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Infraction de détournement de fonds publics : quelques rappels utiles

Publié le 31/05/2022 - mis à jour le 31/05/2022 à 10H04
Evasion fiscale
Nuthawut/AdobeStock

Dans l’arrêt du 16 mars 2022, la chambre criminelle de la Cour de cassation précise que les éléments matériels de l’infraction de faux et usage de faux et l’infraction de détournement de fonds publics sont distincts. De ce fait, les poursuites pénales peuvent se cumuler. Par ailleurs, la remise des fonds à la directrice du cabinet du maire doit être nécessairement démontrée pour caractériser l’infraction de détournement de fonds publics. Dans la même veine, la délégation d’une mission de service public à la directrice du maire ne peut se déduire de la simple fonction de cette dernière.

Cass. crim., 16 mars 2022, no 21-82254

Suivant le proverbe italien, « les deniers publics sont comme l’eau bénite ; chacun y puise », la chambre criminelle de la Cour de cassation a eu l’occasion de rappeler les composantes matérielles de l’infraction de détournement de fonds publics prévue à l’article 432-15 du Code pénal, tout en les distinguant de l’infraction d’usage de faux prévue à l’article 441-1 du Code pénal. La solution rappelle par ailleurs la nécessité de démontrer une délégation de signature du maire en tant qu’ordonnateur des dépenses de la commune pour retenir la condition préalable de l’infraction de délit de détournement de fonds publics, dans son arrêt en date du 16 mars 2022.

En l’espèce, une directrice de cabinet du maire de la commune avait accepté, validé et mis en paiement six factures d’une société. Au sein de cette facture, y figuraient plusieurs anomalies, notamment l’application d’un forfait « suivi et conseil postcréation » de 5 000 € par prestation et d’un supplément « frais d’exécution en urgence » de 50 % de la prestation non prévus au contrat, la facturation de prestations non réalisées, doublement facturées ou surévaluées.

La directrice du cabinet du maire de la commune est poursuivie par le procureur de la République devant le tribunal correctionnel sur les chefs de détournement de fonds publics et usage de faux. La chargée de mission au cabinet du maire en charge de la communication durant la période du 30 avril 2012 au 30 mars 2014 et la directrice de la communication du cabinet durant la période de mars 2010 à juin 2011 ont été poursuivies sur les mêmes chefs d’infractions, mais seulement pour certaines des factures litigieuses. En outre, le maire et ordonnateur de la commune a été convoqué devant le tribunal correctionnel en tant que complice par aide, assistance ou instructions du délit de détournement de fonds publics commis par la directrice du cabinet du maire de la commune, de la chargée de mission au cabinet du maire en charge de la communication et de la directrice de la communication audit cabinet, car ce dernier avait organisé des rendez-vous ou des réunions ou en donnant des instructions à ce sujet. Le 20 novembre 2017, par jugement, le tribunal correctionnel a déclaré coupable la directrice de cabinet du maire de la commune et la chargée de mission au cabinet du maire en charge de la communication et la directrice de la communication du cabinet. Le maire et ordonnateur de la commune a été poursuivi du chef de complicité de détournement de fonds publics. En outre, le tribunal correctionnel a déclaré recevable la constitution de partie civile de la commune et condamné les prévenus à réparer le préjudice subi par cette dernière.

Les prévenus et le ministère public ont interjeté appel du jugement du tribunal correctionnel. Le 26 mars 2021, la chambre 2-13 de la cour d’appel de Paris a condamné la directrice de cabinet du maire de la commune à 10 mois d’emprisonnement avec sursis et 3 000 € d’amende pour détournement de fonds public. Le maire et ordonnateur de la commune a été condamné pour complicité de détournement de fonds publics, à un an d’emprisonnement avec sursis, 8 000 € d’amende, et trois ans d’inéligibilité et a prononcé sur les intérêts civils. Pour ce faire, les juges du fond relèvent que la chargée de mission au cabinet du maire est l’auteur des mentions fautives figurant sur les six factures litigieuses, notamment celle du 5 décembre 2012 et le bon de commande du 14 décembre 2012, alors qu’une autre employée a refusé de procéder à une telle signature. Par ailleurs, la facture en date du 18 décembre 2000 a été signée par le directeur des finances de la commune, sur instructions de la directrice du cabinet du maire de la commune, celle-ci a également signé les deux factures en date du 13 septembre 2010 et les bons de commande correspondants. Lesdites factures ont été signées par différentes personnes dans des situations urgentes en sus de l’absence d’efficacité du directeur financier. Ces circonstances n’ont pas permis de procéder à un contrôle effectif des prestations facturées contribuant ainsi aux détournements. Enfin, la directrice de cabinet du maire n’a pas assisté à la rencontre entre le maire et l’ordonnateur de la commune et un autre individu au cours de laquelle il a été décidé d’instaurer un système de fausse facturation en faveur de la société en échange de l’embauche d’une employée municipale par ladite société. Le maire et ordonnateur de la commune a communiqué les termes de l’accord passé et ce dernier a adressé le devis de la société, repris dans le bon de commande du 17 décembre 2009 à la directrice qui l’a signé, correspondant à la facture du 18 décembre 2009. Les présents faits illustrent le rôle déterminant de la directrice pour la signature des factures attestant d’un service fait par les signataires, soit sur ses instructions, soit par les informations communiquées. La directrice de cabinet du maire de la commune et le maire et ordonnateur de la commune ont formé un pourvoi en cassation. Le cinquième moyen est déclaré non admis au regard de l’article 567-1-1 du Code de procédure pénale. Au soutien du quatrième moyen, les prévenus invoquent la violation du principe ne bis in idem pour contester la condamnation des chefs d’usage de faux et de détournement de fonds publics de la directrice de cabinet du maire de la commune et du chef de complicité de détournement de fonds publics pour le maire et ordonnateur de la commune. À cet effet, la formulation employée par la jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation en date du 26 octobre 2016 est reproduite. En effet, « des faits qui procèdent de manière indissociable d’une action unique caractérisée par une seule intention coupable ne peuvent donner lieu, contre le même prévenu, à deux déclarations de culpabilité de nature pénale, fussent-elles concomitantes »1. Conséquemment, la directrice de cabinet du maire de la commune ne pouvait être déclarée à la fois coupable d’usage de faux et de détournement de fonds publics, car relevant du même fait, à savoir les six factures visées par la prévention, « dont elle aurait su qu’elles comportaient des prestations non réalisées ou indues, soient signées et donc attestées pour service et transmises au service comptable pour mise au paiement ». Au service du premier moyen, les prévenus rappellent la composante matérielle du délit de détournement de fonds publics qui suppose que les fonds détournés aient été remis au prévenu en raison de ses fonctions ou de sa mission. Or, les fonctions de directeur de cabinet ne permettent pas de caractériser la remise à l’intéressé des fonds de la commune. Par ailleurs, la remise doit avoir lieu à la condition que le bénéficiaire dispose d’une délégation de signature de l’ordonnateur. Néanmoins, la facilitation de la mise en circulation des factures par la directrice de cabinet afin qu’elles soient transmises au service comptable avec la mention d’un service fait avaient été payées sur les fonds publics ne permet pas de caractériser que la directrice bénéficiait d’une délégation de signature ou toute autre circonstance de droit permettant de retenir que les fonds lui avaient été remis.

Dans l’arrêt du 16 mars 2022, la chambre criminelle devait répondre à la question portant sur les composantes matérielles de l’infraction de détournement de fonds publics prévue à l’article 432-15 du Code pénal, et spécifiquement la démonstration d’une délégation de signature du maire et ordonnateur de la commune à la directrice du cabinet du maire de la commune. À cet égard, l’absence de démonstration d’une délégation de signature du maire et ordonnateur de la commune à la directrice du cabinet du maire peut-elle permettre de poursuivre cette dernière sur le chef de détournement de fonds publics ?

La chambre criminelle de la Cour de cassation casse et annule l’arrêt de la cour d’appel en date du 26 mars 2021, en ses seules dispositions relatives à la culpabilité de la directrice du cabinet et le complice coupable du délit de détournement de fonds publics, aux peines prononcées à leur encontre et aux intérêts civils, toutes autres dispositions étant expressément maintenues. Les parties et la cause sont renvoyées devant la cour d’appel de Paris, autrement composée. Dans un premier temps, la haute cour écarte la violation du principe ne bis in idem en précisant que l’infraction de détournement de fonds publics prévu à l’article 432-15 du Code pénal et l’infraction d’usage de faux prévue à l’article 441-1 du Code pénal ne disposent pas du même élément matériel constitutif. Dans la même veine, l’un des éléments de l’infraction de détournement de fonds publics ne peut constituer une circonstance aggravante de l’infraction d’usage de faux et vice-versa. Dans un second temps, la chambre criminelle vise l’article 432-15 du Code pénal portant sur l’infraction de détournement de fonds publics et rappelle la définition du délit. Par ailleurs, l’article 593 du Code de procédure pénale est également visé pour relever l’absence de motivation de la cour d’appel, dans la démonstration de la remise des fonds à la directrice du cabinet du maire au sens de l’article 432-15 du Code pénal. En outre, l’absence de motivation est également à souligner dans le cadre de la commission des faits de détournement de fonds publics. De ce fait, il fallait nécessairement démontrer que le maire et ordonnateur de la commune avait procédé à une délégation au bénéfice de la directrice du cabinet lui permettant de mettre en paiement les factures. Enfin, aucune qualification infractionnelle autre que le détournement de fonds publics n’a été recherchée.

Dans l’arrêt commenté, la chambre criminelle de la Cour de cassation fait une application didactique de l’article 432-15 du Code pénal. À cet égard, elle se prononce sur la composante matérielle différentielle de l’infraction de détournement de fonds publics (I) pour écarter toute violation du principe ne bis in idem. La haute cour retient également l’inexistante démonstration de la matérialité caractérisant l’infraction de détournement de fonds publics (II).

I – La composante matérielle différentielle de l’infraction de détournement de fonds publics

Dans le présent arrêt, la chambre criminelle de la Cour de cassation se positionne en faveur de l’inapplication bienvenue du principe ne bis in idem (A). De sorte que la haute cour retient une distinction entre l’infraction de détournement de fonds publics et l’infraction d’usage de faux (B).

A – Une inapplication bienvenue du principe ne bis in idem

La chambre criminelle de la Cour de cassation écarte l’argument de la violation du principe ne bis in idem invoqué par les prévenus considérant que la directrice du cabinet ne pouvait être poursuivie à la fois pour le délit de détournement de fonds publics prévu à l’article 432-15 du Code pénal et le délit de faux et usage de faux prévu à l’article 441-1 du Code pénal. La formulation employée interpelle, car elle reprend la solution retenue par la chambre criminelle de la Cour de cassation dans un arrêt du 16 octobre 2016 qui considère que « des faits qui procèdent de manière indissociable d’une action unique caractérisée par une seule intention coupable ne peuvent donner lieu, contre le même prévenu, à deux déclarations de culpabilité de nature pénale, fussent-elles concomitantes »2. Sous l’influence de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme3, la jurisprudence a infléchi sa position, dans un arrêt fortement remarqué en date du 15 décembre 20214. La Cour de cassation précise que l’interdiction de cumuler les qualifications s’applique dans trois hypothèses. Premièrement, le principe ne bis in idem doit être retenu lorsque la caractérisation des éléments constitutifs de l’une des infractions en concours écarte la caractérisation des éléments constitutifs de l’autre. Deuxièmement, le non-cumul s’explique par l’identité de l’élément constitutif des infractions en concours ou lorsqu’un élément constitutif constitue une circonstance aggravante de l’autre. Enfin, le principe ne bis in idem s’applique lorsqu’une qualification en concours est spéciale et sanctionne une modalité particulière de l’action répréhensible réprimée par une qualification générale en concours5. Le présent arrêt fait une application concrète de la solution dégagée par l’arrêt du 15 décembre 2021. De ce fait, est écarté l’argument du pouvoir invoquant l’indissociabilité des faits de faux et usage de faux et des faits de détournement de fonds publics commis par la directrice du cabinet du maire de la commune.

B – Une distinction retenue avec l’infraction d’usage de faux

La solution distingue la composante matérielle de l’infraction de détournement de fonds publics et l’infraction d’usage de faux pour exclure la violation du principe ne bis in idem. L’application de la formulation jurisprudentielle dégagée par l’arrêt du 26 octobre 2016 intéresse lorsqu’il est possible de distinguer les faits de faux et usage de faux des manœuvres frauduleuses composantes de l’escroquerie6. Assurément, le faux n’est pas une condition de l’escroquerie qui suppose des manœuvres frauduleuses, mais plutôt une condition préalable de l’usage de faux7. Néanmoins, les deux infractions de faux et usage de faux sont bien des infractions distinctes8. La matérialité de l’infraction de détournement de fonds publics peut s’identifier au regard de diverses gestions de faits. La jurisprudence considère que le recrutement d’agents en qualité de collaborateurs de cabinet par un président d’une collectivité est constitutif de détournement de fonds publics, car la finalité exclusive des recrutements consistait à prendre en charge leur salaire par le territoire9. Dans le même sillage, la Cour de cassation retient la culpabilité du maire, ordonnateur, des dépenses de la commune ayant fait régler des factures par la commune pour une manifestation strictement privée10. Le détournement de fonds publics a lieu de s’appliquer lors de l’usage de factures fictives réglées à un entrepreneur n’ayant réalisé aucun travail correspondant11. L’infraction d’usage de faux suppose, suivant l’article 441-1 du Code pénal, l’usage d’un document falsifié12. C’est d’ailleurs le cas dans l’arrêt d’espèce, puisqu’étaient reprochées à la directrice du cabinet du maire de la commune, l’acceptation, la validation et la mise en paiement de factures litigieuses, notamment des prestations non réalisées, doublement facturées ou surévaluées. En ce sens, les juges du fond précisent que la chargée de communication est bien l’auteur des mentions erronées figurant sur les six factures litigieuses. Néanmoins, la directrice du cabinet du maire a fait usage desdites factures en mettant en paiement six factures fictives. La solution prend le soin de préciser que la matérialité de l’infraction de détournement de fonds publics et la matérialité de l’infraction d’usage de faux sont différentes. En outre, aucune composante matérielle de l’infraction de détournement de fonds publics ne constitue une circonstance aggravante de l’infraction d’usage de faux et vice-versa. Cette précision est la bienvenue, car elle permet de comprendre la portée de l’arrêt du 15 décembre 2021 et l’abandon du critère discutable « de l’action unique caractérisée par une seule intention coupable »13. À noter qu’en l’espèce, l’infraction d’usage de faux est l’infraction moyen alors que le détournement de fonds publics est plutôt l’infraction fin. En effet, l’usage des factures falsifiées par la directrice du cabinet du maire de la commune et signées par différentes personnes dans des situations urgentes n’a pas permis d’effectuer un contrôle effectif des prestations contribuant à la réalisation des détournements.

II – L’inexistante démonstration de la matérialité caractérisant l’infraction de détournement de fonds publics

L’arrêt rendu par la chambre criminelle de la Cour de cassation casse et annule l’arrêt de la cour d’appel pour défaut de motivation sur la caractérisation des éléments matériels du détournement de fonds publics. Pour ce faire, elle précise la nécessité de démontrer une réelle remise des fonds au bénéfice de la directrice (A), et une délégation de signature de la part du maire (B).

A – Une nécessaire remise des fonds au bénéfice de la directrice

La chambre criminelle de la Cour de cassation vise l’article 432-15 du Code de procédure pénale en rappelant sommairement la définition de l’infraction de détournement de fonds publics, « (…) le fait, pour une personne dépositaire de l’autorité publique, chargée d’une mission de service public, un comptable public, un dépositaire public ou l’un de ses subordonnés, de soustraire, détruire ou détourner un bien public qui lui a été remis en raison de ses fonctions ou de sa mission ». Elle casse et annule l’arrêt de la cour d’appel partiellement pour défaut de motivation suivant l’article 593 du Code de procédure pénale, au regard des dispositions relatives à la culpabilité de la directrice du cabinet du maire et la complicité du maire, ordonnateur de la commune pour le délit de détournement de fonds publics. À ce titre, elle critique la position de la cour d’appel qui ne recherche pas si les fonds ont bien été remis à la directrice du cabinet du maire. En effet, il est nécessaire de rappeler que la jurisprudence ne retient pas la nécessité d’un usage personnel pour un élu afin de qualifier l’infraction de détournement de fonds publics14. Dans le cadre de l’abus de confiance, la chambre criminelle de la Cour de cassation exige que la remise doive être acceptée par l’agent, à défaut l’abus de confiance n’est pas constitué15. Néanmoins, dans un arrêt en date du 3 décembre 2003, la jurisprudence écarte la nécessité de caractériser l’acceptation de la remise pour une personne exerçant la tutelle ou la curatelle d’État d’un majeur protégé dans la qualification de détournement de fonds16. La chambre criminelle de la Cour de cassation se contente de mettre en évidence le critère de la remise des fonds comme élément matériel caractéristique du délit de détournement de fonds publics. Cette remise ne doit pas se déduire des fonctions de directrice du cabinet du maire.

B – Une nécessaire délégation de signature du maire

En l’espèce, la qualification d’abus de confiance n’a pas été envisagée par la cour d’appel, ce que met en évidence implicitement la solution. La qualité du récipiendaire permet de retenir l’infraction d’abus de confiance prévu à l’article 314-1 du Code pénal, si ce dernier n’est pas une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, un comptable public, un dépositaire public ou l’un de ses subordonnés. En effet, l’infraction de détournement de fonds publics constitue un délit attitré, c’est dire qu’il s’applique à une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, un comptable public, un dépositaire public ou l’un de ses subordonnés. Assurément, la directrice de cabinet du maire ne dispose pas de telles qualités, ce que ne relève pas la cour d’appel, contrairement aux réquisitions du procureur de la République qui retiennent la qualité de personne chargée d’une mission de service public. La seule condition permettant de retenir la condition préalable liée à la qualité de l’auteur est la détermination d’une délégation de la part du maire disposant de la qualité visée par l’article 432-15 du Code pénal. La personne dépositaire de l’autorité publique dispose d’un pouvoir de décision et de contrainte sur les individus et les choses au regard de l’exercice de ses fonctions, permanentes ou temporaires, dont elle est investie par délégation de la puissance publique. En ce sens, le devoir de probité qui incombe à l’agent trouve un lien direct dans les fonctions qui lui sont confiées17. Les personnes visées doivent disposer d’un rôle majeur dans la commande publique, à l’instar du directeur d’un établissement sanitaire et social18, le maire19. La jurisprudence a retenu la culpabilité pour détournement de fonds publics du maire, ordonnateur, des dépenses de la commune dans la mise en place des marchés fictifs pour obtenir des subventions de la part du département20. Or, en l’espèce, ce n’est pas le maire qui a mis en circulation des factures fictives, mais bien la directrice de cabinet. La simple facilitation par le maire de la disposition des factures à la directrice de cabinet ne permet pas de caractériser la délégation de signature. De sorte, qu’en l’espèce, la condition préalable liée à la qualité de l’auteur n’est pas acquise, de ce fait la qualification d’abus de confiance s’imposait alors.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Cass. crim., 16 oct. 2016, n° 15-84552 : D. 2017, p. 2501, obs. G. Roujou de Boubée, T. Garé, C. Ginestet, M.-H. Gozzi, S. Mirabail et E. Tricoire ; AJ pénal 2017, p. 35, obs. J. Gallois ; RSC 2016, p. 778, obs. H. Matsopoulou ; JCP G 2017, 16, note N. Catelan ; Dr. pén. 2017, comm. 1, note P. Conte ; Rev. pénit. 2016, p. 935, obs. O. Décima ; Rev. pénit. 2016, p. 941, obs. G. Beaussonie.
  • 2.
    Cass. crim., 16 oct. 2016, n° 15-84552 : D. 2017, p. 2501, obs. G. Roujou de Boubée, T. Garé, C. Ginestet, M.-H. Gozzi, S. Mirabail et E. Tricoire ; AJ pénal 2017, p. 35, obs. J. Gallois ; RSC 2016, p. 778, obs. H. Matsopoulou ; JCP G 2017, 16, note N. Catelan ; Dr. pén. 2017, comm. 1, note P. Conte ; Rev. pénit. 2016, p. 935, obs. O. Décima ; Rev. pénit. 2016, p. 941, obs. G. Beaussonie.
  • 3.
    CEDH, 8 oct. 2020, n° 67334/13, Bajcic c/ Croatie ; CEDH, 31 août 2021, n° 45512/11, Galovic c/ Croatie : les faits identiques peuvent faire l’objet de poursuites successives « dès lors que celles-ci, prévisibles, unies par un lien matériel et temporel suffisamment étroit, s’inscrivent dans une approche intégrée et cohérente du méfait en question et permettent de réprimer les différents aspects de l’acte répréhensible, à condition qu’elles ne génèrent pas d’inconvénient supplémentaire pour la personne poursuivie, ne conduisent pas à lui faire supporter une charge excessive, et se limitent à ce qui est strictement nécessaire au regard de la gravité de l’infraction ».
  • 4.
    Cass. crim., 15 déc. 2021, n° 21-81864 : D. actualité, 6 janv. 2022, obs. M. Dominati.
  • 5.
    V. en ce sens : G. Beaussonnie, « L’infléchissement du principe d’interdiction de cumul de qualifications infractionnelles pour les mêmes faits », D. 2022, p. 154 ; X. PIN, « Qualifications en concours : “Petit à petit l’oiseau, fait son nid” », RSC 2021, p. 815.
  • 6.
    Cass. crim., 20 janv. 2021, n° 19-84982 ; Cass. crim., 14 avr. 2019, n° 18-83025 : Dalloz actualité, 16 mai 2019, obs. S. Fucini ; AJDA 2019, p. 905 ; D. 2019, p. 890 ; AJCT 2019, p. 350, obs. Y. Mayaud – Cass. crim., 16 janv. 2019, n° 18-81566 : Dalloz actualité, 29 janv. 2019, obs. D. Goetz ; D. 2019, p. 129 ; AJ pénal 2019, p. 155, obs. Y. Mayaud ; RTD com. 2020, p. 500, obs. L. Saenko – Cass. crim., 25 oct. 2017, n° 16-84133 : RTD com. 2018, p. 227, obs. L. Saenko.
  • 7.
    Cass. crim., 2 juill. 1980, n° 79-94440 : Bull. crim., n° 210.
  • 8.
    Cass. crim., 5 mars 1990, n° 88-87590.
  • 9.
    Cass. crim., 23 juill. 2014, n° 13-82193.
  • 10.
    Cass. crim., 14 févr. 2007, n° 06-81107.
  • 11.
    Cass. crim., 5 mai 2010, n° 09-85755.
  • 12.
    Cass. crim., 5 mars 1990, n° 88-87590 : Dr. pén. 1990, p. 247, obs. M. Véron – Cass. crim., 7 août 1990, n° 89-83556 : JCP G 1990, IV, 395 – Cass. crim., 8 août 1995, n° 94-84738 : Dr. pén. 1995, p. 279, obs. M. Véron – Cass. crim., 3 mai 2012, n° 11-82431, P : Dalloz actualité, 16 mai 2012, obs. M. Bombled ; AJ pénal 2012, p. 481, obs. J. Gallois ; Gaz. Pal. 28 juill. 2012, n° J0445, p. 17, obs. E. Dreyer et S. Detraz ; Dr. pén. 2012, n° 113, obs. M. Véron.
  • 13.
    En ce sens : E. Clément, « Concours et cumuls des infractions contre les biens », AJ pénal 2017, p. 219 ; « Les avanies se cumulent, pas les infractions », AJ pénal 2018, p. 196.
  • 14.
    Cass. crim., 23 juill. 2014, n° 13-82193.
  • 15.
    Cass. crim., 3 nov. 2011, n° 10-87630.
  • 16.
    Cass. crim., 3 déc. 2003, n° 03-80041 : Bull. crim., n° 232 ; Gaz. Pal. 19 août 2004, n° F4416, p. 24, note Y. Monnet.
  • 17.
    Cass. crim., 20 mai 2015, n° 14-86842.
  • 18.
    Cass. crim., 18 mai 2011, n° 10-81045.
  • 19.
    Cass. crim., 5 déc. 2012, n° 12-80032.
  • 20.
    Cass. crim., 16 juin 2011, n° 10-86737.
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