III – L’articulation avec le moyen tiré de la méconnaissance de l’alinéa L. 313-11, 7°, du CESEDA

Si la jurisprudence en l’espèce n’apparaît pas exceptionnelle au regard de la jurisprudence du Conseil d’État, elle peut poser des difficultés lorsqu’on met en parallèle les dispositions de l’article L. 313-14 du CESEDA et celles de l’article L. 313-11, 7°, du même code.

L’article L. 313-11, 7°, du CESEDA prévoit l’attribution d’un titre de séjour de plein droit : « À l’étranger ne vivant pas en état de polygamie, qui n’entre pas dans les catégories précédentes ou dans celles qui ouvrent droit au regroupement familial, dont les liens personnels et familiaux en France, appréciés notamment au regard de leur intensité, de leur ancienneté et de leur stabilité, des conditions d’existence de l’intéressé, de son insertion dans la société française ainsi que de la nature de ses liens avec la famille restée dans le pays d’origine, sont tels que le refus d’autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs du refus, sans que la condition prévue à l’article L. 313-2 soit exigée. L’insertion de l’étranger dans la société française est évaluée en tenant compte notamment de sa connaissance des valeurs de la République ». Cette disposition est donc le pendant de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CESDH). S’agissant d’un titre de plein droit, un étranger ne peut pas faire l’objet d’une obligation de quitter le territoire, lorsqu’il peut bénéficier de ses dispositions.

Pourtant, on peut observer l’existence d’un lien implicite entre les articles L. 313-14 et L. 313-11 7° du CESEDA. Les avocats défendant les étrangers ayant fait l’objet d’un refus de titre ou d’une obligation de quitter le territoire ont d’ailleurs tendance à soulever à la fois la méconnaissance de l’article L. 313-11, 7°, et la violation de l’article L. 313-14 du CESEDA. En l’espèce, devant la cour administrative d’appel, c’est ce que soutenait l’avocat de la requérante.

La circulaire Valls10, laquelle n’a certes pas le caractère de lignes directrices invocables à l’encontre de la décision individuelle de refus d’admission exceptionnelle au séjour11, démontre aussi ce lien, puisque selon ses termes, « les demandes des étrangers en situation irrégulière qui sollicitent une admission exceptionnelle au séjour doivent faire l’objet d’un examen approfondi, objectif et individualisé sur la base des dispositions des articles L. 313-11, 7° et L. 313-14 du CESEDA en tenant compte notamment de leur intégration dans la société française, de leur connaissance des valeurs de la République et de la maîtrise de la langue française ». Elle indique alors qu’au titre de l’article L. 313-11, 7°, du CESEDA, la vie privée et familiale s’apprécie au regard de la réalité des liens personnels et familiaux établis en France par les intéressés, de leur ancienneté, de leur intensité et de leur stabilité. Elle implique aussi une bonne capacité d’insertion dans la société française, ce qui suppose, sauf cas exceptionnels, une maîtrise orale au moins élémentaire de la langue française.

En ce qui concerne l’appréciation des liens personnels pour l’application de l’article L. 313-11, 7°, du CESEDA, le Conseil d’État prend en compte les liens privés. Ainsi, dans l’affaire Sulley12, il a considéré qu’en se bornant à se placer sur le seul terrain de l’atteinte à sa vie familiale et professionnelle, alors que le requérant avait insisté sur le développement, l’ancienneté et la stabilité de ses relations sociales, notamment d’ordre amical et artistique, en France, la cour administrative d’appel de Bordeaux a insuffisamment motivé son arrêt sur ce point. En effet, l’intéressé résidait en France depuis 1997, soit depuis 11 ans à la date de l’arrêté litigieux et les pièces du dossier faisaient ressortir l’intensité, l’ancienneté et la stabilité de ses liens personnels en France.

La difficulté qui ressort de ces développements est alors que l’article L. 313-14 du CESEDA dispose que l’étranger doit invoquer les motifs exceptionnels. Pourtant, les motifs d’admission exceptionnelle sont très imprécis et incomplets. Il s’agit habituellement de la durée du séjour, de la volonté d’intégration sociale et des liens personnels en France. La différence avec les dispositions de l’article L. 313-11, 7°, du CESEDA et l’application qui en est faite par le Conseil d’État n’est donc pas évidente. Ainsi, l’appréciation de l’intensité des liens familiaux par le juge se rapproche beaucoup de celle des circonstances exceptionnelles prévues à l’article L. 313-14 du CESEDA.

Les conséquences de cette imprécision sont importantes, puisque si l’on considère que l’étranger peut bénéficier des dispositions de l’article L. 313-11, 7°, du CESEDA, il ne pourra faire l’objet d’une obligation de quitter le territoire, alors que cela sera possible dans le cas où on considère qu’il peut bénéficier des dispositions de l’article L. 313-14 du CESEDA.

Or la raison pour laquelle l’étranger pouvant bénéficier du titre prévu à l’article L. 313-11, 7°, ne peut faire l’objet d’une obligation de quitter le territoire est qu’il s’agit dans ce cas, d’un titre attribué de plein droit. Pourtant, cette attribution « automatique » ne l’est pas en réalité. Dans la plupart des cas, il appartient à l’étranger d’apporter la preuve qu’il entre dans l’une des catégories prévues par l’article L. 313-11 du CESEDA. Mais certaines de ces catégories, et tel est le cas de l’alinéa 7°, sont déterminées de manière très large et l’Administration n’est en réalité pas liée. Son pouvoir d’appréciation demeure très large. Il n’en va pas de même lorsqu’il s’agit par exemple d’un mineur entré en France au titre du regroupement familial. Dans ce cas, le critère est bien objectif.

Finalement, l’Administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire et donc d’une marge d’appréciation plus ou moins étendue pour décider de délivrer ou non le titre sollicité. La marge d’appréciation est réduite lorsque l’étranger se trouve dans la situation prévue et réglementée par les textes et que ceux-ci fixent avec une relative précision les conditions à remplir pour obtenir la délivrance d’un titre (visiteur, étudiant, membre de famille, etc.). Au contraire, la marge d’appréciation est maximale lorsque l’intéressé ne se trouve dans aucune des situations lui permettant d’obtenir une carte de séjour, ou lorsqu’il ne remplit pas l’une des conditions prévues par les textes (régularisation exceptionnelle prévue à l’article L. 313-14 du CESEDA).

Aucun critère objectif n’est posé par l’article L. 313-11, 7°, du CESEDA, ni en ce qui concerne la durée du séjour, ni en ce qui concerne les liens familiaux ou sociaux. Par conséquent, la qualification de titre « de plein droit » concernant la catégorie prévue à l’article L. 313-11, 7°, du CESEDA n’est en réalité qu’en leurre. Elle n’a pas de sens, puisque dans les faits, il revient à l’Administration d’apprécier l’intensité des liens personnels et familiaux de l’intéressé et ce, le cas échéant, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir.

En réfléchissant sur le fondement de la présente affaire, la difficulté sur ce point est prégnante. Pour le comprendre, il convient de revenir sur le jugement rendu en première instance, puis sur l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel.

Le jugement du tribunal administratif de Paris avait rejeté la demande d’annulation de l’arrêté, en considérant notamment que, au visa de l’article 8 de la CESDH, si la requérante faisait valoir qu’elle résidait en France depuis 2007, soit depuis 10 ans à la date de l’arrêté attaqué et qu’elle était la mère de quatre enfants nés sur le territoire français, elle ne justifiait pas, par les pièces qu’elle versait au dossier, de la continuité de son séjour en France depuis 2007. Pourtant, la cour administrative d’appel au visa cette fois-ci, de l’article L. 313-14 du CESEDA, avait estimé que la requérante produisait au dossier « de très nombreux documents démontrant qu’elle réside en France depuis l’année 2007, dont des lettres de l’aide médicale d’État, des lettres de solidarité transport, des certificats de scolarité de ses enfants, de très nombreuses pièces médicales constituées d’ordonnances, de feuilles de soins, de comptes rendus radiographiques et de factures attestant notamment que l’appelante fait l’objet d’un suivi à l’Hôpital Bichat depuis son arrivée en France. Par suite, l’ensemble du dossier constitué par la requérante permettant d’établir sa présence sur le territoire national depuis plus de 10 années à la date de la décision attaquée ».

Ainsi, la présence sur le territoire pendant plus de 10 ans n’est plus contestée. La difficulté est alors que la cour administrative d’appel a décidé d’annuler l’arrêté sur le fondement de l’article L. 313-14 du CESEDA. Or on l’a vu, le Conseil d’État considère que le moyen tiré de ce que l’étranger pouvait bénéficier d’un titre de séjour au soutien d’un recours contre une obligation de quitter le territoire est opérant en ce qui concerne un titre de plein droit et inopérant, s’agissant de l’admission exceptionnelle au séjour. Pourtant, si l’on regarde la situation de la requérante, il serait possible de considérer qu’elle pouvait prétendre à ce titre de plein droit, dans la mesure où elle est mère de quatre enfants nés sur le territoire français et qu’elle justifiait de 10 ans de présence. Si en première instance, le tribunal administratif relevait que les enfants vivaient avec leur père et que la requérante ne démontrait pas participer à leur éducation et à leur entretien, la cour administrative d’appel n’a pas retenu cette appréciation et a affirmé que la requérante produisait notamment les certificats de scolarité des enfants. Certes, cela ne permet pas de démontrer cette participation à l’éducation, mais pourrait en constituer un indice.

Cela fait donc apparaître une autre difficulté, qui est celle relative au choix des moyens par les juridictions en cas d’annulation. Alors qu’aux termes de l’arrêt du Conseil d’État du 21 décembre 2018, Société Eden13, lorsque le juge de l’excès de pouvoir annule une décision administrative alors que plusieurs moyens sont de nature à justifier l’annulation, il lui revient, en principe, de choisir de fonder l’annulation sur le moyen qui lui paraît le mieux à même de régler le litige, au vu de l’ensemble des circonstances de l’affaire, on voit qu’en l’espèce, ce choix a eu des conséquences particulièrement importantes sur la situation du requérant. Il est donc particulièrement important que les avocats soulèvent uniquement les moyens susceptibles d’être retenus par le juge ou qu’ils les hiérarchisent.

En conclusion, la solution en l’espèce n’est pas évidente et l’appréciation quant à la possibilité pour la requérante de bénéficier d’un titre sur le fondement de l’article L. 313-11, 7°, n’est pas limpide, mais aurait pu prospérer. L’analyse de cet arrêt permet d’observer la subjectivité avec laquelle la situation des étrangers est traitée. La distinction faite par le Conseil d’État entre titres de plein droit et titre sur le fondement de l’admission exceptionnelle au séjour paraît donc superficielle, car fondée sur un présupposé inexistant : celui d’une obligation pour l’Administration d’attribuer un titre de séjour dans le premier cas, contrairement au second. Toutefois, cette solution va dans le sens d’une plus grande sécurité juridique, car elle incite les avocats à qualifier de plein droit une situation qui mérite un titre de séjour « vie privée et familiale » plutôt que d’essayer de convaincre le juge que si la préfecture avait examiné les circonstances, elle aurait pu faire usage de son pouvoir d’appréciation.