L’arrêt du 5 mai 2020 de la Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne concernant le programme PSPP de la Banque centrale européenne

Publié le 03/07/2020 - mis à jour le 06/07/2020 à 15H45

Dans son arrêt très attendu du 5 mai 2020, la Cour constitutionnelle allemande de Karlsruhe a exigé de la Banque centrale européenne (BCE) qu’elle justifie son programme d’achat d’actifs du secteur public sur les marchés secondaires, dit « PSPP » (Public Sector Purchase Programme) lancé en mars 2015. Elle a considéré que la BCE n’avait pas expliqué pourquoi la politique qu’elle menait était « proportionnelle » aux dangers économiques auxquels la zone euro était confrontée à l’époque. Pour la première fois, elle a refusé d’appliquer une décision de la Cour de justice de l’Union européenne, laquelle avait validé en 2018 le programme PSPP de la BCE à l’occasion d’une question préjudicielle.

De manière inédite, dans sa décision du 5 mai 20201, la seconde chambre (Zweiter Senat) de la Cour constitutionnelle fédérale allemande (Bundesverfassungsgericht, BVerfG)2 a vivement critiqué le manque de contrôle de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) sur l’action de la BCE. Le BVerfG a exigé que cette dernière justifie la conformité de ses rachats de dette publique à son mandat. La Banque de Francfort est sommée de justifier le bien-fondé de ses rachats de dette publique menés depuis 2015, qui, selon le BVerfG, ont eu des effets négatifs sur des pans entiers de l’économie. La BCE ne sera pas autorisée à participer aux opérations de rachat de dettes effectuées par le système européen de banques centrales (SEBC) si « le conseil des gouverneurs de la BCE » ne démontre pas « dans les 3 mois » qu’il n’a pas outrepassé les traités européens.

« Pour la première fois de son histoire, la Cour constitutionnelle allemande constate que les actions et décisions des institutions européennes n’ont manifestement pas été prises dans le cadre des compétences européennes et ne peuvent donc pas avoir d’effet en Allemagne »3 a déclaré le président de la Cour constitutionnelle allemande, Andreas Vosskuhle.

L’arrêt du 5 mai 2020 confirme la méfiance du Tribunal constitutionnel de Karlsruhe vis-à-vis de la politique de rachat de titres de dettes engagée par la BCE qui est un sujet particulièrement sensible outre-Rhin. Il est une nouvelle illustration du conflit entre les juges de Luxembourg et ceux de Karlsruhe sur la question de la conformité au droit de l’UE de l’action de la BCE4.

Cette décision vient remettre en cause la hiérarchie juridictionnelle au sein de l’UE car elle conteste le monopole de l’interprétation du droit de l’UE dont bénéficie la CJUE. Elle aura également un impact important sur l’économie européenne car elle est susceptible de fragiliser le programme d’achat de dettes (« quantitative easing ») de la BCE qui a permis de garantir l’intégrité de l’union monétaire.

Après avoir rappelé l’origine de la décision de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe (I), qui a suscité de nombreuses réactions, on examinera son contenu (II) avant de s’interroger sur ses conséquences (III).

I – L’origine de la décision de la Cour constitutionnelle allemande du 5 mai 2020

Dans son arrêt Weiss du 11 décembre 2018, la CJUE, qui avait été saisie par le juge de Karlsruhe, a jugé que le programme PSPP de la BCE n’était pas incompatible avec le droit de l’UE. Elle a ainsi confirmé « les larges pouvoirs offerts à la BCE tels qu’ils ressortaient de l’affaire Gauweiler »5.

A – Le programme PSPP de la BCE

Selon l’article 282 du TFUE, la BCE et les banques centrales nationales des États membres dont la monnaie est l’euro, qui constituent l’Eurosystème, conduisent la politique monétaire de l’Union, laquelle a pour objectif principal le maintien de la stabilité des prix.

Dans le contexte de la crise financière, la BCE a adopté, en 2015, un programme visant l’acquisition d’obligations souveraines sur les marchés secondaires. Ce programme d’achat d’actifs du secteur public sur les marchés secondaires, dit PSPP (« Public Sector Purchase Programme »6 est la principale composante7 du programme étendu d’achats d’actifs (extended asset purchase programme-EAPP) annoncé par la BCE le 22 janvier 2015.

L’EAPP est généralement appelé « assouplissement quantitatif » (quantitative easing ou QE). L’EAPP et donc le PSPP sont destinés à prévenir le risque de déflation au sein de la zone euro et à maintenir ainsi la stabilité des prix.

Selon la décision n° 2015/774 de la BCE du 4 mars 2015, ces programmes d’achat d’actifs « visent à améliorer davantage la transmission de la politique monétaire, à faciliter la fourniture de crédit à l’économie de la zone euro, à assouplir les conditions d’emprunt des ménages et des entreprises et à favoriser le retour à des taux d’inflation plus proches de 2 %, ce qui s’inscrit dans la logique de l’objectif principal de la BCE, à savoir le maintien de la stabilité des prix ».

En Allemagne, la politique monétaire non conventionnelle mise en place par la BCE est très controversée. On lui a notamment reproché de pénaliser les épargnants en tirant les taux d’intérêt vers le bas.

Plusieurs groupes de particuliers ont introduit devant le BVerfG des recours constitutionnels portant sur diverses décisions de la BCE, sur le concours apporté par la Banque fédérale allemande à la mise en œuvre de ces décisions ou de sa carence alléguée face auxdites décisions ainsi que sur la carence alléguée du gouvernement fédéral et du Parlement fédéral face à ce concours et aux mêmes décisions.

Ces citoyens allemands ont fait valoir que les décisions de la BCE concernant le PSPP constituaient ensemble « un acte ultra vires, en tant qu’elles ne respectent pas la répartition des compétences entre l’Union européenne et les États membres, dès lors qu’elles ne relèvent pas du mandat de la BCE et qu’elles violent l’interdiction du financement monétaire », c’est-à-dire le financement direct des États par la banque centrale. Ils soutenaient également que ces décisions violaient « le principe de démocratie consacré par le Grundgesetz (Loi fondamentale allemande) » et portaient atteinte à « l’identité constitutionnelle allemande ».

Le BVerfG a estimé que si le programme PSPP excédait le mandat de la BCE ou violait l’interdiction du financement monétaire des États membres, il devrait accueillir ces différents recours8. Il a alors jugé nécessaire d’interroger la CJUE sur la validité du programme PSPP au regard du droit de l’UE9.

B – L’arrêt Weiss de la CJUE du 11 décembre 2018

Saisie par la Cour de Karlsruhe en juillet 2017 conformément à l’article 267 du TFUE, la CJUE a considéré que les arguments soulevés par les requérants allemands n’étaient pas de nature à affecter la validité du PSPP10. En effet, dans sa décision du 11 décembre 2018, qui s’inscrit dans la continuité de la jurisprudence Gauweiler11, elle a jugé que le programme PSPP de la BCE sur l’acquisition d’obligations souveraines sur les marchés secondaires n’enfreignait pas le droit de l’Union européenne. Pour la Cour de Luxembourg, le PSPP ne dépassait pas le mandat de la BCE car ce dernier relève du domaine de la politique monétaire pour laquelle l’Union européenne dispose d’une compétence exclusive, pour les États membres dont la monnaie est l’euro, et respecte le principe de proportionnalité.

La CJUE a aussi rappelé sa position selon laquelle « une mesure de politique monétaire ne saurait être assimilée à une mesure de politique économique en raison du seul fait qu’elle est susceptible de produire des effets indirects pouvant également être recherchés dans le cadre de la politique économique »12.

La CJCE a enfin jugé que le PSPP ne violait pas l’interdiction du financement monétaire de la dette des États membres découlant de l’article 123 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). « La mise en œuvre de ce programme n’équivaut pas à l’acquisition d’obligations sur les marchés primaires et n’a pas pour effet de soustraire les États membres à l’incitation à conduire une politique budgétaire saine »13.

À la suite de la décision du 11 décembre 2018 de la CJUE, les requérants se sont adressés à nouveau au Tribunal constitutionnel allemand qui a tenu les 30 et 31 juillet 2019 une série d’audiences à propos du programme de rachats de dettes publiques et privées mené par l’institut de Francfort14.

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II – Le contenu de la décision de la Cour constitutionnelle allemande du 5 mai 2020

Dans son arrêt du 5 mai 2020, la Cour constitutionnelle de Karlsruhe a critiqué la BCE dont la compétence est jugée douteuse pour acheter massivement des titres de dettes publiques et a contesté le jugement rendu par la CJUE, le 11 décembre 2018, dans l’affaire Weiss15. Elle a reproché à la CJUE de s’être contentée d’exercer un contrôle restreint, celui de l’erreur manifeste d’appréciation.

Dans cet arrêt qui fera date, la Cour de Karlsruhe, qui avait revendiqué à plusieurs reprises son droit de contrôler les décisions de la CJUE, « se permet de juger la manière dont la CJUE a jugé la BCE pour ensuite juger la BCE elle-même et la participation des autorités allemandes dans les actions de la BCE »16. La Cour constitutionnelle a considéré que la CJUE et la BCE ont statué ultra vires.

A – Les recours constitutionnels

Dans sa décision du 5 mai 2020, qui a été adoptée à la majorité de sept voix sur huit, le juge de Karlsruhe a été amené à statuer définitivement sur les recours d’un groupe de plaignants allemands, majoritairement eurosceptiques, parmi lesquels on retrouve Peter Gauweiler, l’ancien responsable des conservateurs bavarois de la CSU. Ce dernier a attaqué à plusieurs reprises le droit de l’UE devant le Tribunal constitutionnel allemand (constitution européenne, traité de Lisbonne, traité instituant le mécanisme européen de stabilité [traité MES], traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance [TSCG] et opérations monétaires sur titres [OMT])17.

Les requérants ont demandé au Tribunal de Karlsruhe de reconnaître le caractère illégal des décisions de la BCE mettant en œuvre le programme d’achat d’actifs du secteur public sur les marchés secondaires, dit PSPP. Ils lui ont également demandé de condamner le Bundestag, le gouvernement fédéral et la Banque centrale fédérale pour ne pas avoir empêché la BCE de prendre les décisions contestées. Enfin, ils lui ont demandé de prononcer une injonction à la Banque centrale fédérale de s’abstenir d’acheter des titres sur les marchés secondaires dans le cadre du programme de rachats de titres souverains et ont d’ailleurs obtenu pleinement satisfaction sur ce point.

B – Le contrôle ultra vires

On rappellera que lorsque le BverfG doit trancher un recours dirigé contre un acte de l’UE, il procède à deux types de contrôles. Il vérifie que l’acte en question « ne porte pas atteinte au noyau dur de l’identité constitutionnelle de l’Allemagne (Identitätskontrolle) » et « qu’il ne va pas au-delà des compétences que le législateur allemand a voulu transférer à l’UE lorsqu’il a ratifié les traités instituant et faisant évoluer cette dernière (ultra-vires-Kontrolle) »18.

Dans le cadre du contrôle ultra vires, le BverfG se reconnaît le droit de déclarer inapplicables en Allemagne les actes des institutions de l’UE qui viendraient outrepasser les compétences attribuées par les traités car cela conduirait à modifier ces derniers, lesquels ne peuvent être modifiés que par les États.

Le juge constitutionnel allemand a développé les principes du contrôle ultra vires dans son arrêt du 12 octobre 1993 sur le traité de Maastricht19 et dans son arrêt du 30 juin 2009 sur le traité de Lisbonne20. Il a ensuite précisé les conditions d’exercice de ce « contrôle des excès de pouvoir manifestes, qualifié de contrôle ultra vires »21 dans son arrêt Honeywell du 6 juillet 201022. Il a indiqué qu’il ne peut déclarer un acte ultra vires si la Cour de Luxembourg n’a pas eu l’occasion d’interpréter les dispositions du droit de l’Union européenne en cause. Il conviendra de saisir la CJUE par la voie d’une question préjudicielle si celle-ci ne s’est pas prononcée sur l’affaire en question. Le premier renvoi préjudiciel du BverfG à la CJUE est intervenu avec la fameuse décision OMT (Outright Monetary Transactions, soit opérations monétaires sur titres) du 14 janvier 201423.

Il ressort également de l’arrêt Honeywell que le contrôle ultra vires ne pourra conduire à censurer l’action d’un organe de l’UE « qu’en cas de violation suffisamment caractérisée (hinreichend qualifiziert) et manifeste (offensichtlich) du principe des compétences attribuées ayant des conséquences considérables sur le système de répartition des compétences entre l’Union et les États membres (…) »24.

En l’espèce, le Tribunal de Karlsruhe entend démontrer le caractère ultra vires de l’arrêt Weiss de la CJUE du 11 décembre 2018 et des décisions de la Banque centrale européenne25.

Il rappelle que « si tous les États membres pouvaient facilement invoquer leurs autorités pour décider, par le biais de leurs propres tribunaux, de la validité des actes de l’UE, cela pourrait porter atteinte à la priorité d’application accordée au droit de l’UE et compromettrait son application uniforme »26. Cependant, selon le BverfG, si les États membres devaient s’abstenir complètement « de procéder à tout type de contrôle ultra vires, ils accorderaient aux organes de l’UE une compétence exclusive sur les traités même dans les cas où l’UE adopte une interprétation juridique qui équivaudrait essentiellement à une modification du traité ou à un élargissement de ses compétences »27.

C – Le caractère ultra vires des décisions de la BCE et de l’arrêt de la CJUE du 11 décembre 2018

D’une manière générale, force est de constater que le Tribunal constitutionnel allemand vient s’opposer frontalement à la CJUE. Son arrêt dénonce le manque de contrôle de la CJUE sur l’action de la BCE. Il déclare que le pouvoir de la CJUE s’arrête lorsque son « interprétation des traités n’est plus fondée ». Le BverfG refuse de suivre l’arrêt du 11 décembre 2018 de la CJUE qui avait validé le programme PSPP mais qui a, selon lui, « totalement ignoré » ses « conséquences économiques ». Le jugement de la CJUE est qualifié « d’intenable » sur le plan méthodologique. Jamais jusqu’ici, le BverfG n’avait critiqué dans des termes aussi sévères un arrêt de la CJUE.

Cela étant précisé, le raisonnement des juges de Karlsruhe apparaît souvent contestable. Ainsi, selon Maria Demertzis, directrice adjointe du centre de réflexion européen Bruegel, affirmer que la Banque de Francfort ne prend pas en considération les implications économiques de ses propres politiques constitue « un commentaire très étrange, car la BCE est une institution très technocratique qui a la capacité et les moyens de mener une analyse très approfondie sur cette question précise »28.

Si la Cour de Karlsruhe a admis que le PSPP ne violait pas l’interdiction de financement monétaire des États membres affirmée par le TFUE, elle a estimé que les décisions de la BCE auraient dû être remises en cause par le gouvernement fédéral et le Bundestag qui ont manqué à leurs obligations découlant de l’article 23 de la Loi fondamentale de 1949. La plus haute juridiction allemande a jugé « douteuse » la compétence de la BCE pour racheter massivement de la dette publique.

Selon la Cour constitutionnelle, qui reprend à son compte les critiques récurrentes adressées en Allemagne à la BCE, l’injection massive de liquidités affecte « pratiquement tous les citoyens », en tant « qu’actionnaires, propriétaires, locataires, épargnants ou détenteurs de polices d’assurances », provoquant « des pertes considérables pour l’épargne privée ».

Pour les juges allemands, l’approche de la Cour de Luxembourg « consistant à ne pas tenir compte des effets réels du PSPP dans son évaluation de la proportionnalité du programme et à s’abstenir de procéder à une évaluation et à une appréciation globales à cet égard, ne répond pas aux exigences d’un examen compréhensible visant à déterminer si le système européen de banques centrales (SEBC) et la BCE respectent les limites de leur mandat de politique monétaire » (pt 123).

Selon les juges de Karlsruhe, en appréciant les pouvoirs de politique monétaire de la BCE de façon large et en limitant son contrôle sur son action, la CJCE a ouvert la voie à « une érosion continue » des compétences des États membres.

Contrairement à la CJUE, la Cour constitutionnelle fédérale allemande considère que la BCE a agi ultra vires en portant atteinte au principe de proportionnalité qui est consacré par l’article 5 du traité sur l’Union européenne ; un principe essentiel de l’ordre juridique de l’Union européenne qui, selon la Cour de Karlsruhe, trouverait ses racines « dans la common law » (pt 124)29. La Cour de Karlsruhe exige que les autorités allemandes lui demandent de procéder à une « évaluation de la proportionnalité » du programme PSPP. « Le gouvernement fédéral et le Bundestag sont tenus, en vertu de leur responsabilité à l’égard de l’intégration européenne (Integrationsverantwortung), de prendre des mesures visant à ce que la BCE procède à une évaluation de la proportionnalité (de ce programme) »30.

Pour la Cour de Karlsruhe, la CJUE n’a pas vérifié de manière exhaustive la « proportionnalité » des rachats d’obligations souveraines par la BCE. Ce faisant, elle n’a pas respecté le mandat qu’elle a reçu des États membres de l’UE ; un mandat qui consiste à vérifier que les institutions de l’UE – en l’espèce, la BCE – exercent leurs compétences conformément au principe de proportionnalité31. La Cour constitutionnelle fédérale dénonce l’interprétation des traités européens à laquelle se livre la CJUE, une interprétation qui équivaut à une modification de ces traités. Elle rappelle que l’Union européenne n’est pas devenue « un État fédéral et que les États membres demeurent les maîtres des traités » (pt 111). Elle a donc déclaré ultra vires l’arrêt du 11 décembre 2018 de la CJUE, « ce qui, selon elle, a pour conséquence que l’arrêt de la CJUE n’a pas de force obligatoire en droit allemand »32.

On observera que la Cour constitutionnelle allemande a imposé un véritable ultimatum à la BCE. En effet, à l’issue d’une « période transitoire de 3 mois maximum permettant la coordination nécessaire avec l’Eurosystème », la Bundesbank, qui est le premier actionnaire de la BCE, ne pourra plus participer à la mise en œuvre et à l’exécution du PSPP, « à moins que le conseil des gouverneurs de la BCE n’adopte une nouvelle décision démontrant de manière compréhensible et motivée que les objectifs de politique monétaire poursuivis par le PSPP ne sont pas disproportionnés par rapport aux effets de politique économique et budgétaire résultant du programme » (pt 235).

Enfin, il convient de souligner que le BverfG vient mettre « pour la première fois à exécution la menace, plus ou moins explicite, de ne pas appliquer les décisions de la CJUE déjà contenue dans plusieurs de ses arrêts antérieurs, en particulier celui sur le traité de Lisbonne, et dans le texte de ses renvois préjudiciels dans l’affaire Gauweiler et l’affaire Weiss : le BverfG s’arroge le pouvoir d’apprécier en dernier ressort la légalité d’un acte de l’Union européenne, et menace ainsi de démanteler l’unité d’application du droit de l’Union »33. Pour Jacques Ziller, « les juges constitutionnels ne se limitent pas à raisonner sur la base du droit constitutionnel allemand – la Loi fondamentale de 1949 telle qu’interprétée par sa propre jurisprudence –, ce qui serait conforme au mandat institutionnel du BverfG ; ils prétendent imposer, non sans arrogance, leur propre manière de raisonner en droit de l’Union européenne »34.

III – Les conséquences de la décision de la Cour constitutionnelle allemande

La décision des juges allemands remet en question la légitimité de l’actuelle politique de rachats d’actifs publics de la BCE. Elle remet également en question l’indépendance de la BCE et fragilise l’autorité de la CJUE.

A – L’arrêt de la Cour constitutionnelle allemande et le quantitative easing

La décision du 5 mai 2020, qui a été présentée par certains comme une forme de rappel de la doctrine monétariste allemande, aura à n’en pas douter un impact sur le programme d’achat de dettes (quantitative easing) lancé, en mars 2015, par la BCE qui était présidée à l’époque par Mario Draghi ; un programme qui a joué un « rôle vital » pour l’économie européenne.

Ce jugement retentissant du Tribunal de Karlsruhe pourrait être de nature à fragiliser cette politique dite d’« assouplissement quantitatif » qui est à l’origine de l’explosion du bilan de la BCE, lequel a fini par atteindre plus de 4 000 Mds €, en mai 2017. Avec 4 157 Mds €, le bilan de la BCE a dépassé à cette date celui de la Réserve fédérale américaine (FED).

De mars 2015 à décembre 2018, la BCE a acquis pour plus de 2 600 Mds € de titres. Depuis le 1er novembre 2019, elle a repris ses achats mensuels nets de titres à hauteur de 20 Mds €.

Le programme PSPP a prévu que chaque banque centrale nationale achète des titres éligibles provenant d’émetteurs publics centraux, régionaux ou locaux de son propre pays, et cela en fonction de la clé de répartition pour la souscription au capital de la BCE.

Dans l’hypothèse où la Banque centrale allemande, qui est le plus important contributeur du programme d’achats de titres (quantitative easing) de la BCE, se verrait interdite d’y participer, cela pourrait priver ce dernier d’une grande partie de son efficacité.

Par ailleurs, le programme Quantitative easing, qui a été notamment critiqué en Allemagne, a fait débat au sein de la BCE. Lors de la réunion de politique monétaire du conseil des gouverneurs du 8 décembre 2016, plusieurs membres de la BCE se sont opposés à la poursuite de ce programme. L’annonce, le 12 septembre 2019, par Mario Draghi, de la reprise de ce programme à partir de novembre 2019 a particulièrement divisé la BCE. La démission de l’Allemande Sabine Lautenschläger, membre du directoire de la BCE, le 31 octobre 2019, a montré le clivage au sein de l’institution de Francfort entre les partisans du « QE » et ceux qui sont hostiles à cette politique35. Le 9 septembre 2011, l’Allemand Jürgen Stark, économiste en chef et membre du directoire de la BCE, avait lui aussi démissionné pour manifester son opposition au premier programme de rachat de dette publique initié par la BCE qui était alors présidée par Jean-Claude Trichet.

De ce point de vue, la décision de la Cour constitutionnelle allemande conduit à s’interroger sur la politique de la BCE et plus largement sur le « déficit démocratique » de la gouvernance économique au sein de l’UE. Elle s’adresse finalement à tous les gouvernements des États membres de l’Union économique et monétaire (UEM) et les invite à ouvrir le débat sur la gouvernance actuelle de la zone euro.

Enfin, dans son communiqué de presse du 5 mai 2020, la Cour constitutionnelle allemande a pris soin de préciser que sa décision ne concerne pas le « programme d’achat urgence pandémique » (Pandemic emergency purchase programme – PEPP) lancé par la BCE en mars 2020 pour amortir le choc économique déclenché par la pandémie de Covid-1936. Mais ce nouveau programme de rachats d’actifs publics de 750 Mds € risque, lui aussi, d’être contesté devant le juge de Karlsruhe, d’autant qu’il a été exempté par la BCE des limites strictes qu’elle avait fixées auparavant et qui lui empêchaient de racheter plus de 33 % de dette publique d’un État particulier. Le raisonnement développé par le juge constitutionnel allemand dans son arrêt du 5 mai 2020 pourrait s’appliquer au PEPP.

B – L’arrêt de la Cour constitutionnelle allemande et les institutions de l’Union européenne

La décision de la Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne vient affaiblir deux institutions essentielles de l’Union européenne. Elle remet en cause l’indépendance de la Banque centrale européenne qui, depuis 1992, joue un rôle essentiel dans le fonctionnement de la zone euro, celui de prêteur en dernier ressort37. Elle remet également en cause la prééminence de la Cour de justice de l’Union européenne, laquelle interprète le droit de l’UE sur renvoi préjudiciel des juridictions nationales, auxquelles ses décisions s’imposent38.

L’arrêt de la Cour constitutionnelle allemande et la BCE. En demandant à la BCE d’adopter une nouvelle décision permettant de démontrer que le programme PSPP satisfait au principe de proportionnalité, la décision du juge constitutionnel allemand menace l’indépendance de la Banque centrale européenne qui est un principe essentiel de l’Union économique et monétaire (UEM).

Ce principe fondamental est prévu à l’article 130 du TFUE39 et à l’article 88 de la Loi fondamentale allemande. Il a d’ailleurs conditionné la participation de l’Allemagne à l’UEM comme le souligne l’arrêt rendu le 12 octobre 1993 par la Cour de Karlsruhe au sujet de l’approbation du traité de Maastricht40.

La BCE, qui a été conçue sur le modèle de la Bundesbank, ne saurait recevoir d’instructions de la Cour constitutionnelle allemande. Il n’est pas possible à une juridiction nationale comme la Cour constitutionnelle allemande « d’ordonner l’action de la BCE »41. Il n’y a pas ici « de base légale »42 sur laquelle pourrait s’appuyer la décision de la Cour de Karlsruhe.

Le commissaire européen aux affaires économiques, Paolo Gentiloni, a tenu à rappeler que « la BCE est une institution indépendante » et que « son indépendance constitue le fondement de la politique monétaire européenne »43. Le 7 mai 2020, la présidente de la BCE, Christine Lagarde, a elle-même répondu à la Cour constitutionnelle allemande en lui indiquant que la Banque de Francfort n’avait pas de comptes à rendre à une juridiction nationale : la BCE est « une institution européenne, responsable devant le Parlement européen et sous la juridiction de la Cour de justice de l’UE »44.Christine Lagarde a également laissé entendre que la BCE poursuivrait sa politique de rachat de dette publique en indiquant que la Banque centrale « continuera sans se laisser décourager » à « faire tout le nécessaire pour remplir son mandat » de stabilité des prix en zone euro.

Enfin, la BCE pourrait avoir l’occasion de répondre indirectement à la Cour de Karlsruhe, qui l’exhorte à établir de manière « compréhensible et détaillée » comment les effets positifs de son programme de rachats de dettes publiques l’emportent sur ses inconvénients, dans le cadre de la « revue stratégique »45 qu’elle a officiellement lancée, le 23 janvier 2020, à l’issue de son conseil des gouverneurs. En effet, cette vaste revue stratégique a prévu d’évaluer « l’efficacité et les effets secondaires potentiels de la gamme d’instruments de politique monétaire conçus au cours des 10 dernières années »46.

L’arrêt de la Cour constitutionnelle allemande et la CJUE. L’un des principaux reproches que l’on peut faire à la décision rendue par la seconde chambre de la Cour constitutionnelle fédérale allemande est qu’elle fragilise l’autorité de la CJUE qui est la gardienne de l’ordre juridique de l’UE, la garante de l’application uniforme du droit de l’Union européenne dans tous les États membres de l’UE. Cette décision est susceptible d’ouvrir la voie à une confrontation entre la CJUE et d’autres juridictions constitutionnelles nationales qui pourraient être encouragées à défier ses arrêts. Déjà, les gouvernements hongrois et polonais qui ont fait l’objet ces dernières années de nombreuses décisions défavorables de la CJUE se sont félicités du jugement de la Cour constitutionnelle allemande, « un des jugements les plus importants de l’histoire de l’Union européenne » pour le Premier ministre polonais, Mateusz Morawiecki47.

Interrogé sur la décision de la Cour constitutionnelle allemande, le porte-parole de la Commission européenne a souhaité réaffirmer, le 5 mai 2020, le principe de « primauté » du droit de l’UE sur le droit national48. Ce principe a été consacré par le juge de Luxembourg dans son célèbre arrêt Costa c/ Enel du 15 juillet 196449. L’arrêt Internationale Handelsgesellschaft du 17 décembre 1970 a ensuite confirmé que cette primauté s’exerçait même à l’égard des normes constitutionnelles des États membres50.

À la différence du projet de traité établissant une constitution pour l’Europe (TECE), ce principe de primauté n’est pas affirmé dans un article spécifique du traité de Lisbonne. Mais il fait l’objet d’une déclaration annexe renvoyant à la jurisprudence de la CJUE. Un avis du service juridique du conseil est également annexé qui indique que « le fait que le principe de primauté ne soit pas inscrit dans le futur traité (de Lisbonne) ne modifiera en rien l’existence de ce principe ni la jurisprudence en vigueur de la Cour de justice ».

Alors que la CJUE ne commente « jamais un arrêt d’une juridiction nationale », il est compréhensible qu’elle ait tenu à rappeler dans un bref communiqué51 publié à la suite de l’arrêt du BVerfG que « selon une jurisprudence constante de la Cour de justice, un arrêt rendu à titre préjudiciel par cette cour lie le juge national pour la solution du litige au principal ». La CJUE a souligné qu’elle est seule « compétente » pour constater qu’un acte d’une institution de l’Union européenne est contraire au droit de l’UE et que des divergences entre les juridictions des pays membres quant à la validité de tels actes seraient de nature à compromettre l’unité de l’ordre juridique de l’UE et à porter atteinte à la sécurité juridique52. Le communiqué de la CJUE rappelle également que « tout comme d’autres autorités des États membres », les juridictions nationales sont soumises à l’obligation de garantir le plein effet du droit de l’UE53.

Cela étant précisé, il faut rappeler que le Tribunal constitutionnel de Karlsruhe n’a jamais suivi la CJCE dans l’affirmation d’une primauté inconditionnelle du droit communautaire sur le droit national. Ainsi, dans son arrêt rendu le 30 juin 2009 au sujet de la loi d’approbation du traité de Lisbonne, il souligne qu’avec « la déclaration n° 17 relative à la primauté et annexée au traité de Lisbonne, la République fédérale d’Allemagne ne reconnaît pas une primauté absolue de la validité du droit de l’Union – ce qui soulèverait des objections du point de vue du droit constitutionnel –, mais confirme seulement la situation juridique actuelle dans son interprétation par la Cour constitutionnelle fédérale »54. Il affirme également que « l’allégation (…) selon laquelle avec l’approbation au traité de Lisbonne, la primauté « absolue », prévue par le traité constitutionnel qui a échoué, du droit adopté par les organes de l’Union sur le droit des États membres ferait désormais, sur le fond, partie du contenu du traité et que serait en définitive reconnue illicitement une primauté de validité comme celle dans un État fédéral, allant jusqu’à l’abrogation de dispositions contraires du droit constitutionnel des États membres, n’est pas pertinente »55.

Enfin, le 10 mai 2020, la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a fait savoir que la Commission était « en train d’analyser en détail le jugement de plus de cent pages de la Cour constitutionnelle fédérale allemande » et qu’elle envisagera, le cas échéant, de « possibles prochaines étapes allant jusqu’à une procédure pour infraction aux traités européens »56.

La Commission de Bruxelles pourrait ouvrir une procédure en manquement contre l’Allemagne sur le fondement de l’article 258 du TFUE au motif que cet État membre a manqué à son obligation de reconnaître l’autorité des décisions de la CJUE. Il est à noter que par sa décision du 4 octobre 2018, la CJUE a, pour la première fois, constaté le manquement d’un État membre en raison de l’inaction d’une juridiction nationale. Elle a jugé que la France avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’UE, le Conseil d’État ayant omis de la saisir à titre préjudiciel, dans une affaire fiscale57. Pour la CJUE, le manquement d’un État membre « peut être, en principe, constaté au titre de l’article 258 du TFUE quel que soit l’organe de cet État dont l’action ou l’inaction est à l’origine du manquement, même s’il s’agit d’une institution constitutionnellement indépendante ».

Mais selon Peter Huber, qui est l’un des juges de Karlsruhe, « une procédure d’infraction constituerait une escalade considérable, qui plongerait l’Allemagne et d’autres États membres dans un conflit constitutionnel difficile à résoudre »58.

En conclusion, il apparaît que l’arrêt du 5 mai 2020 de la seconde chambre de la Cour constitutionnelle fédérale allemande, qui concerne la politique de quantitative easing menée par la BCE pour soutenir l’économie de la zone euro, aura des conséquences juridiques, économiques et politiques importantes. Cette décision inédite adoptée à une écrasante majorité est pour le directeur de l’Institut Jacques-Delors de Berlin, Henrik Enderlein, « un désastre du point de vue de l’intégration européenne »59. Elle vient créer un affrontement sans précédent entre le droit allemand et le droit de l’Union européenne. Elle pourrait menacer le principe de primauté du droit de l’UE sur le droit national qui est l’un des grands piliers de l’ordre juridique européen. Elle pourrait relancer « la guerre du dernier mot »60 qui oppose la CJUE aux cours constitutionnelles nationales.

Notes de bas de pages

  • 1.
    BVerfG, 5 mai 2020, 2 BvR 859/15, 2 BvR 1651/15, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 980/16.Le texte complet de l’arrêt est disponible en version originale et en traduction anglaise sur le site du Bundesverfassungsgericht : https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2020/05/rs20200505_2bvr085915en.html.
  • 2.
    La Cour constitutionnelle allemande de Karlsruhe est composée de deux chambres (Senate) qui comprennent chacune huit juges. Si la première chambre statue notamment « sur l’interprétation des droits fondamentaux dans le cadre des recours individuels et des contrôles de constitutionnalité des normes », la deuxième chambre « est avant tout généralement compétente pour les affaires juridiques relatives à l’organisation de l’État » (V. Parlement européen, « Le rôle des Cours constitutionnelles dans la gouvernance à plusieurs niveaux. Allemagne : la Cour constitutionnelle fédérale », nov. 2016).
  • 3.
    https://fr.euronews.com/2020/05/05/la-justice-allemande-somme-la-bce-de-justifier-son-programme-anti-crise.
  • 4.
    V. Grégoire G., « Crise des dettes souveraines et risque de conflit juridictionnel : retour sur l’affaire Outright Monetary Transactions », RDIC 2018, p. 147-180.
  • 5.
    Lanneau R., « Les (nombreuses) limites du contrôle juridictionnel des programmes d’action de la BCE », Dr. adm. 2019, comm. 10.
  • 6.
    V. BCE, communiqué de presse, « La BCE annonce un programme étendu d’achats d’actifs », 22 janv. 2015 (https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2015/html/pr150122_1.fr.html) ; déc. n° 2015/774/UE de la BCE du 4 mars 2015, concernant un programme d’achats d’actifs du secteur public sur les marchés secondaires (BCE/2015/10, JOUE L 121, 14 mai 2015, p. 20).
  • 7.
    Les autres composantes de l’EAPP concernent l’achat d’obligations privées.
  • 8.
    V. CJUE, communiqué de presse, n° 192/18, 11 déc. 2018.
  • 9.
    BVerfG, 18 juill. 2017, 2 BvR 859/15, 2 BvR 1651/15, 2 BvR 2006/152, BvR 980/16 : https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2017/07/rs20170718_2bvr085915.html ; V.Germain J., « Karlsruhe met à nouveau Luxembourg sous pression : le quantitative easing devant la Cour constitutionnelle allemande », Revue de l’Union européenne, 2018, n° 620,p. 453-458.
  • 10.
    CJUE, 11 déc. 2018, n° C-493/17, Weiss e.a. ; v. Simon D., Europe 2019, comm. 105.
  • 11.
    CJUE, 16 juin 2015, n° C-62/14, Gauweiler c/ Deutscher Bundestag ; V. Martucci F., « La Cour de justice face à la politique monétaire en temps de crise de dettes souveraines : l’arrêt Gauweiler entre droit et marché », CDE 2015, p. 493 et s.
  • 12.
    CJUE, 16 juin 2015, n° C-62/14, Gauweiler c/ Deutscher Bundestag, pt 52.
  • 13.
    V. CJUE, communiqué de presse, n° 192/18, 11 déc. 2018.
  • 14.
    V. Charrel M., « La justice allemande se penche à nouveau sur les rachats de dettes de la BCE », Le Monde, 24 juill. 2019.
  • 15.
    CJUE, 11 déc. 2018, n° C-493/17, Weiss e.a.
  • 16.
    D’Argent P., « Le jugement de Karlsruhe doit être pris au sérieux », Le Soir, 11 mai 2020.
  • 17.
    V. Germain J., « Karlsruhe met à nouveau Luxembourg sous pression : le quantitative easing devant la Cour constitutionnelle allemande », Rev. UE 2018, n° 620.
  • 18.
    V. Joop O., « La guerre des Cours n’a pas eu lieu », RTD eur. 2017, p. 103.
  • 19.
    BVerfG, 12 oct. 1993, 2 BvR 2134/92, Maastricht et 2 BvR 2159/92 : Rec. BVerfGE, 89.
  • 20.
    BVerfG, 30 juin 2009, Lisbonne, 2 BvE 2/08 : Rec. BVerfGE, 123.
  • 21.
    Conclusions de l’avocat général Pedro Cruz Villalón, CJUE, 14 janv. 2015, n° C-62/14, Gauweiler, pt 17.
  • 22.
    BVerfG, 6 juin 2010, Honeywell, 2 BvR 2661/06 : Rec. BVerfGE,126.
  • 23.
    BVerfG, 14 janv. 2014, OMT I, 2 BvR 2728/13, 2 BvR 2729/13, 2 BvR 2730/13, 2 BvR 2731/13, 2 BvE 13/13 : Rec. BverfGE, 134.
  • 24.
    Millet F-X., « Le premier renvoi préjudiciel de la Cour constitutionnelle fédérale allemande : un pas en avant, trois pas en arrière », RDP 2015, p. 185.
  • 25.
    Dans son arrêt Weiss du 11 décembre 2018, la CJUE a souligné que « les décisions successives de la BCE relatives au PSPP ont été systématiquement éclairées par la publication de communiqués de presse, de déclarations introductives du président de la BCE lors de conférences de presse, accompagnées de réponses aux questions posées par la presse, et de comptes rendus des réunions de politique monétaire du conseil des gouverneurs de la BCE retraçant les débats menés au sein de cette instance ».
  • 26.
    BVerfG, communiqué de presse n° 32/2020, 5 mai 2020 : https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2020/bvg20-032.html.
  • 27.
    BVerfG, communiqué de presse, n° 32/2020, 5 mai 2020 : https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2020/bvg20-032.html.
  • 28.
    https://www.euractiv.fr/section/economie/news/german-court-gives-ultimatum-to-ecb-on-bond-buying-programme/.
  • 29.
    Sur ce point, v. Ziller J., « L’insoutenable pesanteur du juge constitutionnel allemand. À propos de l’arrêt de la deuxième chambre de la Cour constitutionnelle fédérale allemande du 5 mai 2020 concernant le programme PSPP de la Banque Centrale Européenne », Blogdroiteuropeen Working Paper, mai 2020 : https://blogdroiteuropeen.files.wordpress.com/2020/05/wp-ziller-bvergg-5-mai-2020.pdf.
  • 30.
    BVerfG, communiqué de presse n° 32/2020, 5 mai 2020.
  • 31.
    V. D’Argent P., « Le jugement de Karlsruhe doit être pris au sérieux », Le Soir, 11 mai 2020.
  • 32.
    D’Argent P., « Le jugement de Karlsruhe doit être pris au sérieux », Le Soir, 11 mai 2020.
  • 33.
    Ziller J., « L’insoutenable pesanteur du juge constitutionnel allemand. À propos de l’arrêt de la deuxième chambre de la Cour constitutionnelle fédérale allemande du 5 mai 2020, concernant le programme PSPP de la Banque Centrale Européenne », Blogdroiteuropeen Working Paper, mai 2020.
  • 34.
    Ziller J., « L’insoutenable pesanteur du juge constitutionnel allemand. À propos de l’arrêt de la deuxième chambre de la Cour constitutionnelle fédérale allemande du 5 mai 2020, concernant le programme PSPP de la Banque Centrale Européenne », Blogdroiteuropeen Working Paper, mai 2020.
  • 35.
    V. Charrel M., « Vent de fronde au sein de la Banque centrale européenne », Le Monde, 27 sept. 2019.
  • 36.
    Le 30 avril 2020, la présidente de la BCE Christine Lagarde a expliqué que ce dispositif « sera poursuivi jusqu’à ce que la BCE estime que la crise du coronavirus est passée, et dans tous les cas jusqu’à la fin de l’année ».
  • 37.
    Il est à noter que les déclarations de Mario Draghi du 6 septembre 2012, qui ont affirmé le statut de prêteur en dernier ressort de la BCE, « sont d’une certaine manière venues parachever sa mue en banque centrale de plein exercice, ce qui a permis aux yeux des investisseurs de constater le caractère consubstantiel du lien entre l’Euro et la banque centrale qui l’émet » (Fabre A., « Banque centrale européenne : d’une légitimité de crise à une crise de légitimité ? », Regards sur l’économie allemande 2015, n° 116-117).
  • 38.
    CJUE, 14 déc. 2000, n° C-446/98, Fazenda Pública : Rec., p. I-11435, pt 49.
  • 39.
    « Dans l’exercice des pouvoirs et dans l’accomplissement des missions et des devoirs qui leur ont été conférés par les traités et les statuts du SEBC et de la BCE, ni la Banque centrale européenne, ni une banque centrale nationale, ni un membre quelconque de leurs organes de décision ne peuvent solliciter ni accepter des instructions des institutions, organes ou organismes de l’Union, des gouvernements des États membres ou de tout autre organisme. Les institutions, organes ou organismes de l’Union ainsi que les gouvernements des États membres s’engagent à respecter ce principe et à ne pas chercher à influencer les membres des organes de décision de la Banque centrale européenne ou des banques centrales nationales dans l’accomplissement de leurs missions » (TFUE, art. 130).
  • 40.
    Cet arrêt du 12 octobre 1993 du Tribunal constitutionnel allemand rappelle que le Bundestag a accompagné son approbation du Traité de Maastricht d’une résolution relative à l’UEM qui indique notamment que « le Bundestag reconnaît que le traité sur l’Union européenne jette les bases d’une future monnaie européenne stable, notamment en garantissant l’indépendance de la Banque centrale européenne et en prévoyant l’adoption, d’un commun accord, de critères de stabilité pour les États membres participants ».
  • 41.
    V. Ducrozet F., « Sur l’euro, les Allemands sont schizophrènes », Le Monde, 7 mai 2020.
  • 42.
    V. Ducrozet F., « Sur l’euro, les Allemands sont schizophrènes », Le Monde, 7 mai 2020.
  • 43.
    https://www.euractiv.fr/section/economie/news/german-court-gives-ultimatum-to-ecb-on-bond-buying-programme/.
  • 44.
    https://www.latribune.fr/economie/union-europeenne/la-justice-europeenne-se-dit-seule-competente-sur-l-action-de-la-bce-847284.html.
  • 45.
    Cet examen approfondi de sa stratégie de politique monétaire est un exercice qu’elle a réalisé pour la dernière fois en 2003.
  • 46.
    V. le communiqué de presse de la BCE du 23 janvier 2020 : « La BCE lance une évaluation de sa stratégie de politique monétaire ».
  • 47.
    V. Chastand J-B, Iwaniuk J., « Budapest et Varsovie se réjouissent du jugement de la Cour constitutionnelle allemande », Le Monde, 11 mai 2020.
  • 48.
    https://www.lefigaro.fr/flash-eco/programme-de-la-bce-la-commission-rappelle-que-la-justice-de-l-ue-prime-sur-la-justice-allemande-20200505.
  • 49.
    CJCE, 15 juill. 1964, n° 6/64, Faminio Costa c/ Enel : Rec., p. 11411.
  • 50.
    CJCE, 17 déc. 1970, n° C-11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH : Rec. p. 1125.
  • 51.
    CJUE, communiqué de presse n° 58/20, 8 mai 2020.
  • 52.
    CJUE, 22 oct. 1987, n° 314/85, Foto-Frost c. Hauptzollamt Lübeck-ost : Rec., p. 4199.
  • 53.
    CJUE, 4 juill. 2006, n° C-212/04, Adeneler e.a. : Rec., p. I-6057, pt 122.
  • 54.
    BVerfG, 30 juin 2009, Lisbonne, 2 BvE 2/08 : Rec. BVerfGE, 123.
  • 55.
    BVerfG, 30 juin 2009, Lisbonne, 2 BvE 2/08 : Rec. BVerfGE, 123.
  • 56.
    https://www.lefigaro.fr/flash-eco/bce-bruxelles-evoque-la-menace-de-poursuite-en-justice-contre-l-allemagne-20200510.
  • 57.
    CJUE, 4 oct. 2018, n° C-416/17, Commission c/ France.
  • 58.
    https://fr.reuters.com/article/frEuroRpt/idFRL8N2CV2O9.
  • 59.
    https://www.lesechos.fr/finance-marches/marches-financiers/ce-tribunal-allemand-qui-fait-trembler-les-institutions-europeennes-1200664.
  • 60.
    V. Supiot A., « La guerre du dernier mot », in Liber amicorum en hommage à Pierre Rodière. Droit social international et européen en mouvement, 2019, LGDJ, p. 489-503.

À lire également

Référence : LPA 03 Juil. 2020, n° 154f6, p.7

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