I – Le report du délai de validité

Le délai de validité peut tout d’abord ne pas débuter à la date établie par l’article R. 424-17 du Code de l’urbanisme et se trouver reporté à une date ultérieure7. Il s’agit de l’hypothèse où le bénéficiaire de l’autorisation se trouve contraint d’attendre pour engager les travaux. Il lui est demandé au préalable d’accomplir d’autres actes. Il pourra s’agir d’actes juridiques car, en plus de l’autorisation d’urbanisme, il lui faudra obtenir une autorisation relevant d’une autre législation. Tel est le cas, visé à l’article L. 425-9 du Code de l’urbanisme, de l’autorisation préalable imposée par le Code de la construction et de l’habitation lorsque le projet porte sur des travaux ayant pour objet un changement d’usage de locaux destinés à l’habitation8. De même, l’article L. 425-10 du Code de l’urbanisme impose que, lorsque le projet porte sur une installation classée soumise à autorisation9 ou à enregistrement10 en application du Code de l’environnement, les travaux ne peuvent être exécutés avant la clôture de l’enquête publique pour les premières ou avant la décision d’enregistrement pour les secondes.

Toutefois, d’autres autorisations pourtant nécessaires à la conduite des travaux n’auront pas pour effet de différer le cours de la péremption. Ainsi, l’autorisation d’occupation temporaire du domaine public, dont la demande peut être justifiée par l’installation du chantier, est sans effet sur l’écoulement du délai de validité du permis ou de la décision de non-opposition à des travaux déclarés11.

Le report du délai de validité pourra être justifié dans d’autres cas par l’accomplissement d’actes matériels. L’engagement des travaux autorisés au titre de l’urbanisme peut être différé par exemple à raison de la réalisation d’opérations d’archéologie préventive ayant été prescrites par le préfet au titre du Code du patrimoine12. En cas de report, l’ouverture du délai de validité de trois ans aura lieu à la date à laquelle les travaux pourront valablement commencer en application de cette législation lorsque cette date se trouve être postérieure à la notification de l’autorisation d’urbanisme.

II – La suspension du délai de validité

En vertu de l’article R. 424-17, alinéa 1er, du Code de l’urbanisme, sauf à être reporté pour les raisons que l’on vient de voir, le délai de validité commence à courir au jour de la réception de la décision par le pétitionnaire ou, en cas de décision tacite, au jour de l’achèvement du délai d’instruction de la demande d’autorisation. Dans cette dernière hypothèse, l’absence de notification d’un permis exprès de construire à son bénéficiaire ne fait pas obstacle à ce que coure à son égard ledit délai13.

Certains événements affectant le régime de l’autorisation vont demeurer sans effet sur l’écoulement du délai de validité ayant commencé à courir. L’obtention d’un permis modificatif n’a par exemple aucune incidence sur celui-ci. On rappellera que le régime de ce permis de construire modificatif est jurisprudentiel puisque le Code de l’urbanisme n’en traite que de manière anecdotique à travers la seule exigence d’un formulaire spécifique14. Tant que le projet n’est pas achevé, il est possible de lui apporter des modifications limitées à condition que son titulaire demande et obtienne une modification du permis initial.

La délivrance du permis modificatif reste conditionnée par l’ampleur des changements proposés aux travaux ayant déjà été autorisés. « Eu égard à la nature et à l’importance des modifications envisagées »15, le juge déterminera si la demande doit être regardée comme une simple demande de modification du programme autorisé par le permis déjà accordé ou si elle s’analyse au contraire en une nouvelle demande de permis de construire. Dans le premier cas, le permis de construire modificatif, s’il est accordé, ne fait pas courir de nouveau le délai de validité du permis initial16. Dans le second cas, il s’agira d’un nouveau permis de construire ayant pour effet de rapporter implicitement mais nécessairement le permis initial17. Sa notification fera naître logiquement un nouveau délai de validité.

Le transfert du permis de construire n’a pas plus d’effet sur le délai de validité du permis concerné. Là encore, le mécanisme de transfert n’est pas encadré par les textes mais par la jurisprudence18. Lorsque pendant la période de validité d’un permis de construire, la responsabilité de la construction est transférée à une autre personne, il n’y a pas lieu pour l’Administration de délivrer un nouveau permis mais simplement de transférer, avec l’accord du propriétaire du terrain, le permis précédemment accordé.

Dans d’autres cas, le délai de validité peut connaître une suspension. Cette dernière se distingue alors de l’interruption puisque le délai suspendu reprendra en tenant compte du temps déjà écoulé. De sorte que la période de validité de l’autorisation d’urbanisme se trouvera étirée du fait de l’écoulement de ce temps intermédiaire de suspension. Si comme l’interruption, la suspension se caractérise par l’arrêt d’un délai dont l’écoulement a débuté, elle n’en anéantit pas, à la différence de celle-ci, les effets accomplis et le temps déjà passé. Pour le dire encore plus simplement, et selon l’expression répandue, la suspension n’a pas pour effet de remettre le compteur « à zéro » contrairement à l’interruption.

L’hypothèse la plus fréquente de suspension est constituée par l’engagement d’une action en justice. Le contentieux à l’origine de la suspension peut être administratif ou judiciaire. Le recours peut avoir été engagé devant le juge administratif aux fins d’annulation du permis ou de la décision de non-opposition aux travaux déclarés. Il peut s’agir aussi d’une action engagée devant la juridiction civile pour obtenir la démolition des constructions ayant été autorisées. Les conditions d’engagement de cette action en démolition régie par l’article L. 480-13 du Code de l’urbanisme ont été cependant considérablement durcies par l’article 111 de la loi « Macron » du 6 août 201519. Enfin, le décret n° 2012-189 du 7 février 2012 a créé une autre hypothèse de suspension du délai de validité en cas de recours contre une décision concernant une installation classée20, lorsque la demande de permis de construire a été déposée en même temps que la demande intéressant l’installation classée21.

Dans tous les cas, le délai de validité du permis de construire est suspendu depuis la date de la notification du recours au pétitionnaire jusqu’à la date à laquelle la décision juridictionnelle est devenue « irrévocable »22. Ceci recouvre non seulement les appels mais aussi les pourvois en cassation devant le Conseil d’État23. Ladite décision a pour effet de « réenclencher » le délai de validité du permis ou de la décision de non-opposition pour la durée restant à courir. Le temps restant à courir est déterminé en ôtant du délai de validité de trois ans la durée qui s’est écoulée entre les deux notifications : celle de l’autorisation d’urbanisme et celle du recours en annulation24.

III – L’interruption du délai de validité

Le délai de validité peut aussi être interrompu et non pas suspendu. Le régime de l’interruption mérite d’être distingué selon que celle-ci est provoquée par les agissements de son bénéficiaire ou par ceux de l’Administration.

IV – La prorogation des autorisations d’urbanisme

Le Code de l’urbanisme prévoit enfin un mécanisme de prolongation de la durée de validité des autorisations d’urbanisme. Jusqu’alors le permis ou la décision née sur la déclaration préalable ne pouvait être prorogé(e) qu’une fois et pour une durée d’un an. L’article 3 du décret du 5 janvier 2016 établit que leur prorogation peut être demandée désormais deux fois pour une durée d’un an39. Seul le bénéficiaire de l’autorisation a qualité pour demander sa prorogation. Il peut toutefois s’agir d’un nouveau bénéficiaire de l’autorisation si un transfert de celle-ci est intervenu conformément à la procédure prévue à l’article A. 431-8 du Code de l’urbanisme.

Dans la forme, la demande de prorogation doit être établie en deux exemplaires et adressée deux mois au moins avant l’expiration du délai de validité initial40. La prorogation est acquise si l’Administration conserve le silence jusqu’à l’échéance du délai de validité en cours. Elle prend alors effet à cette date.

L’autorité compétente saisie d’une demande de prorogation refusera néanmoins d’y faire droit « si les prescriptions d’urbanisme et les servitudes administratives de tous ordres auxquelles est soumis le projet n’ont pas évolué de façon défavorable à son égard »41. À l’inverse, la prorogation est de droit lorsque ces conditions ne sont pas remplies. L’autorité compétente ne peut invoquer d’autres considérations pour refuser la prorogation. Elle ne peut donc fonder un refus de prorogation sur une évolution des circonstances de fait depuis la délivrance de l’autorisation. Est ainsi illégal le refus de prorogation opposé sur le motif de « l’aggravation, postérieurement à la délivrance des permis de construire, des risques de chute de pierres sur les terrains d’assiette des constructions du projetées »42.

Quant aux notions de « prescriptions d’urbanisme » et de « servitudes administratives », elles font l’objet d’une interprétation pour le moins restrictive de la part du juge. La décision SCI Les Blés d’or rendue en 2002 par le Conseil d’État en forme une illustration remarquable à propos de l’évolution du régime de l’autorisation d’exploitation commerciale. La haute juridiction administrative confirme le caractère illégal du refus de prorogation opposé par le maire de Nantes se fondant sur le fait que le projet de construction d’un immeuble comprenant des logements, un hôtel et des commerces supposait dorénavant une autorisation d’exploitation commerciale en application de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 entrée en vigueur après l’obtention du permis. Le Conseil d’État estime que l’obligation d’obtenir une autorisation d’exploitation commerciale, prévue à l’article 29 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 modifiée, ne constitue pas une prescription d’urbanisme, qu’elle ne crée pas de charges pesant sur un fonds déterminé et ne constitue donc pas davantage une « servitude administrative » au sens des dispositions de l’article R. 421-32 du Code de l’urbanisme43. Un changement de lecture de la règle dans un sens plus restrictif ne suffit pas. C’est la règle qui doit avoir évolué par la lecture qu’en fait l’Administration. Il a été jugé ainsi très récemment qu’un changement d’interprétation de l’application des textes dans un sens plus restrictif de la part de l’Administration ne peut, dès lors que les textes eux-mêmes n’ont pas été modifiés, être suffisant pour opposer un refus à la demande de prorogation44.

Par ailleurs, le décret du 5 janvier 2016 étend le régime exceptionnel de prorogation de certaines autorisations d’urbanisme susceptibles de connaître une durée totale de validité de dix ans. Il s’agit des permis et des décisions de non-opposition portant sur des ouvrages de production d’énergies renouvelables, lesquels pourront être prorogés plusieurs fois pour une année jusqu’à l’achèvement d’un délai de dix ans à compter de leur délivrance45. Ces dernières dispositions étaient jusqu’alors réservées aux seuls projets éoliens. Désormais, le décret les applique à tous les ouvrages de production d’énergie utilisant une des sources d’énergies renouvelables. La liste de ces ouvrages est donc à rechercher à l’article L. 211-2 du Code de l’énergie, auquel fait référence la nouvelle disposition du Code de l’urbanisme46.

V – L’expiration du délai de validité

Faute de voir son délai reporté, suspendu par un recours ou interrompu par un engagement de travaux ou un agissement de l’Administration empêchant celui-ci, la péremption de l’autorisation est acquise par le simple écoulement du temps. Aucun acte administratif n’est nécessaire pour la reconnaître. Rien n’interdit pour autant à l’autorité compétente – elle y sera le plus souvent invitée par un tiers – de reconnaître officiellement cette péremption. Quand tel est le cas, la lettre avertissant le pétitionnaire de la péremption de l’autorisation ou de la décision de non-opposition à des travaux déclarés est un acte faisant grief susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir47. Le refus de constater la péremption d’une autorisation d’urbanisme constitue à l’identique une décision faisant grief susceptible d’être contestée devant le juge administratif. Il est d’ailleurs remarquable que la contestation de ce refus entre dans le champ d’application de l’article R. 600-1 relatif à la notification obligatoire du recours au bénéficiaire du permis et à son auteur48.

L’auteur de travaux ayant été engagés ou poursuivis après péremption de l’autorisation d’urbanisme ou de la décision de non-opposition à des travaux déclarés se rend coupable d’un délit réprimé à l’article L. 480-4 du Code de l’urbanisme et puni d’une amende comprise entre mille deux cents euros et un montant qui ne peut excéder trois cent mille euros49. Une procédure d’arrêté interruptif de travaux peut alors être engagée à son encontre50.

Il nous paraît intéressant d’achever cette étude de l’allongement de la durée de validité des autorisations d’urbanisme par l’évocation d’un effet potentiellement indésirable de la réforme.

Depuis l’entrée en vigueur du décret du 5 janvier 2016, le permis de construire offre à son titulaire la possibilité de cristalliser les droits qu’il détient pendant un temps deux fois plus long que la durée de validité d’un certificat d’urbanisme (trois ans pour le permis – dix-huit mois pour le certificat d’urbanisme). Dans l’environnement juridique particulièrement instable qui caractérise la planification urbaine et au regard de l’évolution très rapide des documents d’urbanisme, ce constat peut contribuer à détourner du certificat d’urbanisme opérationnel des propriétaires désireux de conserver leurs droits à construire. Ceux-ci pourront être tentés de lui préférer une autorisation d’urbanisme même si sa délivrance constitue le fait générateur de la taxe d’aménagement tandis que le certificat d’urbanisme est gratuit51. La durée de validité deux fois plus longue du permis de construire n’en demeure pas moins très enviable. À l’avenir, sa sollicitation pourrait être motivée dans certains cas moins par le désir de réaliser effectivement des travaux que par celui de conserver plus longuement la possibilité de les mettre en œuvre sur un terrain toujours constructible nonobstant toute évolution de la règle d’urbanisme.