition fait l’objet d’une procédure législative spéciale, en raison du caractère sensible de cet impôt et de la nécessité d’un accord total entre les pays de l’Union européenne. Le Conseil doit l’approuver à l’unanimité après consultation du Parlement européen et du Comité économique et social européen. Alors que le Parlement européen prépare son avis sur la proposition, le Comité économique et social européen, l’assemblée consultative des partenaires économiques et sociaux européens, a déjà adopté le sien, le 18 février 2026. Le CESE a conclu soutenir pleinement les efforts de la Commission visant à promouvoir une approche plus globale de la lutte contre la fraude à la TVA en permettant au Parquet européen (PPE) et à l’OLAF d’accéder aux données de la TVA en vertu du règlement (UE) no 904/2010 du Conseil, précisant que pour lutter contre les formes les plus importantes de fraude à la TVA, il est nécessaire de permettre aux autorités compétentes de collecter, d’utiliser et de croiser rapidement les informations relatives à la TVA dans plusieurs États membres, réduisant ainsi les retards dans la réponse des autorités fiscales compétentes aux activités frauduleuses. Il a cependant souligné qu’aucune analyse d’impact n’a été effectuée pour cette proposition, même si elle est due à une demande urgente des États membres. Le 5 mai 2026, les États membres réunis au Conseil ECOFIN ont adopté leur position sur la réforme, en maintenant largement les objectifs et l’approche de la proposition de la Commission avec quelques précisions, principalement pour prévoir des garanties supplémentaires concernant l’accès aux données. En outre, l’application du règlement proposé pour les États membres qui ne participent pas au Parquet européen a été clarifiée, de même que les responsabilités d’Eurofisc, du Parquet européen et de l’OLAF en matière de contrôle de l’accès aux données. La finalité pour laquelle l’OLAF peut utiliser l’accès a été précisée et des formulaires types ont été élaborés pour la transmission de rapports d’analyse Eurofisc spécifiques. Cela représente une étape importante vers l’adoption et la mise en œuvre de cette initiative.