Zoom sur la DNEF : le service des enquêtes fiscales

La Direction nationale des enquêtes fiscales (DNEF), est en charge de la collecte du renseignement fiscal en matière de fraudes complexes.

Au sein de la DGFiP, la DNEF, dotée de 380 agents, est en charge de la collecte du renseignement sur l’ensemble de la fraude fiscale, de la détection des schémas de fraude intentionnelle les plus sophistiqués, notamment à l’international, et des relations avec l’autorité judiciaire dans une perspective répressive. Outre identifier les secteurs les plus « fraudogènes », et les montages frauduleux qui seront traités par d’autres services de l’administration fiscale, la DNEF a pour objectif de susciter les modifications du cadre juridique dans l’optique de les rendre impossibles, et d’interrompre le plus rapidement possible ceux mis en œuvre, comme les carrousels de TVA ou d’orienter les contrôles fiscaux afin de recouvrer l’impôt effectivement éludé et de se saisir des fraudes les plus graves.

Une direction spécialisée dans le renseignement fiscal

La DNEF est l’une des trois directions nationales de la DGFiP spécialisées, aux côtés de la direction des vérifications nationales et internationales (DVNI) pour les professionnels et de la Direction nationale des vérifications de situation fiscale (DNVSF) pour les particuliers. « La DGFiP a fait le choix de spécialiser une direction dans la recherche d’information sur l’ensemble des fraudes fiscales, plutôt que de répartir la mission de recherche à l’intérieur des grandes directions thématiques », résume la Cour des comptes dans un rapport rendu sur l’activité de la DNEF à l’automne 2024. Elle dispose pour ce faire de moyens humains, juridiques, voire technologiques qui ont été renforcés au cours des douze dernières années.

Priorité à la recherche d’informations

La mission première de la DNEF n’est pas le contrôle fiscal, mais la recherche d’informations permettant d’alimenter la programmation des contrôles fiscaux, réalisés soit par les directions nationales spécialisées, soit par les services déconcentrés, ainsi que la répression des fraudes les plus significatives. Elle est avant tout une direction de recherche qui diffuse les informations au sein de l’administration fiscale. Elle collecte l’information auprès de sources multiples, soit via le monopole d’outils spécifiques à l’administration fiscale (visites domiciliaires, aviseurs fiscaux), soit via la collaboration avec des organismes extérieurs : Tracfin, autorité judiciaire, représentation à la mission interministérielle de coordination anti-fraude ou Micaf, pays étrangers, etc. Cette collecte d’informations a vocation à être diffusée au sein de l’administration fiscale pour la mise en œuvre de contrôles fiscaux.

La lutte contre la fraude patrimoniale monte en puissance

Bien qu’elle ait compétence sur l’ensemble des impôts et taxes, l’activité de la DNEF porte davantage sur la lutte contre la fraude professionnelle que sur la lutte contre la fraude patrimoniale. Cependant, soucieuse de renforcer sa visibilité sur ce sujet, la DNEF a créé fin 2020 un pôle patrimonial renforcé en 2024 par la création d’un nouveau pôle, consacrée aux enjeux patrimoniaux. L’enjeu pour la DNEF consiste à monter en puissance sur des sujets émergents : management packages, marché de l’art, trafic de biens culturels… Enfin, la DNEF évolue régulièrement pour s’adapter aux nouvelles formes d’investissement et de transaction. La DNEF s’est ainsi dotée d’une brigade spécialisée dans les nouvelles technologies et notamment les cryptoactifs.

La DNEF a le monopole des perquisitions et saisies fiscales

La DNEF dispose depuis 1984 d’une compétence exclusive pour l’exercice des perquisitions fiscales, qui permettent de saisir des documents en tous lieux, même privés, sur le seul fondement de présomption de fraude grave et complexe dont les enjeux financiers sont sous le contrôle du juge judiciaire. L’exercice de ce droit constitue un outil indispensable à l’administration fiscale pour trouver les éléments de preuve permettant de démontrer les fraudes les plus graves : délocalisations abusives d’activités à l’étranger, politiques de prix de transfert, utilisations de logiciels permissifs (comptabilité ou caisse par exemple) ou encore montages en matière de crédit impôt recherche. En 2024, 146 opérations de visites domiciliaires ont eu lieu dont 77 % portaient sur des problématiques internationales. Ces résultats témoignent de la démarche volontariste de la DNEF dans la détection d’activités occultes exercées en France par des sociétés de droit étranger et souvent par l’intermédiaire d’un siège de direction effective (SDE) ou d’un établissement stable (ES). Les recours contre les procédures de droits de visite et de saisies sont quasi-systématiques. En 2024, la DNEF enregistre des résultats élevés concernant les contentieux portant sur les procédures prévues à l’article L16B du LPF. Avec des taux de décisions favorables de 93 % devant les cours d’appel et de 100 % devant la Cour de cassation, la DNEF confirme la solidité des procédures qu’elle réalise au quotidien

La charge des aviseurs fiscaux

Elle est également chargée de la mise en œuvre effective du dispositif des aviseurs fiscaux, expérimentée par voie légale depuis 2017. Le dispositif des aviseurs fiscaux autorise l’administration fiscale à indemniser toute personne étrangère à l’administration qui lui dénoncerait des faits permettant de recouvrer l’impôt. Initialement limité aux fraudes internationales, le dispositif a été étendu à la TVA puis à l’ensemble des fraudes supérieures à 100 000 € de droits. Les informations adressées à l’administration fiscale doivent l’être « de façon spontanée et non anonyme ». Les aviseurs se font connaître de manière volontaire. En d’autres termes, la DNEF ne peut en aucun cas être à l’initiative en sollicitant ces dénonciations. En outre, elle doit obtenir de manière licite les informations qu’elle souhaite exploiter. Préalablement à toute décision d’attribution, les agents de la DNEF sont chargés de l’examen de « l’intérêt fiscal pour l’État des informations communiquées » et du « rôle précis de l’aviseur ». L’intervention de la DNEF permet un examen approfondi et de qualité des dossiers, tout en assurant la confidentialité. L’indemnité, qui fait l’objet d’un examen au cas par cas, est versée à l’aviseur lorsque les droits ont été notifiés ou recouvrés. La décision est prise par le Directeur général des finances publiques, qui en fixe le montant, sur proposition du directeur de la DNEF, par référence aux montants estimés des impôts éludés. L’indemnité n’est pas forfaitaire, mais constitue une forme d’indexation sur les résultats.

Un rôle actif en matière de fraude internationale à la TVA

La DNEF revêt également une dimension internationale en étant désignée comme autorité compétente en matière d’échanges directs d’informations en TVA communautaire, par exemple sur la fraude carrousel. La fraude carrousel en matière de TVA est un montage frauduleux qui fait intervenir plusieurs entités économiques de deux États ou plus de la communauté européenne. Il suppose l’existence d’entreprises éphémères (« taxis ») ayant pour seule fonction d’établir des factures de fournisseurs afin de permettre aux clients de récupérer la TVA ainsi facturée mais non payée à l’État. Selon Bercy, l’ampleur de cette fraude apparaît préoccupante pour beaucoup d’États membres puisqu’elle peut représenter jusqu’à 10 % de leurs recettes nettes de TVA. Dans un souci d’efficacité, la DNEF a pris en charge des missions allant au-delà de la simple recherche d’information, dans la lutte contre la fraude internationale à la TVA : la nécessité d’une intervention rapide pour interrompre les comportements frauduleux et garantir le recouvrement de l’impôt justifiant le développement de brigades dédiées au contrôle fiscal au sein même de la DNEF.

Des propositions de contrôle fiscal pertinentes

« Bien qu’elle se soit adaptée, sur la dernière décennie, aux mutations économiques (émergence du commerce électronique et des cryptomonnaies, etc.) et à la montée en puissance de l’autorité judiciaire et à celle du renseignement, la performance de son activité de recherche reste difficile à mesurer », souligne la Cour des comptes en 2024. Cependant les propositions de contrôle fiscal émises par la DNEF apparaissent particulièrement pertinentes. En effet, à l’issue du travail de recherche, les brigades ou services renseignent des fiches dites « 3909 », qui sont des propositions de contrôles. La DNEF en a produit en moyenne 717 par an sur la période 2018-2022. Seules 5 % des fiches 3909 créées dans l’année ne sont pas retenues, c’est-à-dire que le service qui a été désigné comme étant chargé du contrôle fiscal a décidé de ne pas y donner suite.

Des acteurs multiples au service du renseignement fiscal

À ce titre, la DNEF coopère avec les acteurs du contrôle fiscal de la DGFiP et avec les autres acteurs publics de la lutte contre la fraude. Elle entretient des relations étroites au sein des ministères financiers : avec les services des douanes, via le protocole d’échange d’informations relatif aux transferts occultes ou aux déclarations de capitaux de personnes imposables en France et des ressortissants français à l’étranger mis en place en 2012, avec le service de renseignement financier Tracfin, dont elle exploite les signalements notamment en matière de TVA. La DNEF intervient également dans la création de Task Forces. En 2023, une Task Force regroupant la DNEF, la DNRED (douane) et Tracfin a mis à jour un schéma de fraude douanière et fiscale internationale dans l’e-commerce. Le travail de coopération interministérielle s’avère stratégique : en collaborant avec les ministères de l’Intérieur et de la Justice, la DNEF renforce l’identification et le traitement des fraudes en réseau.

Coopération avec les services d’enquêtes judiciaires 

Depuis 2009, la procédure judiciaire d’enquête fiscale, la police fiscale, vise à identifier les auteurs et complices de fraudes complexes. À ce titre la DNEF coopère avec la BNRDF (Brigade nationale de répression de la délinquance fiscale), notamment pour rechercher des fraudes peu explorées, telles que les prix de transfert ou la fausse domiciliation de structures et comptes à l’étranger. La DNEF collabore avec l’ONAF (Office national anti-fraude), spécialisé dans les enquêtes sur des fraudes fiscales complexes, notamment liées à des montages patrimoniaux.

Collaboration étroite avec l’autorité judiciaire

Le parquet national financier (PNF) est un partenaire clé pour la DNEF. Leur collaboration a été renforcée grâce à l’article L142A du LPF, qui facilite leurs échanges en levant le secret professionnel. Le parquet de Paris, entre 2020 et 2022, a transmis 274 signalements à la DNEF. La DNEF a accès à toutes les activités du tribunal de commerce, et peut consulter l’intégralité du rôle d’audience, les jugements et les conclusions des parties. La DNEF entretient également des liens étroits avec le parquet européen : compétent depuis juin 2021 pour la fraude transfrontalière à la TVA.

Une activité répressive

L’action de la DNEF s’exerce sur les fraudes les plus significatives qu’elle s’attache à judiciariser de manière précoce. Entre 2018-2022, la DNEF a ainsi saisi le procureur de la République sur la base de l’article 40 du Code de procédure pénale d’une quarantaine de dossiers par an. Les dossiers de fraude à la TVA représentent l’essentiel des signalements à l’autorité judiciaire. 25 signalements ont ainsi été effectués par la DNEF en 2022, visant 62 personnes morales ou physiques impliquées dans une fraude en réseau. Ce dispositif est complémentaire des plaintes pour présomption aggravée de fraude fiscale, ou plainte de police fiscale. Celles-ci permettent de mettre en œuvre les techniques d’investigation réservées à l’autorité judiciaire. La DNEF propose au bureau de l’action pénale (SJCF-1C) une quinzaine de plaintes par an. Les plaintes effectivement déposées par la DGFiP proviennent pour un tiers de propositions de la DNEF. À cet égard, l’année 2023 s’avère exceptionnelle puisque la moitié des plaintes déposées par la DGFiP reprenaient des propositions de la DNEF.