Sur l’appréciation de l’intérêt, la nouvelle rédaction du délit de prise illégale d’intérêts ne diffère guère de sa rédaction antérieure
Dans l’arrêt en date du 5 avril 2023, la chambre criminelle de la Cour de cassation caractérise les conditions préalables du délit de prise illégale d’intérêts reproché à la directrice des services d’une commune et à la maire de la commune. La solution se prononce sur le caractère interprétatif de la loi du 22 décembre 2021 modifiant le terme d’intérêt quelconque au profit d’un intérêt de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de l’agent public.
Cass. crim., 5 avr. 2023, no 21-87217
L’article 15 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire a réformé le délit de prise illégale d’intérêts prévu par l’article 432-12 du Code pénal. Particulièrement, la notion d’intérêt recherché par l’auteur est précisée par le législateur. L’adjectif « quelconque » est supprimé au profit d’un intérêt de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de l’agent public. L’objectif primordial d’une telle correction était de promouvoir une harmonisation des régimes de prévention et de sanction des conflits d’intérêts des magistrats1. En effet, l’arrêt en date du 5 avril 2023 rendu par la chambre criminelle de la Cour de cassation statue sur la nouvelle rédaction du délit de prise illégale d’intérêts en se prononçant sur l’absence de nouveauté dans l’appréciation de l’intérêt de l’agent public au regard de la rédaction antérieure.
En l’espèce, une commune avait initié un projet permettant à des artisans souhaitant s’installer dans ladite commune d’acquérir des parcelles à un prix très inférieur à celui du marché dans un secteur à forte pression immobilière. Le conjoint de la directrice des services de la commune s’était porté candidat et un des lots lui avait été attribué. Le 29 décembre 2016, une promesse de vente était conclue entre le conjoint de la directrice des services de la commune et la maire de la commune. Au sein de l’acte était mentionné que la cession du lot pouvait être effectuée à toute société où le gérant satisferait à titre personnel la condition d’immatriculation au registre des métiers. Le 28 septembre 2017, la maire et la directrice générale des services de la commune intervenant en qualité de gérante d’une société créée le 30 décembre 2016 avec son conjoint, signaient l’acte notarié portant acquisition du lot attribué audit conjoint, alors que la société ne respectait pas la condition posée par la promesse de vente.
La directrice générale des services de la commune, son conjoint et la maire étaient poursuivis devant le tribunal correctionnel des chefs de prise illégale d’intérêts, complicité et recel de ce délit.
Le tribunal correctionnel déclarait coupables les trois individus et les condamnait pour les chefs susvisés. Les prévenus et le ministère public relevaient appel de la juridiction correctionnelle. Le 23 novembre 2021, la chambre correctionnelle de la cour d’appel de Grenoble condamnait la directrice générale des services de la commune pour prise illégale d’intérêts à un an d’emprisonnement avec sursis, 15 000 € d’amende dont 7 500 € avec sursis, son conjoint pour recel, à six mois d’emprisonnement avec sursis, 15 000 € d’amende dont 7 500 € avec sursis, et la maire de la commune pour complicité de prise illégale d’intérêts, à trois mois d’emprisonnement avec sursis. Les trois prévenus étaient également condamnés à des peines complémentaires de trois ans d’inéligibilité, à des mesures d’affichage et de diffusion de la décision. Les juges de la cour d’appel motivent leur décision eu égard à la qualité de directrice générale des services qui disposait d’une autorité sur l’ensemble des services de la commune. Elle assurait la préparation et l’exécution des décisions du conseil municipal et assistait aux séances, de même qu’elle assurait une surveillance générale des affaires de la collectivité. Par ailleurs, elle avait la charge du contrôle de l’opération portant sur la zone artisanale conduite par la commune dans le cadre des fonctions de directrice générale des services. Avec son concubin, la directrice était cogérante de la SCI qui s’était vu attribuer le lot n° 4 de l’extension. Ces différents éléments permettent de caractériser un intérêt quelconque conformément à la définition du délit de prise illégale d’intérêts dans sa version issue de la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013.
Concernant la maire de la commune, la cour d’appel retenait pour la constitution du délit de prise illégale d’intérêts que lors de la période de prévention, entre le 1er septembre 2015 et le 29 septembre 2017, l’élue avait pris, reçu ou conservé, directement ou indirectement, un intérêt quelconque suivant l’attribution d’un terrain de la zone artisanale à la SCI dont elle avait la gérance et surveillance.
La directrice générale des services de la commune, son conjoint et la maire formaient un pourvoi en cassation. Le moyen soulevé par le conjoint de la directrice était écarté à la suite du décès de ce dernier et de facto de l’extinction de l’action publique conformément à l’article 6 du Code de procédure pénale. La directrice générale des services de la commune écartait la constitution du délit de prise illégale d’intérêts suivant la nouvelle formulation issue de la loi du 22 décembre 2021. De fait, cette réforme a supprimé la notion « d’intérêt quelconque », au profit « d’un intérêt de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement ». La disposition interprétative étant plus favorable, elle dispose d’une application rétroactive. Or, aucune caractérisation d’un intérêt à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de la directrice n’a été effectuée. Dans le même sillage, la maire invoquait au service de son moyen l’application rétroactive de l’article 432-12 du Code pénal dans sa nouvelle formulation. De sorte qu’il n’était pas possible en l’absence de condamnation passée en force de chose jugée d’apprécier un intérêt quelconque pour caractériser le délit de prise illégale d’intérêts, mais bien de déterminer un intérêt « de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité ».
À la question de savoir si l’appréciation de l’intérêt pour caractériser le délit de prise illégale d’intérêts est inadéquate et insuffisamment motivée eu égard à la nouvelle formulation retenue par la loi du 22 décembre 2021, la chambre criminelle de la Cour de cassation répond par la négative en rejetant les pourvois.
La solution confirme la culpabilité de la directrice générale des services de la commune et de la maire du chef de prise illégale d’intérêts. À cette occasion, les juges pénaux rappellent avec précision la qualité et les missions de la directrice. En effet, elle disposait d’une autorité sur l’ensemble des services de la commune. Au titre de son activité, elle préparait et exécutait les décisions du conseil municipal, assistait aux séances et assurait une surveillance générale des affaires de la collectivité. Par ailleurs, conformément à sa qualité de directrice, elle était chargée du contrôle portant sur la zone artisanale conduite par la commune. Ainsi, la signature de l’acte d’achat du lot attribué au cours de l’opération d’une société gérée par la directrice constituait le délit de prise illégale d’intérêts.
Sur l’appréciation de la nature de l’intérêt, la chambre criminelle de la Cour de cassation établit une correspondance entre les prévisions antérieures et nouvelles de la loi du 22 décembre 2021. La précédente notion de « nature quelconque » correspond à la formulation consacrée par le législateur qui apprécie l’intérêt à l’aune de l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de l’auteur du délit. En effet, avant la réforme, la jurisprudence appréciait déjà l’intérêt quelconque au regard de la présence d’un conflit avec l’intérêt public dont un agent public à la charge2.
Dans le cas d’espèce, les juges pénaux confirment la présence des conditions préalables du délit de prise illégale d’intérêts (I) à l’encontre de la directrice des services de la commune tout en procédant à une résonance interprétative de la notion d’intérêt dans la constitution du délit de prise illégale d’intérêts (II).
I – Une présence confirmée des conditions préalables du délit de prise illégale d’intérêts
La chambre criminelle de la Cour de cassation confirme la position de la cour d’appel dans la constitution du délit de prise illégale d’intérêts. Pour ce faire, elle prend le soin de procéder à l’appréciation de la qualité (A) et des fonctions (B) des prévenus.
A – L’appréciation de la qualité des prévenus
Dans la présente solution, la haute cour reprend l’argument des juges du fond portant sur la qualité des prévenus dans l’appréciation de la matérialité du délit de prise illégale d’intérêts. En effet, les prévenus disposaient respectivement de la qualité de directrice générale des services de la commune et de maire de la commune.
La qualité de l’auteur constitue une condition préalable de la plupart des infractions d’atteinte à la probité. À ce titre, l’article 432-12 du Code pénal exige la qualité d’agent public, soit la présence d’une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou une personne investie d’un mandat électif public. Les personnes dépositaires de l’autorité publique comprennent les personnes détenant un pouvoir de décision basé sur la parcelle d’autorité publique qui leur a été confiée suivant les fonctions administratives, juridictionnelle ou militaire exercées3, ceux des collectivités territoriales et les officiers ministériels. La jurisprudence retient comme qualité de personne dépositaire de l’autorité publique un directeur des services techniques d’une commune4. Concernant les personnes chargées d’une mission de service public, la circulaire du 14 mai 19935 précise qu’il s’agit de « personnes privées ou publiques qui, sans être dépositaires d’une parcelle de l’autorité publique, accomplissent à titre temporaire ou permanent, volontairement ou sur réquisition des autorités, un service public quelconque ». Pour la catégorie intermédiaire6 des personnes investies d’un mandat électif public, elle comprend l’ensemble des élus locaux, nationaux et internationaux7 et les personnes ayant accepté un mandat auprès de certains établissements publics8. La jurisprudence considère communément que les maires9 font partie intégrante des personnes investies d’un mandat électif public, tout comme leur adjoint10, ou encore les élus territoriaux11.
En l’espèce, la chambre criminelle de la Cour de cassation rappelle au titre des conditions préalables du délit de prise illégale d’intérêts la qualité de directrice générale des services comme une personne dépositaire de l’autorité publique et le maire en tant que personne chargée d’un mandat électif.
B – L’appréciation des fonctions des prévenus
Dans l’arrêt en date du 5 avril 2023, la motivation retenue par les juges de la haute cour prend le soin de détailler les prérogatives des prévenus au titre de leurs fonctions d’administration et de surveillance afin de caractériser l’autre composante préalable du délit de prise illégale d’intérêts.
Le législateur exige que l’agent public ait la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement. Les juges vont apprécier les responsabilités de l’agent qui lui confèrent un pouvoir effectif constitutif d’un lien entre l’agent et l’affaire12. Cette condition est essentielle dans la mesure où elle permet de démontrer que l’agent a profité du pouvoir conféré par son statut13. La démonstration d’un tel pouvoir est souvent ardue, à tel point que la jurisprudence a tendance à ne pas s’étendre sur la réalité du pouvoir effectif14 ou encore à présumer un tel pouvoir15 au regard de la qualité de l’agent et bien souvent de sa position hiérarchique. C’est ainsi qu’il a été déduit un pouvoir de surveillance et d’administration du patrimoine communal pour un maire qui disposait d’un pouvoir d’administration de la commune et de la gestion du patrimoine communal16. Dans le même sillage, la jurisprudence requiert de simples prérogatives de préparation ou de proposition de décisions prises par l’agent qui disposait de l’administration ou la surveillance d’une affaire17. Il n’est donc pas nécessaire que l’agent dispose d’un pouvoir de décision pour avoir la qualité de personne chargée d’une mission de service public18. En la matière, le conseiller municipal, membre de la commission des travaux, détient un pouvoir d’administration19, de même que le parlementaire ayant préparé le dossier de demande de subvention correspondant aux crédits de la réserve parlementaire20. Lorsque le prévenu bénéficie d’un mandat électif public, la Cour de cassation présume l’existence du pouvoir de surveillance de la simple fonction de l’agent public. Ainsi, « la charge de l’administration de la commune et la gestion du patrimoine communal, attribuée au maire, implique surveillance et administration dudit patrimoine au sens de l’article 432-12 du Code pénal »21. À cet égard, a été reconnu comme revêtant d’un pouvoir d’administration et de surveillance un maire qui a seul l’administration de l’ensemble des affaires de la commune22. Dès lors, les missions de l’agent peuvent se déduire de la seule fonction de la personne dépositaire d’une autorité publique, chargée d’une mission de service public ou d’un mandat électif public en application de l’article L. 2122-18 du Code général des collectivités territoriales.
En l’espèce, la chambre criminelle de la Cour de cassation détaille les prérogatives des prévenus et ne se contente pas de déduire les missions d’administration et de surveillance de la simple qualité d’agent public de la directrice des services de la commune. Il en ressort que la directrice des services de la commune disposait d’une autorité sur l’ensemble des services. En outre, elle effectuait la préparation et exécutait les décisions du conseil municipal, assistait aux séances et assurait une surveillance générale des affaires de la collectivité. Enfin, elle avait la charge du contrôle de l’opération portant sur la zone artisanale conduite par la commune. Ces différentes missions de la directrice des services de la commune permettent de caractériser des fonctions d’administration et de surveillance. Quant à la maire, la haute cour ne s’épanche pas sur les missions permettant de caractériser des fonctions d’administration et de surveillance, c’est dire que la simple fonction pour un agent chargé d’un mandat électif public en présume.
Après avoir caractérisé les conditions préalables du délit de prise illégale d’intérêts, la chambre criminelle de la Cour de cassation apprécie l’intérêt pris par les prévenus à l’aune de la réécriture de l’article 432-12 du Code pénal, ; il en ressort une résonance inopinée de la notion d’intérêt.
II – Une résonance interprétative de la notion d’intérêt du délit de prise illégale d’intérêts
Le principal apport de la solution rendue par l’arrêt en date du 5 avril 2023 réside dans l’interprétation étendue de la notion d’intérêt du délit de prise illégale d’intérêts dans sa nouvelle version issue de la loi du 22 décembre 2021 (A). La chambre criminelle de la Cour de cassation se prononce sur l’absence de nouveauté entraînant une association confuse de la notion d’intérêt (B).
A – L’interprétation étendue de la notion d’intérêt
La haute cour apprécie largement la notion d’intérêt telle que consacrée par la loi du 22 décembre 2021, contrairement à la position invoquée aux moyens par les prévenus qui soutenaient une analyse restrictive suivant la nouvelle formulation de l’article 432-12 du Code pénal.
Avant la loi du 22 décembre 2021, l’article 432-12 du Code pénal envisageait la présence d’un intérêt quelconque entendu au sens large, à savoir un intérêt patrimonial et un intérêt extrapatrimonial23 dans la constitution de la matérialité du délit de prise illégale d’intérêts. À ce titre, le Conseil constitutionnel se prononçait sur la conformité aux principes de précision et de prévisibilité de la loi pénale de la disposition légale24. La jurisprudence retient comme un intérêt constitutif de la matérialité du délit de prise illégale d’intérêts un intérêt matériel ou moral, direct ou indirect25. Dans le même sillage, l’intérêt peut être constitué d’un abus de fonction26, de nature familiale27, de nature amicale et professionnelle28 ou encore de nature politique29. La latitude d’interprétation de la notion d’intérêt quelconque a justifié la volonté, dès 2011, pour la commission Sauvé de modifier le terme au profit d’« un intérêt de nature à compromettre l’indépendance, l’impartialité ou l’objectivité de la personne concernée »30. Ladite proposition visait à harmoniser les dispositions répressives et préventives et à clarifier la notion de conflits d’intérêts pour les responsables politiques. Par ailleurs, afin de réduire le champ du délit de prise illégale d’intérêts et de le distinguer du conflit d’intérêts, une proposition du Sénat décriée par la doctrine31 souhaitait remplacer le terme d’intérêt quelconque par la référence à « un intérêt personnel distinct de l’intérêt général »32. Avec la loi du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire, le législateur a concrétisé les recommandations de la commission Sauvé en remplaçant le terme d’« intérêt quelconque » par celui d’un « intérêt de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité ».
En l’espèce, les juges du droit apprécient l’intérêt quelconque au prisme de l’intérêt public dont un agent public a la charge suivant la jurisprudence antérieure à la réforme portée par la loi du 22 décembre 202133. En effet, dans l’arrêt en date du 19 mars 2014, la haute cour rappelle que l’article 432-12 du Code pénal incrimine « le fait, par une personne exerçant une fonction publique, de se placer dans une situation où son intérêt entre en conflit avec l’intérêt public dont elle a la charge ». De même, l’arrêt de la chambre criminelle de la Cour de cassation en date du 20 décembre 2017 écarte le caractère sérieux de la question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’article 432-12 du Code pénal. En effet, le législateur a entendu garantir, dans l’intérêt général, l’exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions publiques.
B – L’association confuse de la notion d’intérêt
La présente solution marque le caractère interprétatif de la loi du 22 décembre 2021 en précisant que la précédente notion d’intérêt quelconque était déjà entendue comme un intérêt de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de l’agent public concerné. En l’espèce, les prévenus soutenaient la rétroactivité de la loi du 22 décembre 2021 en ce qu’elle constitue une disposition interprétative de la notion d’intérêt.
En effet, suivant la visée interprétative de la notion d’intérêt, il apparaît au premier abord cohérent d’appréhender la définition de l’intérêt comme une disposition plus douce devant rétroagir, car elle apporte une plus grande précision, inspirée des positions jurisprudentielles en la matière. La loi interprétative se combine à la loi interprétée en lui restituant le sens qu’elle est considérée avoir toujours eu. Elle trouve application à des infractions commises après l’entrée en vigueur de la loi interprétée, mais avant la publication de la loi interprétative tant que le jugement ne dispose pas d’une autorité de la chose jugée.
Loin d’une position plus sévère insusceptible de rétroagir, il apparaît que la loi du 22 décembre 2021 vient concrétiser une interprétation jurisprudentielle portant sur la notion alambiquée « d’intérêt quelconque ». Revers de la médaille, cette nouvelle formulation d’un intérêt de nature à compromettre l’indépendance, l’impartialité ou l’objectivité exige une motivation plus approfondie principalement au regard des principes d’impartialité, d’indépendance ou d’objectivité. En l’espèce, la chambre criminelle de la Cour de cassation confirme le caractère rétroactif de la nouvelle formulation de l’intérêt. Néanmoins, les prévenus soulevaient au moyen le défaut de démonstration et de motivation d’un intérêt de nature à compromettre l’indépendance, l’impartialité ou l’objectivité de l’agent public, ce qui n’est pas pour autant développé par les juges du droit dans la solution rendue.
Notes de bas de pages
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1.
M. François, « Réécriture de l’article 432-12 du Code pénal : enfin l’harmonisation ? », Dalloz actualité, 23 juin 2022 ; Rapp. Sauvé, prop. n° 12, Commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique, 26 janv. 2011, p. 116.
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2.
Cass. crim., QPC, 19 mars 2014, n° 14-90001 – Cass. crim., QPC, 20 déc. 2017, n° 17-81975.
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3.
AN, rapp. n° 2244, 1991/1992, F. Colcombet, Exposé général – Examen des articles, t. 1, p. 124.
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4.
Cass. crim., 14 juin 1972, n° 71-91966 : Bull. crim., n° 204 – Cass. crim., 11 mars 1976 : Bull. crim., n° 93 ; JCP 1976, II 18460, note A. Vitu ; D. 1976, IR, p. 130 ; Gaz Pal. Rec. 1976, 1, p. 405.
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5.
Min. Justice, circ. n° CRIM/93-9F1, 14 mai 1993.
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6.
G. Roujou de Boubée, B. Bouloc, J. Francillon et Y. Mayaud, Code pénal commenté, 1996, Dalloz, p. 697, note 4.
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7.
Cass. crim., 27 juin 2018, n° 17-84804.
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8.
Cass. crim., 7 mars 2012, n° 11-81918.
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9.
Cass. crim., 23 févr. 1966, n° 64-92016 : Bull. crim., n° 64 – Cass. crim., 4 juin 1996, n° 94-84405 : Bull. crim., n° 231 ; Dr. pén. 1996, n° 262, note M. Véron ; RSC 1997, p. 371, obs. B. Bouloc ; RTD com. 1997, p. 156, obs. B. Bouloc – Cass. crim., 19 mars 2008, n° 07-84288 : Bull. crim., n° 69 ; RSC 2008, p. 592, note C. Mascala – Cass. crim., 4 mars 2020, n° 19-83390 : JCP G 2020, 337, obs. J.-M. Brigant.
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10.
Cass. crim., 25 juin 1996, n° 95-84602 : Bull. crim., n° 305 ; Dr. pén. 1996, n° 263, obs. M. Véron.
-
11.
Cass. crim., 22 sept. 1998, n° 96-83990 : Dr. pén. 1999, n° 21, note M. Véron – Cass. crim., 9 mars 2005, n° 04-83838.
-
12.
W. Jeandidier, Droit pénal des affaires, 4e éd., 2000, Dalloz, p. 276, n° 208.
-
13.
P. Bonfils, Droit pénal des affaires, 2009, Montchrestien, p. 145.
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14.
Cass. crim., 8 sept. 2010, n° 09-85887 : RPDP 2010, p. 917, note M. Segonds – Cass. crim., 21 mars 2012, n° 11-83477.
-
15.
A. Lepage, P. Maistre du Chambon, R. Salomon, Droit pénal des affaires, 3e éd., 2013, LexisNexis, § 496.
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16.
Cass. crim., 20 juin 2002, n° 01-82705.
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17.
Cass. crim., 14 juin 2000, n° 99-84054 : Bull. crim., n° 221 ; Dr. pén. 2001, n° 5, note M. Véron – Cass. crim., 9 mars 2005, n° 04-83615 : Bull. crim., n° 81 ; Dr. pén. 2005, comm. 115, note M. Véron – Cass. crim., 25 oct. 2006, n° 05-84782 : JCP A 2006, 1089, note F. Linditch.
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18.
A. Lepage et M. Matsopoulou, Droit pénal spécial, 2015, Dalloz, p. 746, n° 1039.
-
19.
Cass. crim., 14 oct. 1943 : Bull. crim., n° 4.
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20.
Cass. crim., 27 juin 2018, n° 17-84804.
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21.
Cass. crim., 20 juin 2022, n° 01-82705.
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22.
Cass. crim., 23 févr. 2011, n° 10-82880 – Cass. crim., 7 mars 2012, n° 11-81918.
-
23.
J. Lasserre Capdeville, « La prise illégale d’intérêts : un délit au champ d’application élargi par la jurisprudence », AJCT 2011, p. 344.
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24.
Cass. crim., 30 nov. 2011, n° 11-90093.
-
25.
Cass. crim., 25 juin 1996, n° 95-80592, Cne de Crozon : D. 1997, p. 100, note J.-F. Renucci ; RTD com. 1997, p. 156, obs. B. Bouloc – Cass. crim., 5 nov. 1998, n° 97-80419 : D. 1999, p. 20 ; RTD com. 1999, p. 771, obs. B. Bouloc.
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26.
Cass. crim., 23 juill. 2014, n° 13-82193 : D. 2014, p. 1640 ; AJCT 2014, p. 561, obs. J. Lasserre Capdeville.
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27.
Cass. crim., 5 nov. 2008, n° 08-82399.
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28.
Cass. crim., 5 avr. 2018, n° 17-81912 : AJDA 2018, p. 768 ; D. 2018, p. 800 ; AJ pénal 2018, p. 313, obs. J. Lasserre Capdeville ; AJCT 2018, p. 464, obs. P. Villeneuve.
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29.
Cass. crim., 29 juin 2011, n° 10-87498 : AJDA 2011, p. 1410 ; AJDA 2011, p. 2015, note R. Mésa.
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30.
Commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique, Pour une nouvelle déontologie de la vie publique, 26 janv. 2011, proposition n° 12.
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31.
J.-M. Brigant, « Affaires, conflits d’intérêts, probité, … Cachez cette prise illégale d’intérêts que je ne saurais voir », Dr. pénal 2012, étude 3.
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32.
V. Sénat, proposition de loi n° 268 – AN, proposition de loi n° 2682 – AN, rapp. n° 3997 et n° 3998.
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33.
Cass. crim., QPC, 19 mars 2014, n° 14-90001 – Cass. crim., QPC, 20 déc. 2017, n° 17-81975.
Référence : AJU009b8