Mobilisation sociale : les délais de publication des arrêtés préfectoraux contestés devant le Conseil d’État

Jeudi, le Conseil d’État a examiné deux recours portant sur la possibilité d’imposer aux préfets un délai minimum entre la publication de l’arrêté et l’événement concerné par celui-ci afin de garantir le droit au recours effectif en matière de manifestation, couvre-feu, et autres mesures touchant aux libertés dans ce type de situations.

Les préfets font-ils exprès de publier tardivement leurs arrêtés pour échapper au contrôle du juge administratif ? C’est en tout cas ce dont il a été accusé jeudi devant le Conseil d’État, à l’occasion de deux recours en référé examinés successivement sur le sujet. Cela fait environ trois ans que se serait développée cette pratique fustigée par plusieurs associations et syndicats.

Pour comprendre les enjeux, il faut savoir qu’un arrêté préfectoral entre en vigueur, sauf précision contraire, le lendemain de sa publication. Ce qui laisse peu de temps pour tenter d’obtenir sa suspension, en particulier lorsqu’il porte sur une interdiction de manifester.

« Un délai permettant un accès utile au juge »

Dans une décision du 24 mai 2023, le Conseil d’État, statuant en référé dans une affaire de drone, a jugé que :

« sauf motif impératif d’urgence lié au maintien et la sauvegarde de la sécurité publique dans une situation grave, une mesure de police affectant les libertés publiques doit être publiée dans un délai permettant un accès utile au juge, et notamment au juge des référés saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative »

Mais que faut-il entendre exactement par « un délai permettant un accès utile au juge » ? Le tribunal administratif de Paris, s’agissant d’un arrêté de couvre-feu, a répondu le 21 octobre dernier : douze heures.

Extrait :

Article 2 : Il est enjoint au préfet de police de publier les arrêtés portant couvre–feu sur le site internet de la préfecture dans un délai permettant un accès effectif et utile au juge des référés saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, qui ne saurait être inférieur à 12 heures avant leur entrée en vigueur. (TA Paris 21 octobre 2026 N° 2632239 et 2632240)

C’est l’objet du premier recours de la journée, à l’initiative du ministère de l’Intérieur, qui demande au juge des référés du Conseil d’État d’annuler cet article de l’ordonnance. À l’audience de 14 h 30, Pascale Léglise, intervenant pour le ministère, explique au juge Jérôme Marchand-Arvier que le tribunal administratif de Paris est sorti de son rôle en enjoignant aux préfets de manière générale et absolue pour l’ensemble des décisions de couvre-feu, de publier leurs arrêtés 12 heures minimum avant le début des événements. En outre, cet article 2 ne retient pas la réserve posée par le Conseil d’État en 2023 relative au « motif impérieux d’ordre public » qui permettrait d’échapper à ce délai.

Le Syndicat des avocats de France (SAF) et l’association Adelico (Association de défense des libertés constitutionnelles, fondée en 2017) ont sauté sur l’occasion pour demander au contraire, via un appel incident, l’extension de ce délai de 12 heures à tous les arrêtés portant atteinte à une liberté publique : manifestations, port et transport d’éléments de protection, interdiction de circulation des mineurs…Au passage, ils ont aussi déposé une question prioritaire de constitutionnalité. Son objet, expliqué par Me Samy Djemaouin pour le SAF : trois articles (L221-2 du CRPA, L211-1 du CSI et L2512 I du CGCT) ont tous en commun d’autoriser l’administration à publier un arrêté « à une heure ou plus aucun juge ne peut être saisi ». Faut-il laisser à l’administration la maîtrise effective de ce délai utile, ou celui-ci relève-t-il de la compétence du législateur ? Le SAF pense, on l’aura compris, que le législateur doit s’emparer du sujet.

« On ne va pas se bloquer la possibilité d’interdire une marche de casseurs sur l’Élysée parce qu’on est hors délai ! »

Une QPC sur ce thème a déjà été rejetée par le Conseil d’État, rappelle Pascale Léglise qui conteste par ailleurs toute volonté délibérée des préfets d’échapper au contrôle du juge. Si les publications interviennent si près des événements, explique-t-elle, c’est parce que la situation « quasi-insurrectionnelle » qui s’est installée depuis le 17 octobre dans tout le pays est d’une intensité et d’une étendue inédite. Elle pose donc d’importantes difficultés de renseignement et d’allocation des moyens qui sont traitées jusqu’au dernier moment. Pour Pascale Léglise, il n’est pas question d’imposer à l’administration un « délai couperet » : « on ne va pas se bloquer la possibilité d’interdire une marche de casseurs sur l’Élysée parce qu’on est hors délai ! » Elle réfute par ailleurs tout intérêt à retarder la publication des arrêtés : « plus on prévient tôt, moins il y a de gens qui viennent, nous avons intérêt à publier tôt ». L’argument ne convainc pas Me Paul Mathonnet pour Adelico : « Il est impossible que tous les arrêtés tardifs soient justifiés par une information du dernier moment ». Celui-ci souligne qu’il ne s’agit pas de paralyser l’administration, mais de fixer un cadre. La QPC sera-t-elle transmise ? Le recours est-il recevable alors que d’autres ordonnances sont intervenues depuis ? L’ordonnance contestée fixe-t-elle réellement une règle générale comme le soutient le ministère, ou s’est-elle prononcée uniquement sur le cas qui lui était soumis, ainsi que le comprennent les associations en face ? Telles sont quelques-unes des questions que devra trancher le juge.

Imposer à l’administration un délai de 48 heures ?

L’audience suivante était prévue à 16 heures, elle commence finalement à 16 h 30, les débats de la première ayant été plus longs que prévus. Le juge est le même, le sujet aussi, mais le ministère et Me Mathonnet changent de place : de requérant, le ministère devient défendeur. Plusieurs associations en effet, dont la Ligue des droits de l’homme (LDH) et une intervenante, la CGT, ont décidé de demander au juge des référés d’enjoindre au ministre de l’Intérieur de prendre une circulaire pour fixer aux préfets un délai de publication de 48 heures minimum avant l’entrée en application de leurs arrêtés de limitation de manifestations, rassemblements, déplacements ; « sauf cas d’urgences », prend soin de préciser Me Mathonnet qui suit la même ligne que lors de la première affaire : il s’agit de contraindre les préfets à respecter un cadre sans les paralyser. À titre subsidiaire, si le juge ne leur faisait pas droit, les requérants réclament que la justice administrative s’adapte aux pratiques des préfets et ouvre en conséquence des permanences le soir et la nuit.

Me Lionel Crusoe, avocat à la Cour, qui intervient pour les requérants, explique qu’ils ont produit  « une liste des nombreuses ordonnances soit de non-lieu à statuer soit de rejet » qui montre la difficulté dans laquelle se retrouvent les tribunaux administratifs à cause des arrêtés tardifs des préfets. Il cite des cas limite, comme cet arrêté publié deux jours après que son contenu a été communiqué verbalement aux organisations syndicales et dix minutes seulement avant le début de l’audience en contestant le contenu. Qu’il s’agisse des arrêtés d’interdiction de manifestation, des autorisations de drones, ou des micas (mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance), il ne demande aucune innovation au juge, mais simplement de faire appliquer la jurisprudence

Impossible, estime Pascale Léglise : le ministre n’est pas compétent pour faire une telle injonction aux préfets car il n’a pas à encadrer leur pouvoir de police. Pour le reste, elle répète à quel point la situation est complexe à gérer : « on a des manifestations quasiment tous les jours, quand bien même vous l’écririez (NDLR : le délai demandé), on ne pourrait pas l’appliquer ! »

« Le caractère systémique d’une pratique récurrente »

Pourquoi réclamer un délai de 48 heures ? interroge le juge Marchand-Arvier. Parce que ça correspond à l’urgence du référé-liberté, répond Me Mathonnet qui conteste l’analyse de Pascale Léglise sur l’injonction. Selon lui, il s’agit juste de rappeler les règles de bon fonctionnement de l’administration qu’il résume ainsi : « si vous êtes en mesure de prendre une décision, publiez-la et dans le cas d’un dépassement du délai, que ce soit motivé ». Et l’avocat d’expliquer « c’est un enjeu aujourd’hui car les dispositifs sécuritaires de plus en plus intrusifs s’accumulent ; il ne faut pas que l’administration soit tentée de jouer la montre pour s’épargner le regard du juge ». Volonté consciente d’échapper au contrôle ou mauvaise organisation ? Au fil des échanges, l’accusation initiale se tempère, l’administration ne le fait pas forcément exprès, mais qu’importe, il faut qu’un juge lui rappelle les règles. Pascale Léglise de son côté admet qu’il peut y avoir parfois des retards liés à de banales questions d’horaires de bureau.

Où est l’urgence pour le juge des référés d’intervenir, questionne encore le juge. « C’est le caractère systémique d’une pratique récurrente, répond Me Mathonnet. L’atteinte grave, c’est l’absence d’accès au juge sur un sujet de libertés publiques. Il faut éviter que cette situation perdure, elle alimente la contestation. L’opinion ne comprend pas pourquoi elle ne peut pas contester ces décisions ». Ce d’autant que plusieurs nouvelles journées de mobilisation sont prévues, les 14, 17 novembre et 19 novembre. Un calendrier qui, au passage, accrédite les explications du ministère sur le nombre d’événements à gérer dans un temps très court.

« Les manifestations ont changé de visage »

Pascale Léglise n’en démord pas : impossible de contraindre l’administration à publier plus vite. « On prend en compte les circonstances au plus près de la manifestation car on est responsable de la sécurité. Une manifestation peut bien être annoncée quatorze jours à l’avance, qu’est-ce qui se passe si on apprend qu’il va y avoir des casseurs, que l’on voit les commerçants s’armer, les conseils de légitime défense se multiplier avec l’aide de l’ultra-droite ? ». Elle souligne que la situation n’est plus la même que lorsqu’elle a pris son poste il y a 16 ans, « c’était très rare d’interdire une manifestation ou de modifier un parcours, les manifestations ont changé de visage, c’est une réalité ». Au terme de ce qui s’apparente à un dialogue de sourd, Me Mathonnet conclut : « cette liberté d’action de l’administration nous ne la contestons pas, nous demandons qu’elle soit mieux rationalisée et plus transparente ». Les décisions sont annoncées en début de semaine prochaine.